رأي شماره 3197384 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال نامه شماره 8806/110/01 ـ 1401/1/25 مشاور وزير و مديركل حوزه وزارتي وزارت راه و شهرسازي

شماره0100699 - 19/ 12 /1402 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390003197384 مورخ 1402/12/8 با موضوع: «نامه شماره 01/ 110/ 8806 مورخ 1401/1/25 مشاور وزير و مدير كل حوزه وزارتي وزارت راه و شهرسازي در خصوص تعرفه خدمات مهندسي سال 1401 ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت ‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه: 1402/12/8 شماره دادنامه: 140231390003197384 شماره پرونده: 0100699 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي مهدي هراتيان طرف شكايت: وزارت راه و شهرسازي موضوع شكايت و خواسته: ابطال نامه شماره 8806/110/01 ـ 1401/1/25 مشاور وزير و مديركل حوزه وزارتي وزارت راه و شهرسازي گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال نامه شماره 8806/110/01 ـ 1401/1/25 مشاور وزير و مديركل حوزه وزارتي وزارت راه و شهرسازي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "وزارت راه و شهرسازي در راستاي عمل به ماده 117 آيين‌ نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان به شماره 123379/ت17496هـ مورخ 1375/12/28 كه اشعار مي ‌دارد. «وزارت راه و شهرسازي موظف است به منظور يكسان نمودن روش ‌ها و ايجاد وحدت رويه و جلوگيري از تعارضات در تهيه و تنظيم مباني قيمت ‌گذاري خدمات مهندسي، ظرف شش ماه مباني مذكور را با توجه به پيشنهادات واصل شده از نظام مهندسي استان‌ ها و شوراي فني استان ‌ها و يا با جلب مشورت آنها تهيه نمايد. تبصره 1ـ به منظور بررسي و تأييد مباني قيمت ‌گذاري و قيمت خدمات مهندسي در وزارت مسكن و شهرسازي شورايي تحت عنوان شوراي بررسي و تاًييد مباني قيمت ‌گذاري خدمات مهندسي مركب از 5 نفر كارشناس خبره به انتخاب وزير مسكن و شهرسازي و 2 نفر كارشناس به معرفي رئيس سازمان برنامه و بودجه تشكيل مي‌ شود كه 2 عضو آن از جمله دو عضو سازمان برنامه و بودجه ثابت و 3 عضو آن بر حسب موضوعات مطروحه متغير خواهد بود. شوراي ياد شده مي ‌تواند كميته‌ هاي تخصصي نيز داشته باشد. تبصره 2ـ فهرست قيمت خدمات مهندسي پس از تصويب وزير مسكن و شهرسازي جهت اطلاع عموم آگهي خواهد شد. در سال 1384 اقدام به تهيه و ابلاغ شيوه ‌نامه فهرست‌هاي قيمت خدمات مهندسي ساختمان در فصل پنجم از مبحث دوم مقررات ملي ساختمان تحت عنوان نظامات اداري كرده است كه تا كنون همه ساله مبناي تعيين فهرست قيمت‌ هاي خدمات مهندسي ساختمان نيز بوده است. وزير راه و شهرسازي طي نامه شماره 8806/110/01 ـ 1400/12/28 به سازمان نظام مهندسي ساختمان تفويض اختيار مي ‌كند تا برآورد هزينه ساخت و ساز هر مترمربع بنا را رسماً اعلام نمايد تا ملاك احتساب هزينه خدمات مهندسي سال 1401 در سازمان ‌هاي نظام مهندسي ساختمان استان ‌ها جهت شروع كاري 1401 شود كه اين مهم در تاريخ 1400/12/28 توسط سازمان نظام مهندسي ساختمان كشور انجام و به وسيله رياست آن اعلام شد و متعاقب آن سازمان‌ هاي نظام مهندسي ساختمان استان ‌ها تعرفه خدمات مهندسي سال 1401 را در اولين روزهاي كاري سال جديد اعلام كرده و ملاك احتساب حق ‌الزحمه اعضا خود قرار دادند. متأسفانه در مورخ 1401/2/11 حسب دستور وزير راه و شهرسازي برخلاف تفويض اختياري كه در اواخر سال 1400 به سازمان نظام مهندسي ساختمان جهت برآورد و اعلام معيار‌هاي محاسبه تعرفه خدمات مهندسي داده بود و بدون هيچ گونه مبنا و معياري اقدام به ابطال عمليات كارشناسي شده كردند و به صورت غير كارشناسي درصد افزايش هزينه خدمات مهندسي را براي سال 1401 نسبت به سال 1400، 30 % اعلام كردند. اين در حالي است كه درصد افزايش دستمزد كارگران در سال 1401 نسبت به سال 1400 حدود 60 % توسط مراجع رسمي اعلام شده است و هزينه ساخت هر مترمربع بنا و عوامل اجرايي ساخت از اول سال 1400 تا انتهاي آن حدود 80 % افزايش داشته است. با توجه به اينكه بعد از گذشت حدود يك ماه كاري از آغاز سال 1401 تعداد زيادي قراردادهاي خدمات مهندسي بر مبناي تعرفه قانوني اعلام شده توسط سازمان‌ هاي نظام مهندسي بين مهندسان و كارفرمايان منعقد شده است و اين دستور وزير موجبات دوگانگي و اختلاف را بين طرفين ايجاد مي‌ كند و همچنين نظر به اينكه اجراي تصميم مذكور سبب ورود خسارت به مهندسان عهده ‌دار انجام خدمات مهندسي در سال جاري مي ‌شود كه جبران آن در آينده غير ممكن خواهد بود. 2ـ در ماده 117 آيين ‌نامه اجرايي مشاراليه، تهيه و تنظيم مباني قيمت ‌گذاري خدمات مهندسي منوط به توجه به پيشنهادات واصل شده از نظام مهندسي استان ‌ها و شوراي فني استان ‌ها و با جلب مشورت آنها شده است كه اين مهم در بند 15 از ماده 15 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان به عنوان يكي از اهم وظايف هيأت مديره «تهيه و تنظيم مباني قيمت‌ گذاري خدمات مهندسي در استان و پيشنهاد به وزارت راه و شهرسازي، مرجع تصويب مباني و قيمت خدمات مهندسي در آيين ‌نامه اجرايي تعيين مي ‌گردد.» تصريح گرديده است. لذا بر فرض محال كه قانونگذار اختيار اصلاح شيوه ‌نامه متنازع فيه را به وزارت راه و شهرسازي اعطا كرده باشد جناب وزير نمي ‌تواند بر مبناي صلاحديد شخصي بدون كسب نظر از مراجع معرفي شده و طي مراتب مورد نظر مقنن اقدام به اصلاح يا ابطال بندهايي از شيوه‌نامه ماده 117 آيين ‌نامه مشاراليه نمايد. 3ـ پيرو بند 2 مستند به ماده 3 قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار كه اشعار مي‌دارد «دستگاه‌هاي اجرايي مكلفند هنگام تدوين يا اصلاح مقررات، بخشنامه‌ها و رويه‌هاي اجرايي، نظر تشكل ‌هاي اقتصادي ذي ربط را استعلام كنند و مورد توجه قرار دهند» و از آنجا كه مستند به بند (ح) از ماده 1 همين قانون وزارت راه و شهرسازي يكي از دستگاه‌ هاي اجرايي مي ‌باشد تخلف از اين امر قانوني كرده است و با صلاحديد شخصي و بدون پشتوانه كارشناسي و در نظر گرفتن جوانب امر اقدام به ابطال بندهايي از شيوه‌نامه متنازع ‌فيه كرده است. 4ـ از آنجا كه وزير راه و شهرسازي به سازمان نظام مهندسي ساختمان تفويض اختيار مي ‌كند تا برآورد هزينه ساخت و ساز هر مترمربع بنا موضوع را رسماً اعلام نمايد تا ملاك احتساب هزينه خدمات مهندسي سال 1401 در سازمان ‌هاي نظام مهندسي ساختمان استان ‌ها جهت شروع سال كاري 1401 شود ايشان پس از گذشت حدود يك ماه از شروع سال كاري اقدام به تصميمي متضاد و صدور دستوري منافي با تفويض اختيار داده شده كرده است كه اين عملكرد ايشان مصداق سوء استفاده از حق و قدرت قانوني خود برخلاف قاعده فقهي لاضرر و لاضرار و همچنين اصل 40 قانون اساسي كه اشعار مي ‌دارد: «هيچ كس نمي ‌تواند اعمال خويش را وسيله اضرار به غير يا تجاوز به منافع قرار دهد» است. با استناد به دلايل معروضه تقاضاي ابطال آن مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "وزارت راه و شهرسازي 1401/1/25 حوزه وزارتي 01/110/8806 جناب آقاي محمود زاده ـ معاون محترم مسكن و ساختمان جناب آقاي شكيب ـ سرپرست محترم سازمان نظام مهندسي با سلام و احترام نامه شماره 400/928 ـ 1401/1/8 جنابعالي در خصوص تعرفه خدمات مهندسي سال 1401 به استحضار جناب آقاي مهندس قاسمي وزير محترم راه و شهرسازي رسيد، پي ‌نوشت فرمودند: «جناب آقاي شكيب جناب آقاي محمودزاده با سلام روشن است موضوع توافق اينجانب فقط بند 2 بوده است وگرنه اشاره‌ اي فقط به بند 2 نمي‌شد، آن هم با 30 % حداكثر نسبت به افزايش 1400» ـ مشاور وزير و مديركل حوزه وزارتي" در پاسخ به شكايت مذكور، وزارت راه و شهرسازي به موجب لايحه ‌اي فاقد شماره و تاريخ، نامه شماره 430/65075 ـ 1401/4/29 مديركل دفتر توسعه مهندسي ساختمان ارسال نموده است كه متن آن به طور خلاصه به شرح زير است: "شاكي در دادخواست خود هيچ گونه دليلي برمغايرت نامه ‌هاي مورد اشاره خود با موازين قانوني يا خارج از اختيار بودن آنها ارائه نكرده است. آنچه كه شاكي «شيوه ‌نامه» مي ‌نامد، تصميم وزير وقت مسكن و شهرسازي است كه همان گونه كه گفته شد، با توجه به ضرورت‌ ها و نيازهاي بعدي قابل تغيير توسط وزير راه و شهرسازي و در هر برهه‌ اي از زمان مي‌باشد و كاملاً در حيطه اختيارات وي قرار دارد. توضيح اينكه تبصره 2 ماده 117 آيين ‌نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1375، تصويب قيمت خدمات مهندسي را در اختيار وزير راه و شهرسازي قرار داده و خلاف استنباط شاكي طبق «قاعده شخصي بودن وظايف و اختيارات مقامات دولتي در حقوق اداري» اين اختيار قابل تفويض به سازمان نظام مهندسي ساختمان نبوده و اصولاً چنين تفويضي نيز صورت نگرفته است و آنچه از سازمان مذكور خواسته شده همانا ارائه پيشنهاد موضوع صدر اين ماده بوده است. اينكه سرپرست سازمان نظام مهندسي ساختمان بدون تصويب وزير رأساً قيمت خدمات مهندسي را اعلام كند، خلاف تبصره يا دشده است و طبعاً نمي ‌تواند مناط اعتبار باشد تا چه رسد به اينكه مستند شاكي براي ابطال نامه وزير قرار گيرد. ادعاي شاكي در خصوص فقدان مبنا و معيار در نامه وزير و غير كارشناسي بودن آن خلاف واقع و عاري از حقيقت است و چون در اصل فقدان پايه و اساس خواسته وي مؤثر نيست، لذا به همين بيان دراين خصوص اكتفا مي ‌گردد. با توجه به تبعيت سلسله مراتب مقررات اداري، از آنجا كه بخشنامه وزير وقت راه و شهرسازي بايد در چارچوب مصوبه هيأت وزران تفسير شود، از اين رو اعلام رئيس سازمان نظام مهندسي ساختمان استان بايد به وزير راه و شهرسازي صورت مي ‌گرفت تا توسط شخص وزير با افزايش يا كاهش يا به همان ميزان تصويب و سپس اعلام شود. بنابراين استناد به اعلام رئيس سازمان مذكور بدون رعايت ترتيبات مقرر در تبصره 2 ماده 117 آيين ‌نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1375 وجاهت قانوني ندارد كه با توجه به نحوه عمل و اقدام سازمان در اين خصوص، در نامه مورد تقاضا براي ابطال عدم موضوعيت اين موارد صراحتاً اعلام شده است كه كاملاً جزء اختيارات قانوني وزير راه و شهرسازي مي ‌باشد. مع الوصف از آنجا كه قراردادهاي قبل از تاريخ نامه وزارتي با تراضي و توافق طرفين منعقد شده است، مشمول ماده 10 قانون مدني بوده و موجبي براي ابطال نامه وزارتي نمي ‌باشد. خلاف ادعاي واهي شاكي نه تنها ماده 117 آيين ‌نامه مرقوم، وزارت راه و شهرسازي را مكلف به تهيه و تنظيم شيوه‌ نامه ‌اي در اين خصوص ننموده است، بلكه حتي واژگان شيوه ‌نامه و دستورالعمل نيز در اين ماده و تبصره‌هاي آن وجود ندارد. واژه «مباني» نيز هرگز نه از منظر ترمينولوژي حقوقي و نه حتي از منظر ادبي به معناي «شيوه ‌نامه» نيست، مگر در تصور شاكي، بنابراين ورود زائد شاكي به بحث اصول فقه و بحث تكرار و استمرار بلاوجه بوده و خروج موضوعي دارد و از بنيان و بنياد باطل و مردود است. استناد شاكي به بند 2 ماده 3 قانون بهبود مستمر محيط كسب وكار نيز اساساً باطل و محكوم به رد است. زيرا سازمان نظام مهندسي ساختمان به مانند كانون وكلا، سازمان نظام پزشكي و كانون كارشناسان رسمي دادگستري نهاد حرفه‌ اي است و مطلقاً تشكل اقتصادي محسوب نمي ‌شود تا مشمول اين بند قانوني باشد. ضمناً سازمان نظام مهندسي ساختمان داراي قانون خاص نظام مهندسي و كنترل ساختمان مي ‌باشد كه ترتيبات مربوط به اعلام قيمت‌ ها در تبصره 2 ماده 117 آيين ‌نامه اجرايي آن به صراحت قيد شده است. در پايان با توجه به اينكه شاكي هيچ گونه دليل و استدلالي در خصوص مغايرت قانوني خواسته مورد نظر براي ابطال با قوانين جاري يا خارج بودن آن از حدود اختيارات مقام تصويب ‌كننده ارائه نداده ‌اند. تقاضاي رد شكايت درخواست مي‌ گردد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/12/8 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس ماده 117 آيين ‌نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب سال 1375 مقرر شده است كه: «وزارت مسكن و شهرسازي موظّف است به منظور يكسان نمودن روشها و ايجاد وحدت رويه و جلوگيري از تعارضات در تهيه و تنظيم مباني قيمت‌ گذاري خدمات مهندسي، ظرف شش ماه مباني مذكور را با توجه به پيشنهادات واصل شده از نظام مهندسي استان ‌ها و شوراي فني استان‌ ها و يا با جلب مشورت آنها تهيه نمايد» و به موجب تبصره 1 اين ماده نيز مقرر شده است: «به منظور بررسي و تأييد مباني قيمت ‌گذاري و قيمت خدمات مهندسي، در وزارت مسكن و شهرسازي شورايي تحت عنوان شوراي بررسي و تأييد مباني قيمت‌گذاري خدمات مهندسي مركب از 5 نفر كارشناس خبره به انتخاب وزير مسكن و شهرسازي و 2 كارشناس به معرفي رئيس سازمان برنامه و بودجه تشكيل مي‌ شود كه 4 عضو آن از جمله 2 عضو سازمان برنامه و بودجه ثابت و 3 عضو آن بر حسب موضوعات مطروحه متغير خواهد بود. شوراي ياد شده مي ‌تواند كميته ‌هاي تخصصي نيز داشته باشد.» همچنين به موجب تبصره 2 ماده 117 آيين ‌نامه مذكور: «فهرست‌هاي قيمت خدمات مهندسي پس از تصويب وزير مسكن و شهرسازي جهت اطلاع عموم آگهي خواهد شد.» با توجه به مراتب فوق، بررسي و تأييد مباني قيمت ‌گذاري و قيمت خدمات مهندسي در صلاحيت «شوراي بررسي و تأييد مباني قيمت ‌گذاري خدمات مهندسي» بوده و تصويب فهرست ‌هاي قيمت خدمات مهندسي كه براساس مباني مذكور تعيين مي ‌گردد در صلاحيت وزير راه و شهرسازي است و مباني قيمت‌ گذاري و قيمت خدمات مهندسي مورد تأييد «شوراي بررسي و تأييد مباني قيمت‌ گذاري خدمات مهندسي» مي‌ تواند مبناي تعيين قيمت خدمات مهندسي در چند سال متوالي قرار بگيرد و اين در حالي است كه تصويب فهرست‌ هاي قيمت خدمات مهندسي ممكن است هر ساله از سوي وزير راه و شهرسازي صورت گرفته و جهت اطلاع عموم آگهي شود و لذا الزام قانوني مبني بر بررسي و تأييد مباني قيمت ‌گذاري و قيمت خدمات مهندسي از سوي «شوراي بررسي و تأييد مباني قيمت‌ گذاري خدمات مهندسي» در هر مرتبه از تصويب و آگهي فهرست‌ هاي قيمت خدمات مهندسي از سوي وزير راه و شهرسازي وجود ندارد و بر همين اساس نامه شماره 8806/110/01 مورخ 1401/1/25 مشاور وزير و مديركل حوزه وزارتي وزارت راه و شهرسازي خلاف قانون و خارج از حدود اختيار نيست و ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم ‌گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري