رأي شماره 1750390 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بخشنامه شماره 2198 /31101 /9037 مورخ 1403/9/22 معاون قضايي رئيس كل و سرپرست معاونت اجتماعي و پيشگيري از وقوع جُرم دادگستري استان زنجان

شماره 0304102 - 1404/7/26 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 40431390001750390 مورخ 1404/7/15 مبني بر: بخشنامه شماره 9037 /31101 /2198 مورخ 1403/9/22 معاون قضايي رئيس كل و سرپرست معاونت اجتماعي و پيشگيري از وقوع جُرم دادگستري استان زنجان كه با عنايت به مفاد آن از اجراي سازوكار پيش بيني شده در تبصره 1 ماده 9 قانون افزايش بهره وري بخش كشاورزي و منابع طبيعي اصلاحي مصوب 1394/2/1 در خصوص اعتراض به اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور مصوب 1346 و اصلاحيه هاي بعدي آن و امكان طرح دعوا توسط ذي نفع نزد شعب ويژه مركز استان جلوگيري به عمل آورده و آن را موكول به اتخاذ تصميم از سوي كميسيون رفع تداخلات كرده است، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/7/15 شماره دادنامه : 140431390001750390 شماره پرونده: 0304102 مرجع رسيدگي : هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي علي كريمي با وكالت آقاي حميد جعفري طرف شكايت: دادگستري كل استان زنجان موضوع شكايت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره 2198 /31101 /9037 مورخ 1403/9/22 معاون قضايي رئيس كل و سرپرست معاونت اجتماعي و پيشگيري از وقوع جُرم دادگستري استان زنجان گردش كار : آقاي حميد جعفري به وكالت از آقاي علي كريمي به موجب دادخواستي ابطال بخشنامه شماره 2198/31101/9037مورخ 1403/9/22 معاون قضايي رئيس كل و سرپرست معاونت اجتماعي و پيشگيري از وقوع جُرم دادگستري استان زنجان را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "معاونت و سرپرست پيشگيري از جُرم دادگستري كل استان زنجان، در راستاي كاهش آمار ورودي پرونده هاي قضايي، اقدام به صدور بخشنامه اي نموده است كه برابر آن، دادخواست هايي كه مي بايست در دادگاه و شعب تخصّصي از جمله پرونده هايي با موضوع بررسي نوعيت زمين و اعتراض به مفاد ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع و ساير موارد در استان بررسي شود، به صلاحيت مراجع غيرقضايي يعني كميسيون رفع تداخلات ارجاع داده مي شود. اين در حالي است كه اين اقدام خلاف آيين دادرسي مدني و شيوه رسيدگي محاكم بوده و حتّي در فرض وجود صلاحيت كميسيون رفع تداخلات (كه وجود ندارد)، پرونده مي بايست در دادگاه صالح مطرح و در صورت صدور قرار عدم صلاحيت، به ديوان عالي كشور جهت تعيين مرجع صالح ارسال شود. بنابراين، معاونت قضايي با صدور اين بخشنامه، اقدام به تحديد حقوق اساسي اشخاص نموده است. برابر بخشنامه مورد شكايت، «طبق مصوبه 1402/12/20 كارگروه مركزي درخصوص نحوه بازبيني پرونده هاي رفع تداخلات، كميسيون هر استان مي تواند اشتباهات در حوزه رفع تداخلات را بررسي كند.» اين رويه نه تنها خلاف قانون است، بلكه موجب تضييع حقوق شهروندان و ايجاد بستر سوءاستفاده در كميسيون رفع تداخلات مي شود. به موجب اصل 34 قانون اساسي، دادخواهي حق مسلم هر فرد است و مردم مي توانند مستقيماً به دادگستري مراجعه نمايد. صدور بخشنامه مورد شكايت با ايجاد الزام به كميسيون رفع تداخلات، اين حق را محدود كرده و با اصول 34 و 159 قانون اساسي و ماده 3 قانون آيين دادرسي مدني در تعارض است زيرا مرجع رسمي رسيدگي به شكايات دادگستري و تغيير در صلاحيت آن نيازمند قانون است نه بخشنامه. علاوه بر اين تفاوت ماهوي ميان بررسي و اعتراض ناديده گرفته شده و امكان اعمال ماده 19 قانون آيين دادرسي مدني از بين مي رود كه منجر به خلع يدِ فوري كشاورزان و خسارت جبران ناپذير مي شود. همچنين كنُدي روند كميسيون به دليل چند كارشناس محدود و جلسات هفتگي موجب اطاله دادرسي، تحميل هزينه هاي اضافي، تضييع حق دفاع، عدم امكان تجديد نظرخواهي در فرآيند رسيدگي است. علي هذا، مطابق آراي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله رأي شماره 236 مورخ 1381/7/7 و 2644 [1401/10/13ـ 140109970905812644] بر صلاحيت دادگاه ها در اين زمينه و بطلان مقرّرات محدودكننده تأكيد دارند. با عنايت به مراتب فوق و با استناد به مواد 10 و 80 قانون ديوان عدالت اداري، تقاضاي ابطال بخشنامه مورد شكايت مورد استدعاست." متن بخشنامه مورد شكايت به شرح زير است: "بخشنامه شماره 2198 /31101 /9037 مورخ 1403/9/22 رؤساي محترم مركز و كانون وكلاي دادگستري استان زنجان مديران محترم دفاتر خدمات قضايي استان زنجان سلام عليكم؛ با عنايت به مفاد ماده 54 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور و تبصره 1 ماده 9 قانون افزايش بهره وري بخش كشاورزي و منابع طبيعي كه طبق آن وزارت جهاد كشاورزي وظيفه رفع تداخلات ناشي از اجراي قوانين و مقرّرات موازي در اراضي ملّي و مستثنيات اشخاص را داشته و نظر به مصوبه مورخ 1402/12/20 كارگروه مركزي رفع تداخلات درخصوص موارد و نحوه بازبيني پرونده هاي رفع تداخلات كه وفق بند 4ـ1 آن، كميسيون استان براي هر پرونده/ پلاك رفع تداخلات مي تواند اشتباهات در حوزه رفع تداخلات را بررسي نمايد. نظر به اين كه معترض نيز مدّعي داير و غيرملّي بودن اراضي متنازعٌ فيه بوده، لذا مقرّر است در صورتي كه افرادي با اين ادعا درخواست رسيدگي و تشخيص نوعيت زمين را داشته باشند بدواً مراتب با ارائه دلايل مِن جمله نظريه كارشناسي (تأمين دليل) به كميسيون مذكور در شهرستان مربوطه مستقر در اداره جهاد كشاورزي شهرستان ارائه و نسبت به پيگيري موضوع از آن مرجع اقدام و در صورتي كه نظر كميسيون به ضرر متقاضي بوده، فرد مي تواند از طريق ديوان عدالت اداري نسبت به اعتراض و پيگيري درخواست خود اقدام نمايد. بديهي است آرايي كه توسط قاضي هيئت صادر مي شود مشمول موارد صدرالاشاره نبوده و مستقيماً در دادگاه قابليت رسيدگي را دارد. معاون قضايي رئيس كل و سرپرست معاونت اجتماعي و پيشگيري از وقوع جُرم دادگستري استان زنجان" علي رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن براي طرف شكايت تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي از آن مرجع واصل نشده است. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/7/15 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي اولاً براساس ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع مصوّب 1367/6/29: «زارعين صاحب اراضي نسقي و مالكين و صاحبان باغات و تأسيسات در خارج از محدوده قانوني شهرها و حريم روستاها، سازمان ها و مؤسسات دولتي كه به اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور مصوّب 1346 و اصلاحيه هاي بعدي آن اعتراض داشته باشند مي توانند به هيئت مركب از: 1ـ مسئول اداره كشاورزي 2ـ مسئول اداره جنگلداري 3ـ عضو جهاد سازندگي 4ـ عضو هيئت واگذاري زمين 5 ـ يك نفر قاضي دادگستري 6 ـ برحسب مورد دو نفر از اعضاي شوراي اسلامي روستا يا عشاير محل مربوطه مراجعه نمايند. اين هيئت در هر شهرستان زير نظر وزارت جهاد سازندگي و با حضور حداقل 5 نفر از 7 نفر رسميّت يافته و پس از اعلام نظر كارشناسي هيئت رأي قاضي هيئت ، قابل اعتراض در شعب دادگاه بدوي و تجديدنظر مي باشد. هيئت مي تواند از خبرگان محلي و غيررسمي به عنوان كارشناس استفاده نمايد. ثانياً براساس ماده 9 قانون افزايش بهره وري بخش كشاورزي و منابع طبيعي مصوّب سال 1389: «وزارت جهاد كشاورزي مكلّف است با همكاري سازمان ثبت اسناد و املاك كشور در اجراي قوانين و مقرّرات مربوط، با تهيه حدنگاري (كاداستر) و نقشه هاي مورد نياز، نسبت به تثبيت مالكيت دولت بر منابع ملّي و اراضي موات و دولتي و با رعايت حريم روستاها و همراه با رفع تداخلات ناشي از اجراي مقرّرات موازي اقدام و حداكثر تا پايان برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، سند مالكيت عرصه ها را به نمايندگي از سوي دولت اخذ و ضمن اعمال مديريت كارآمد، نسبت به حفاظت و بهره برداري از عرصه و اعياني منابع ملّي و اراضي يادشده بدون پرداخت هزينه هاي دادرسي در دعاوي مربوطه اقدام نمايد» و براساس تبصره 1 اين ماده اصلاحي مصوّب 1394/2/1 نيز مقرّر گرديده است: «اشخاص ذي نفع كه قبلاً به اعتراض آنان در مراجع ذي صلاح اداري و قضايي رسيدگي نشده باشد مي توانند ظرف مدّت پنج سال پس از تصويب و لازم الاجرا شدن مقرّرات اين قانون نسبت به اجراي مقرّرات اعتراض و آن را در دبيرخانه هيئت موضوع ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده (56) قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع مصوّب 1367/6/29 شهرستان مربوطه ثبت نمايند و پس از انقضاء مهلت مذكور در اين ماده، چنانچه ذي نفع حكم قانوني مبني بر احراز مالكيت قطعي و نهايي خود (در شعب رسيدگي ويژه اي كه بدين منظور در مركز از سوي رييس قوه قضاييه تعيين و ايجاد مي شود) دريافت نموده باشد، دولت مكلّف است در صورت امكان عين زمين را به وي تحويل داده و يا اگر امكان پذير نباشد و در صورت رضايت مالك، عوض زمين و يا قيمت كارشناسي آن را پرداخت نمايد. عكس هاي هوايي سال 1346 نيز جزء مستندات قابل قبول محسوب مي شود» و براساس تبصره 3 ماده 9 قانون مذكور الحاقي به موجب ماده 54 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور مصوّب 1394/2/1: «وزارت جهاد كشاورزي مكلّف است با همكاري سازمان ثبت اسناد و املاك كشور نسبت به رفع تداخلات ناشي از اجراي قوانين و مقرّرات موازي در اراضي ملّي، دولتي و مستثنيات اشخاص اقدام نموده پس از رفع موارد اختلافي نسبت به اصلاح اسناد مالكيت و صدور اسناد اراضي كشاورزي اقدام نمايد. آيين نامه اجرايي اين تبصره و چگونگي دريافت هزينه و قيمت اراضي رفع تداخل شده و مصرف آن براي حفاظت، پايش و سنددار كردن اراضي كشاورزي، با پيشنهاد وزارت جهاد كشاورزي با همكاري وزارت امور اقتصادي و دارايي و سازمان ثبت اسناد و املاك كشور سه ماه پس از ابلاغ قانون به تصويب هيئت وزيران مي رسد.» ثالثاً براساس رأي شماره 14‍043139‍0‍0‍0‍0754832 مورخ 1404/3/31 هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري: «... منظور از «اشخاص ذي نفع» در تبصره 1 ماده 9 قانون افزايش بهره وري بخش كشاورزي و منابع طبيعي اصلاحي مصوّب 1394/2/1 عبارت است از زارعين صاحب اراضي نسقي و مالكين و صاحبان باغات و تأسيسات در خارج از محدوده قانوني شهرها و حريم روستاها، سازمان ها و مؤسسات دولتي كه به اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور مصوّب 1346 و اصلاحيه هاي بعدي آن اعتراض داشته باشند و اين عبارت شامل سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري كشور و ادارات كل منابع طبيعي و آبخيزداري نمي گردد.» رابعاً براساس رأي شماره 140431390000820702 مورخ 1404/4/10 هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري، بند 6 ـ7 ذيل ماده 7 شيوه نامه اصلاحي ماده 8 آيين نامه اجرايي ماده 54 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور به شماره 020 /8576 مورخ 1397/5/7 كه براساس آن مقرّر گرديده: «كميسيون رفع تداخلات استان، در مورد ماهيت محدوده اي از اراضي پلاك كه داراي رأي كميسيون ماده واحده (هيئت تعيين تكليف اراضي اختلافي) يا رأي از محاكم قضايي هستند، مطابق آخرين رأي صادرشده عمل خواهد نمود. بديهي است چنانچه متعاقباً از مراجع قضايي رأي ديگري صادر گردد، ملاك رأي صادره اخيرالذكر مي باشد»، مغاير با قانون و قابل ابطال تشخيص داده نشده است. بر اين اساس و با توجه به مفاد آراء شماره 14‍043139‍0‍0‍0‍0754832 مورخ 1404/3/31 و 140431390000820702 مورخ 1404/4/10 هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري و با عنايت به اين كه مفاد بخشنامه مورد اعتراض از اجراي سازوكار پيش بيني شده در تبصره 1 ماده 9 قانون افزايش بهره وري بخش كشاورزي و منابع طبيعي اصلاحي مصوّب 1394/2/1 درخصوص اعتراض به اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور مصوّب 1346 و اصلاحيه هاي بعدي آن و امكان طرح دعوا توسط ذي نفع نزد شعب ويژه مركز استان جلوگيري به عمل آورده و آن را موكول به اتّخاذ تصميم از سوي كميسيون رفع تداخلات كرده است، لذا بخشنامه شماره 2198 /31101 /9037 مورخ 1403/9/22 معاون قضايي رئيس كل و سرپرست معاونت اجتماعي و پيشگيري از وقوع جُرم دادگستري استان زنجان مغاير با مفاد قوانين و مقرّرات مذكور از جمله تبصره هاي 1 و 3 ماده 9 قانون افزايش بهره وري بخش كشاورزي و منابع طبيعي اصلاحي و الحاقي مصوّب 1394/2/1 و خارج از حدود اختيارات مقام واضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي