رأي شماره 238166 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال عبارت داراي حداقل پنج ميليون مشترك باشند در انتهاي ماده 3 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 360 مورخ 1403/11/21 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات علاوه بر اينكه در عمل منجر به ايجاد انحصار استفاده از اين باندها و مانع از رقابت اپراتورهاي واجد شرايط فني با يكديگر مي شود به دليل مغايرت با قانون از تاريخ تصويب

شماره 0402178 – 1405/02/15 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140531390000238166 مورخ 1405/02/08 مبني بر: عبارت داراي حداقل پنج ميليون مشترك باشند در انتهاي ماده 3 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 360 مورخ 1403/11/21 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات علاوه بر اين كه در عمل منجر به ايجاد انحصار استفاده از اين باندها و مانع از رقابت اپراتورهاي واجد شرايط فني با يكديگر مي شود به دليل مغايرت با قانون از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1405/02/08 شماره دادنامه: 140531390000238166 شماره پرونده: 0402178 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي بهمن زبردست طرف شكايت: سازمان تنظيم مقرّرات و ارتباطات راديويي موضوع شكايت و خواسته: ابطال عبارت «داراي حداقل پنج ميليون مشترك باشند» در انتهاي ماده 3 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 360 مورخ 1403/11/21 دبيرخانه كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات وزارت ارتباطات و فنّاوري اطّلاعات گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال عبارت «داراي حداقل پنج ميليون مشترك باشند» در انتهاي ماده 3 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 360 مورخ 1403/11/21 دبيرخانه كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات وزارت ارتباطات و فنّاوري اطّلاعات را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "به استحضار مي رساند، تحقّق رقابت واقعي و رفع هرگونه انحصار غيرقانوني در بازارهاي مختلف، يكي از مهم ترين اهداف تصويب قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي مصوّب 1386/11/08 و اصلاحات و الحاقات بعدي آن بوده است. ولي متأسفانه دستگاه هاي مختلف در عمل و از طرق مختلف همواره تلاش داشته و دارند تا مانع از تحقّق اين هدف مهم از تصويب قانون مذكور شده و از طريق وضع مقرّرات اجرايي و يا اتّخاذ رويه هاي عملي مغاير با قانون، انحصارات غيرقانوني را در حوزه هاي مربوط به فعاليت خود تداوم بخشند. با اين حال، كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات در سال هاي اخير مقرّرات مختلفي را به تصويب رسانده كه بسياري از آنها نافي هدف اصلي از تصويب قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي يعني تحقّق رقابت و منع انحصار بوده است. يكي از اين مقرّرات ماده 3 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 360 مورخ 1403/11/21 كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات است كه در مقام اصلاح بند اول از ماده 3 مصوبه شماره 1 جلسه شماره 347 مورخ 1402/05/22 اين كميسيون تصويب شده است. عبارت «متقاضيان شركت در مزايده بايد دارنده پروانه باشند و در زمان بارگذاري اسناد مزايده، مجُاز به ايجاد شبكه ارتباطي سيّار با پوشش سراسري بوده و داراي حداقل پنج ميليون مشترك باشند.» در مقرره مزبور دقيقاً در راستاي ايجاد محدوديت براي ورود اپراتورهاي كوچكتر به حوزه باندهاي فركانسي و حذف آنها از اين بازار وضع شده و مغاير با قانون است. زيرا براساس بندهاي 11 و 12 ماده 1 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي كه به ترتيب در مقام تعريف «رقابت» و «انحصار» وضع شده است، يكي از ويژگي هاي اصلي «رقابت» از نظر قانونگذار اين است كه براي ورود بنگاه ها به بازار يا خروج از آن محدوديتي وجود نداشته باشد و يكي از مشخصه هاي «انحصار» نيز اين است كه ورود بنگاه هاي جديد به بازار يا خروج از آن با محدوديت مواجه باشد. مصوبه شماره 1 جلسه شماره 347 مورخ 1402/05/22 كميسيون تنظيم مقرّرات كه شرايط و ضوابط واگذاري باندهاي فركانسي در محدوده (3800 ـ 3600) مگاهرتز در آن مشخص شده، دقيقاً در مقام تعيين شرايط و ضوابط صدور يكي از مجوّزهاي كسب و كار (موضوع بند 21 ماده 1 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي) به تصويب رسيده و لاجَرم بايد الزامات مقرّر در قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي درخصوص صدور نحوه مجوّزهاي كسب و كار در آن رعايت مي شد، ولي همچنان كه اشاره شد براساس مقرره مورد شكايت اعلام شده است كه متقاضيان شركت در مزايده هاي مربوط به واگذاري باندهاي فركانس بايد داراي حداقل پنج ميليون مشترك باشند كه اين حكم دقيقاً مغاير با حكم مقرّر در تبصره 4 ماده 7 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي است. مبناي اين مغايرت اين است كه، شرط «لزوم دارا بودن پنج ميليون مشترك» براي شركت در مزايده هاي مربوط به واگذاري باندهاي فركانسي و اخذ مجوّز بهره برداري از باندهاي مذكور، مبتني بر قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي نيست و هدف از وضع آن نيز به طور مشخص حفظ انحصار موجود براي اپراتورهاي اصلي كشور بوده تا اين اپراتورها بدون حضور اپراتورهاي كوچكتر بتوانند در مزايده هاي مربوط به واگذاري باندهاي فركانسي شركت كنند. با توجه به مراتب و با عنايت به اين كه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در موارد مشابه و براساس آراء مختلف خود از جمله آراء شماره 9510090905800807 مورخ 1395/10/14 ، 9909970905811637 الي 9909970905811646 مورخ 1399/11/07 و 140009970905811076مورخ 1400/04/08 با استناد به ماده 7 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي حكم به ابطال مقرّراتي صادر كرده است كه با تعيين شرايطي فراتر از شرايط مقرّر قانوني در روند صدور مجوّزهاي كسب و كار اخلال ايجاد كرده بودند، لذا تقاضاي ابطال «داراي حداقل پنج ميليون مشترك باشند» از انتهاي ماده 3 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 360 مورخ 1403/11/21 كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات وزارت ارتباطات و فنّاوري اطّلاعات را، با توجه به ماهيت تبعيض آميز و مؤجد انحصار اين مقرره و تسرّي اثر ابطال مقرره مزبور به زمان تصويب آن را دارم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات مصوبه شماره 2 جلسه 360 مورخ 1403/11/21 كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات در جلسه شماره 360 مورخ 1403/11/21 پيشنهاد سازمان در خصوص بازنگري مصوبه شماره 1 جلسه شماره 347 مورخ 1402/05/22 كميسيون با موضوع «شرايط و ضوابط واگذاري باندهاي فركانسي در محدوده 3800 ـ 3600 مگاهرتز براي ارتباطات سيار سراسري» را بررسي و به شرح زير تصويب كرد: ...................... ماده 3 ـ بند اول از ماده 3 بدين صورت اصلاح مي گردد: «متقاضيان شركت در مزايده بايد دارنده پروانه باشند و در زمان بارگذاري اسناد مزايده، مُجاز به ايجاد شبكه ارتباطي سيار با پوشش سراسري بوده و داراي حداقل پنج ميليون مشترك باشند. ................... . ـ دبيرخانه كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات وزارت ارتباطات و فنّاوري اطّلاعات" در پاسخ به شكايت مذكور، سازمان تنظيم مقرّرات و ارتباطات راديويي به موجب لايحه شماره 1404220963733011 مورخ 1404/08/20 توضيحاتي داده است كه خلاصه آن به قرار زير است: "مستند به بندهاي (هـ) و (د) ماده 5 قانون وظايف و اختيارات وزارت ارتباطات و فنّاوري اطّلاعات، سياست گذاري درخصوص صدور مجوّز فركانس و تعيين و دريافت حق الامتياز صدور مجوّز در چهارچوب قوانين و مقرّرات كشور و همچنين تدوين مقرّرات ارتباطي كشور در چهارچوب قوانين و مقرّرات كشور و اعمال و نظارت بر حُسن اجراي آن از وظايف كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات است. زماني كه قانونگذار سياست گذاري موضوعي را به مرجعي واگذار مي كند، به اين معني است كه متولّي امر بايد در مورد مباني آن امر تصميم گيري كند. آنچه در مصوبه شماره 1 جلسه 347 كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات آمده است، بر مبناي اهداف عملياتي تكليفي سند طرح كلان و معماري شبكه ملّي اطّلاعات مصوّب جلسه 66 شوراي عالي فضاي مَجازي است. از اين رو مندرجات مصوبه مذكور، سياست ها و مقرّراتي است كه مرجع صاحب صلاحيت تخصّصي براي اجراي منويات شوراي عالي فضاي مَجازي ضروري دانسته است. ادّعاي شاكي در احتساب مصوبه مورد شكايت در زمره مجوّزهاي كسب و كار با مباني قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي مطابقت ندارد. واگذاري فركانس في نفسه مجوّز كسب و كار نيست؛ بلكه ابزاري است كه در راستاي بهره برداري از مجوّزهاي صادره از سوي سازمان و ارائه خدمت؛ به واسطه محدوديت در اين منبع ارتباطي، در مفاد مجوّزهاي صادره از سوي سازمان نيز تصريح مي شود كه در صورت مهيّا بودن شرايط براي واگذاري فركانس، اين امر از سوي سازمان صورت خواهد گرفت از اين رو هيچ يك از مجوّزهاي «واگذاري باند فركانسي» به واسطه اين كه مجوّز كسب و كار نيستند در سامانه مذكور درج نمي شوند. شاكي شرط حداقل 5 ميليون مشترك را محدوديت و مانع و مغاير با رقابت تلقّي كرده است. در حالي كه شروط مندرج در مصوبه، نه مانع ورود، بلكه تعيين شاخص هاي احراز صلاحيت فنّي، مالي و اجرايي براي تضمين منافع عمومي است. با اين توضيح كه هدف كميسيون صرفاً واگذاري فركانس نيست، بلكه توسعه سريع زيرساخت ملّي است. واگذاري اين منبع استراتژيك به متقاضي فاقد توان فني و مقياس لازم (كه شرط 5 ميليون مشترك نشانگر آن است)، منجر به عدم اجراي تعهّدات، هدررفت منابع ملّي (خالي ماندن فركانس) و تضييع حقوق عمومي خواهد شد. مضافاً آن كه، فركانس يك منبع كمياب است. اگر اين منابع به متقاضياني كه توان بهره برداري آني و گسترده ندارند واگذار شود، عملاً منجر به عدم النفع عمومي مي شود. شرط5 ميليون مشترك، تضمين مي كند كه برنده مزايده، يك پايگاه مشتري گسترده براي ارائه خدمات فوري در اختيار دارد. بر خلاف ادعاي ايجاد انحصار، مصوبه خود بر پايه رقابت و از طريق مزايده بنا نهاده شده است. به اين معنا كه افراد واجد شرايط براي رقابت در حوزه منابع كمياب اقدام نموده و با توجه به اين كه ارائه اين خدمت به باند فركانسي قابل توجهي نياز دارد، رقابت ميان واجدين شرايط محقّق شده و كميسيون مذكور با تعيين حداقل صلاحيت، صرفاً سطح رقابت را به نهادهايي كه توانايي فنّي و مالي اجراي تعهّدات ملّي را دارند، ارتقا داده است. با عنايت به موارد فوق، صدور رأي شايسته مورد استدعا است." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1405/02/08 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي اولاً قانونگذار براساس بند (هـ) ماده 5 قانون وظايف و اختيارات وزارت ارتباطات و فناوري اطّلاعات مصوّب سال 1382 مقرّر نموده است كه «سياستگذاري درخصوص صدور مجوّز فركانس و تعيين و دريافت حق الامتياز صدور مجوّز در چهارچوب قوانين و مقرّرات كشور»، از وظايف و اختيارات كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات است و كميسيون مذكور بايد صلاحيت فوق را با رعايت قوانين و مقرّرات كشور اعمال نمايد. ثانياً تعيين شرط لزوم برخورداري از پنج ميليون مشترك براي بهره برداري از باندهاي فركانسي 3600 تا 3800 مگاهرتز حسب توضيحات نمايندگان سازمان تنظيم مقرّرات ارتباطات راديويي در جلسه مورخ 1404/11/19 هيئت تخصّصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري واجد جنبه فني نبوده و اصولاً در شرايطي كه براي واگذاري باندهاي فركانسي مزبور و احراز صلاحيت هاي فني و مالي بهره برداران از باندهاي يادشده مزايده برگزار مي شود، مبنايي براي حذف بخشي از شركت كنندگان احتمالي در مزايده از طريق تعيين شرط لزوم برخورداري از پنج ميليون مشترك وجود ندارد و مؤيد اين نظر يعني غيرفني بودن شرط مزبور عدم درج اين شرط در مصوبه مورخ 1402/05/22 كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات درخصوص «شرايط و ضوابط واگذاري باندهاي فركانسي 3600 تا 3800 مگاهرتز» و اضافه شدن اين شرط در اصلاحيه مورخ 1403/11/21 مصوبه اخير است. ثالثاً براساس جزء 3 بند (هـ) سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي بر «جلوگيري از ايجاد انحصار توسط بنگاه هاي اقتصادي از طريق تنظيم و تصويب قوانين و مقرّرات» تأكيد شده و به موجب تبصره 4 ماده 7 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي (الحاقي 1400/12/24 ) نيز مقرّر گرديده است كه: «وضع هرگونه محدوديت و مانع در مسير صدور مجوّز كه خارج از چهارچوب اين قانون باشد به دلايلي از قبيل اشباع بازار، محدوديت ظرفيت و حدود صنفي يا براساس تعداد و يا فاصله جغرافيايي دارندگان و يا متقاضيان آن مجوّز، ممنوع است...» و با توجه به اين كه براساس رديف 465 فهرست پيوست تصويب نامه شماره 8357 /ت 60778 هـ مورخ 1403/01/25 هيئت وزيران كه در مقام احصاي مجوّزهاي موضوع اصل چهل و چهارم قانون اساسي و دستگاه هاي صادركننده اين مجوّزها تصويب گرديده تأسيس و بهره برداري از باندهاي فركانسي و ماهواره اي به عنوان يكي از مجوّزهاي موضوع اصل مذكور اعلام شده است، بنابراين عبارت «داراي حداقل پنج ميليون مشترك باشند» در انتهاي ماده 3 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 360 مورخ 1403/11/21 كميسيون تنظيم مقرّرات ارتباطات علاوه بر اين كه در عمل منجر به ايجاد انحصار استفاده از اين باندها و مانع از رقابت اپراتورهاي واجد شرايط فني با يكديگر مي شود، با جزء 3 بند (هـ) سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي و تبصره 4 ماده 7 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي مغايرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/02/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي