رأي شماره 2617291 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست با موضوع عدم ابطال تعاريف تراكم پايه مسكوني حقوق مالكانه و مازاد حقوق مالكانه (افزوده طرح) در بند 1 از فصل اول ضوابط و مقررات طرح توسعه و عمران جامع شهر مشهد مقدس

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده : هـ ت/ 0200332 * شماره دادنامه سيلور: 140331390002617291 تاريخ: 1403/11/01 * شاكي : آقاي احمد محسنيان فرزند علي * طرف شكايت: 1ـ شوراي عالي شهرسازي و معماري 2ـ اداره كل راه و شهرسازي استان خراسان رضوي * موضوع شكايت و خواسته: ابطال تعاريف تراكم پايه مسكوني حقوق مالكانه و مازاد حقوق مالكانه (افزوده طرح) در بند 1 از فصل اول ضوابط و مقررات طرح توسعه و عمران جامع شهر مشهد مقدس * شاكي دادخواستي به طرفيت 1ـ شوراي عالي شهرسازي و معماري 2ـ اداره كل راه و شهرسازي استان خراسان رضوي به خواسته ابطال تعاريف تراكم پايه مسكوني حقوق مالكانه و مازاد حقوق مالكانه (افزوده طرح) در بند 1 از فصل اول ضوابط و مقررات طرح توسعه و عمران جامع شهر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : «تراكم ساختماني پايه مسكوني: تراكم تخصيص يافته به كليه اراضي شهري باقيمانده پس از كسر سهم ورود به محدوده (در ازاي استفاده از مزاياي ورود به محدوده براي اراضي كه تاكنون از مزاياي فوق استفاده نكرده اند) به عنوان تراكم پايه محسوب مي گردند اين عدد معادل كل زيربناي ناخالص مسكوني تقسيم بر سطح خالص اراضي مسكوني شهر مي باشد. به عبارتي حقوق مالكانه كليه مالكيني كه سهم ورود به محدوده را بر اساس درصد سهم خدمات عمومي غيرانتفاعي هر منطقه از شهر به علاوه سهم خدمات بافت پر (بر اساس تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي عمومي و شهرداري ها) تأمين نموده اند، معادل قيمت اراضي باقي مانده با كاربري مسكوني تراكم پايه تعيين مي گردد. به اين ترتيب هر آنچه مازاد بر ميزان فوق به عنوان قابليت كاربري و تراكم در طرح هاي مصوب تعيين شود، افزوده طرح، مازاد بر حقوق مالكانه تلقي مي گردد و مي بايستي بر حسب سهم درصدي كاربريهاي خدماتي عمومي غيرانتفاعي مصروف تأمين و تملك همين كاربري ها شود. افزوده مازاد بر تراكم پايه مسكوني تا طرح مصوب، براي محدوده هايي كه داراي طرح مصوب از كميسيون ماده پنج با لحاظ ارزش افزوده كاربري و تراكم هستند، نمي گردد . تراكم پايه مسكوني در سطح شهر مشهد معادل 100 درصد تعيين شده است . * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : شاكي مصوبه مورد شكايت را 1ـ مقرره مورد اعتراض اطلاق دارد و اطلاق آن خلاف قانون است. با اين توضيح كه مقرره شامل كليه املاك و اراضي شهري است كه يا قبل از تاريخ تصويب ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي عمومي و شهرداري ها مصوب سال 1367 در داخل محدوده شهر واقع بوده و يا بعد از آن وارد محدوده شده اند، و يا اراضي كه به واسطه طرح هاي توسعه و عمران (جامع و تفصيلي) شهر داخل محدوده شده يا بر اساس مفاد تبصره 4 قانون اخيرالذكر با توافق شهرداري وارد محدوده توسعه و عمران گرديده اند. از طرفي در تعريف تراكم ساختماني پايه مسكوني، صرفاً املاك و اراضي برخوردار از تراكم پايه هستند كه حقوقات ورود به محدوده پرداخت نموده باشند لكن اگر زميني كه اساساً مشمول پرداخت حقوقات ورود به محدوده نمي باشد در صورتي كه سرانه مذكور را پرداخت ننمايد از تراكم پايه مسكوني محروم است و با اينكه از گذشته داخل محدوده شهري بوده اما نمي تواند از حداقل تراكم پايه كه 100 درصد تعريف شده جهت احداث ساختمان استفاده نمايد اين محروميت سبب مي شود حتي املاكي و اراضي كه داراي كاربري مسكوني هستند نتوانند از كاربري مصوب طرح بهره مند شوند و چنين محروميتي در هيچ يك از قوانين مملكتي پيش بيني نشده است. فقط در قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي عمومي و شهرداري ها مصوب 1367 محدوديت برخورداري از ساخت و ساز در بازه زماني 18 ماهه تملك توسط دستگاه اجرايي طرح پيش بيني شده كه حتي در تبصره 2 همان قانون مقرر گرديده در صورتي كه اجراي طرح به موجب برنامه زمانبندي كمتر از 5 سال باشد با اخذ تعهد در زمان پروانه، مالك مي تواند از كليه حقوق خود از جمله تراكم و كاربري و ساخت و ساز و غيره بهره مند شود . 2 ـ در قسمتي ديگر از مقرره مورد اعتراض حق مالكانه تعريف و تبيين شده است كه تعريف مزبور خلاف قانون و شرع و خارج از حوزه صلاحيت و اختيارات مرجع وضع آن مي باشد در اين تعريف صرفاً مالكيني داراي حق مالكانه هستند كه سهم ورود به محدوده را بر اساس درصد سهم خدمات عمومي غيرانتفاعي هر منطقه از شهر به علاوه سهم خدمات بافت پر (بر اساس تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها) تأمين كرده باشند . 3 ـ برخورداري از تراكم پايه شهر (براي مشهد 100 درصد است) يك حق براي شهروندان مي باشد و بهره مندي از اين تراكم جهت ساخت و ساز در قانون مقيد به شرطي نشده است به عبارت ديگر برخوردارشدن از پروانه ساختماني جهت جهت ساخت و ساز با حداقل تراكم شهر يك حق محسوب مي شود كه مقيد و مشروط به شرط نمي باشد. اما متأسفانه در مقرره مورد اعتراض برخورداري از تراكم پايه شهر به شرط پرداخت سهم ورود به محدوده به عنوان يك حق شناسايي گرديده است كه اين امر سبب محروميت افراد از برخورداري از مزاياي پروانه ساختماني مي گردد و شهرداري به بهانه چنين مقرره اي از صدور پروانه ساختماني استنكاف خواهد نمود . 4 ـ در مقرره مورد اعتراض از مازاد حقوق مالكانه به عنوان افزود طرح صحبت شده و مقرر گرديده كه اين افزوده، مي بايست بر حسب سهم درصدي كابري هاي خدماتي و عمومي غيرانتفاعي، مصروف تأمين و تملك همين كاربري ها شود. در اين مقرره به نكته ظريفي بايد توجه شود و آن اين است كه آنچه كه به عنوان مازاد حقوق مالكانه، حدفاصل تراكم پايه مسكوني (100 درصد) تا تراكم مصوب طرح (مثلاً 150، 200 يا 250) محاسبه مي شود در قالب افزوده طرح، وجه ريالي آن از مالكين اخذ مي شود و صرف تأمين و تملك ساير كاربري هاي خدماتي واقع در طرح مي شود. البته به طور واضح و صريح از اخذ وجه ريالي معادل افزوده طرح صحبت نشده تا موضوع در لفافه باقي بماند و بعداً شهرداري با تصويب شوراي اسلامي شهر مشهد ميزان و نحوه اخذ اين وجوهات را مشخص نمايد لذا دو اشكال عمده در اين قسمت وجود دارد : اولاً شوراي عالي شهرسازي و معماري و يا هر مرجع ديگري از قوه مجريه صلاحيت براي وضع مصوبه جهت اخذ حقوقات مالي يا تملك رايگان اراضي و املاك مردم را ندارد. اين موضوع در آراي متعدد صادره از سوي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به چشم مي خورد كه مي توان به دادنامه شماره 488 مورخ 1392/7/29 اشاره نمود . ثانياً بر اساس قوانين از جمله لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمراني، نظامي و عمومي مصوب سال 1358 و قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب سال 1367، تأمين و تملك كاربري هاي خدماتي بر عهده دستگاه اجرايي مربوطه است و مسئوليت چنين موضوعي بر دوش مردم گذارده نشده است در مقرره مورد اعتراض مشاهده مي كنيم بار چنين مسئوليتي بر دوش مردم نهاده شده و مشاركت مردم در تأمين و تملك كاربري هاي خدماتي با پرداخت حقوق مالي افزوده طرح ملكشان به صورت اجباري پيش بيني گرديده است. قطعاً پيش بيني چنين موضوعي خارج از حوزه اختيارات و صلاحيت مرجع تصويب آن مي باشد . با نگاهي به ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري متوجه مي شويم قانونگذار در هيچ يك از بندهاي 4 گانه آن اختياري به شوراي مذكور جهت تبيين حقوق مالكانه، تقسيم به تراكم پايه و تراكم مصوب طرح، تعيين افزوده طرح و مشروط نمودن برخورداري از پروانه ساختماني و تراكم حداقلي شهر به پرداخت سهم ورود به محدوده جهت تأمين سرانه خدماتي نداده است پر واضح است چنين موضوعاتي در حوزه قانونگذاري و در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي قرار دارد متأسفانه شوراي عالي شهرسازي و معماري با خروج از حدود صلاحيت و اختيارات قانوني اقدام به وضع مقرره مورد اعتراض نموده و از چهارچوب قانوني خارج شده است . * خلاصه مدافعات طرف شكايت: با ابلاغ دادخواست و ضمائم آن پاسخ طرح شكايت در پرونده ملاحظه نگرديد . موضوع به لحاظ مغايرت شرعي و قانوني در جلسه هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيأت به شرح ذيل اعلام نظر نمودند : رأي هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست اولا بر اساس تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367 مقرر گرديده: «در مواردي كه تهيه زمين عوض در داخل محدوده هاي مجاز براي قطعه بندي و تفكيك و ساختمان سازي ميسر نباشد و احتياج به توسعه محدودة مزبور طبق طرح هاي مصوب توسعه شهري مورد تائيد مراجع قانوني قرار بگيرد، مراجع مزبور مي توانند در مقابل موافقت با تقاضاي صاحبان اراضي براي استفاده از مزاياي ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازي زمين و واگذاري سطوح لازم براي تأسيسات و تجهيزات و خدمات عمومي، حداكثر تا 20% از اراضي آنها را براي تأمين عوض اراضي واقع در طرح هاي موضوع اين قانون و همچنين اراضي عوض طرح هاي نوسازي و بهسازي شهري، بطور رايگان دريافت نمايند . » ثانيا به موجب نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان مندرج در نامه شماره 102/44132 مورخ 1403/8/29 قائم مقام دبير شوراي نگهبان در خصوص بررسي مغايرت شرعي تعاريف تراكم ساختماني پايه مسكوني و حقوق مالكانه ذيل بند 1 از فصل اول ضوابط و مقررات طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مشهد تصريح گرديده: «با فرض اين كه وضع محدوديت هاي مذكور در مصوبه مورد شكايت جهت تنظيمات و با رعايت مصالح صورت گرفته است و متضمن اجحاف نباشد و محاسبه و كسر سهم ورود به محدوده شهري مختص املاكي است كه وفق ضوابط قانوني ذي ربط مشمول پرداخت آن هستند، خلاف موازين شرع نيست. تشخيص اين جهات بر عهده مراجع ذي صلاح قانوني است .... » بنابه مراتب مذكور و با تبعيت از نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان و در راستاي اجراي حكم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 و با عنايت به اينكه بر اساس تعاريف تراكم ساختماني پايه مسكوني و حقوق مالكانه ذيل بند 1 از فصل اول ضوابط و مقررات طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مشهد، تراكم پايه مسكوني نسبت به اراضي اي كه وارد به محدوده شهر شده اند به نسبت اراضي باقيمانده پس از كسر اراضي موضوع تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367 همانند ساير اراضي واقع در محدوده شهر صد در صد تعيين گرديده، لذا تعاريف مذكور مغاير قوانين و مقررات مورد استناد شاكي و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن و مغاير شرع نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود . رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري شهريار قلعه