رأي شماره 2766 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع در خصوص ابطال ماده 8 آيين نامه دوركاري (كار در خانه) موضوع تصويب نامه شماره 44726/76481 ـ 1389/4/7 وزيران عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك

شماره0100158- 1401/12/21 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 2766 مورخ 1401/12/9 با موضوع: «ماده 8 آيين نامه دوركاري (كار در خانه) موضوع تصويب نامه شماره 44726/76481 مورخ 1389/4/7 وزيران عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1401/12/9 شماره دادنامه: 2766 شماره پرونده: 0100158 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت: معاونت حقوقي نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 8 آيين نامه دوركاري (كار در خانه) موضوع تصويب نامه شماره 44726/76481 ـ 1389/4/7 وزيران عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال كل آيين نامه دوركاري (كار در خانه) موضوع تصويب نامه شماره 44726/76481 ـ 1389/4/7 وزيران عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است: "1ـ نظر به اينكه در صدر اصل 138 قانون اساسي آمده است: علاوه بر مواردي كه هيأت وزيران يا وزيري مأمور تدوين آيين نامه هاي اجرايي قوانين مي شود، هيأت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمان هاي اداري به وضع تصويب نامه و آيين نامه بپردازد. همان طور كه در اين فراز آمده است هيأت وزيران براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين مي تواند به وضع تصويب نامه و آيين نامه مبادرت كند. از اين ‎ رو چون كه در قوانين، دوركاري و مشابه آن به كيفيت مطروحه در آيين نامه معترض عنه، وجود ندارد لـذا عملاً طرف شكايت به عمل تقنيني دست زده است كه اين امر مخالف اصل حاكميت قانون مي باشد. از اين رو طرف شكايت خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني خود نسبت به وضع تصويب نامه معترض عنه اقدام نموده است. 2ـ در ماده8 قانون استخدام كشوري آمده است: «پست سازماني عبارت از محلي است كه در سازمان وزارتخانه ‎ ها و مؤسسات دولتي به طور مستمر براي يك شغل و ارجاع آن به يك مستخدم در نظر گرفته شده اعم از اينكه داراي متصدي يا بدون متصدي باشد» و نيز در ماده 6 قانون مديريت خدمات كشوري آمده است: «پست سازماني عبارت است از جايگاهي كه در ساختار سازماني دستگاه هاي اجرايي براي انجام وظايف و مسئوليت هاي مشخص (ثابت و موقت) پيش بيني و براي تصدي يك كارمند در نظر گرفته مي شود.» پست هاي ثابت صرفاً براي مشاغل حاكميتي كه جنبه مستمر دارد ايجاد خواهد شد. از جمع تعاريف مذكور كارمند دستگاه اجرايي در محل يا جايگاهي كه در ساختار سازماني دستگاه هاي اجرايي ايجاد مي شود مي بايست به انجام وظايف و مسئوليت هاي مشخص شده در شرح وظايف سازماني بپردازد. نظر به اينكه محل و جايگاه دلالت بر مكان مشخص دارد و اين مكان هم به لحاظ انتزاعي و هم به لحاظ عيني قابل تعيين و تفكيك است، لذا قوانين مذكور هيچ كدام به تعيين جايگاه در خانه كارمند براي انجام امور محوله دلالت ندارد، بنابراين تعيين خانه (منزل) بر انجام وظايف سازمان موجب قانوني نداشته و مغاير مواد مذكور مي باشد. 3ـ در تبصره 4 ماده 45 قانون مديريت خدمات كشوري آمده است: «تعيين محل خدمت و شغل مورد تصدي كارمندان پيماني در پيمان نامه مشخص مي گردد و در مورد كارمندان رسمي به عهده دستگاه اجرايي ذي ربط مي ‎ باشد. در ماده 7 اين قانون نيز در تعريف كارمند دستگاه اجرايي ذكر شده است: فردي كه بر اساس ضوابط و مقررات مربوط به موجب حكم و يا قرارداد مقام صلاحيتدار در يك دستگاه اجرايي به خدمت پذيرفته مي شود.» بنابراين از جميع نصوص قانوني مذكور در احكام، پيمان ها و قراردادهاي صادره و منعقده با كارمندان، محل خدمت، خانه يا منزل تصريح نشده و موجب قانوني نداشته و محل خدمت معرف جا و مكان پست سازماني در دستگاه اجرايي است. از اين رو بنا به دلايل مشروحه نيز امكان تعيين خانه يا منزل به عنوان محل خدمت مبناي قانوني ندارد. 4ـ امكان دوركاري برخي از كاركنان نسبت به برخي ديگرتبعيض ناروا است زيرا بعضي از كارمندان اين امكان را دارند كه در منزل خود امورات اداري را به انجام برسانند اما برخي ديگر اين امكان از ايشان سلب شده و يا فرصت و لوازم آن فراهم نيامده است كه اين موضوع خود مصداق تبعيض ناروا مخالف بند 9 اصل سوم قانون اساسي عنوان مي شود، چرا كه در برخي از مواد اين آيين نامه از جمله ماده 8 اصلاحي 1389/10/19 پرداخت بيشتري به نسبت ساير كارمندان به ايشان تعلق يافته كه اين امر خود تبعيض است، زيرا معيار و موازنه اي براي تخمين هزينه هاي وارده در منزل و انطباق آن با اين پرداخت ها وجود ندارد. 5 ـ نظر به اين كه آيين نامه دوركاري شامل كليه دستگاه هاي اجرايي است و مشمولين قانون مديريت و مستثني ‎ شدگان از آن را در بر مي گيرد و با التفات به جواز ماده 78 قانون مديريت خدمات كشوري مبني بر امكان پرداخت كمك هاي رفاهي كه به عنوان يارانه مستقيم در ازاء خدماتي نظير سرويس رفت و آمد و سلف سرويس و مهد كودك در نظر گرفته شده است و اين گونه از مزايا در ضوابط بودجه سالانه تعيين مي شود (مانند پرداخت حق اياب و ذهاب به كارمندان شهرهاي بالاي دويست هزار نفر جمعيت) لذا پرداخت آن با در نظر گرفتن اينكه تصويب ‎ نامه معترض عنه امكان حضور كارمندان در منزل را به عنوان دوركاري فراهم مي آورد، بلاجهت خواهد شد. 6 ـ در ماده 90 قانون مديريت خدمات كشوري آمده است: «كارمندان دستگاه هاي اجرايي موظف مي باشند كه وظايف خود را با دقت، سرعت، صداقت، امانت، گشاده رويي، انصاف و تبعيت از قوانين و مقررات عمومي و اختصاصي دستگاه مربوطه انجام دهند و در مقابل عموم مراجعين به طور يكسان و دستگاه ذي ربط پاسخگو باشند. هرگونه بي اعتنايي به امور مراجعين و تخلف از قوانين و مقررات عمومي ممنوع مي باشد. ارباب رجوع مي توانند در برابر برخورد نامناسب كارمندان با آنها و كوتاهي در انجام وظايف به دستگاه اجرايي ذي ربط و يا به مراجع قانوني شكايت نمايند. همان طور كه در كيفيت اين ماده مشخص است، ارايه خدمت مناسب به ارباب رجوع و برخورد مناسب با ايشان توسط كارمندان از حقوق ارباب رجوع عنوان شده است اين در حالي است كه با اجراي آيين نامه دوركاري بخشي از اين ماده متوقف شده و عملاً ارباب رجوع حسب مورد با كارمند اساساً برخوردي نخواهد داشت و براي هر اخذ راهنمايي يا پيگيري مي بايست نامه ثبت و از طريق الكترونيكي پيگيري نمايد كه اين امر خود از اسباب اطاله و بلاتكليفي ارباب رجوع خواهد شد. از اين رو صدور آيين نامه معترض عنه مغاير با اين ماده نيز به نظر مي رسد. 7ـ تالي فاسد وضع و اجراي اين آيين نامه باعث مي شود تا عملاً به بهانه دوركاري عده اي از كاركنان از حضور در محل كار معاف شده و طبيعتاً با كيفيات گفته شده در بندهاي پيشين اين امر مخالف بند 10 اصل سوم قانون اساسي در تأسيس نظام صحيح اداري است چرا كه چون دوركاري پشتوانه قانوني ندارد، در اجرا با رويه هاي متفاوت و النهايه تالي فاسد مواجه مي باشد. 8 ـ اخذ تعهد از كارمندان صرفاً بر اساس قانون موجب مي يابد لذا ابطال اين مصوبه مورد تقاضا مي باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: آيين نامه دوركاري (كار در خانه) به شماره 44726/76481 ـ 1389/4/7: "وزيران عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك در جلسه مورخ 1389/3/30 بنا به پيشنهاد شمـاره 200/8741 ـ 1389/3/4 معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رييس جمهور و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، با هدف افزايش بهره وري، انعطاف كاري و كاهش حجم رفت و آمد كارمندان دولت و اثرات جانبي آن، آيين نامه دوركاري (كار در خانه) را به شرح زير موافقت نمود: ماده8 ـ (اصلاحي1389/10/19) دستگاه هاي اجرايي مجازند هر ماه حداكثر پنج درصد حداقل حقوق موضوع ماده (76) قانون مديريت خدمات كشوري را از محل كمك هاي رفاهي با توجه به بند 7 قانون بودجه سال 1389 كل كشور و احكام مشابهي كه در قوانين وضع مي شود براي كمك به هزينه هاي تبعي كار در خانه به كارمندان دور كار پرداخت نمايند. تبصره ـ پرداخت هاي رفاهي مستقيم و غيرمستقيم مانند ساير كاركنان به اين افراد پرداخت خواهد شد. ـ معاون اول رئيس جمهور در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امورحقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رييس جمهور) به موجب لايحه شماره 48122/145308ـ 1401/8/15 اعلام كرده است: "1ـ شاكي مدعي آن شده است كه تصويب آيين نامه دوركاري از حدود اختيارات هيأت وزيران خارج بوده و در واقع از وظايف قانونگذار است، اين در حالي است كه وفق اصل 138 قانون اساسي هيأت وزيران مي تواند در راستاي انجام وظايف اداري و تنظيم سازمان هاي اداري مبادرت به وضع آيين نامه مستقل نمايد. 2ـ در پاسخ به ايراد شاكي مبني بر اينكه وفق ماده 6 قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 8 قانون استخدام كشوري، كارمند بايد درپست سازماني و در نتيجه در محل فيزيكي اداره خود فعاليت نمايد و آيين نامه معترض ‎ عنه مغاير مواد موصوف است، بايد بيان داشت كه محل فيزيكي طريقيت دارد و نه موضوعيت، به عبارت ديگر براي ايفاي وظايف سازماني حسب پست سازماني كارمند، وجود محل فيزيكي ضروري نيست و انجام وظيفه موضوعيت دارد و نه محل و مكان فيزيكي انجام وظيفه، همچنان كه كارمند ممكن است به مأموريت خارج از محل فيزيكي اداره متبوع خود براي انجام وظايف محوله اعزام شود. لذا لزوماً نبايد وظايف مربوط به پست سازماني در محل ساختمان اداري دستگاه هاي اجرايي انجام پذيرد. 3ـ تبصره 4 ماده 45 قانون مديريت خدمات كشوري كه مورد استناد شاكي قرار گرفته، در مقام بيان انجام وظايف سازماني در مكان مشخص از باب تغليب است و واقعيت امر اين است كه اثبات شيء نفي ماعدا نمي كند. 4ـ بند 9 اصل سوم قانون اساسي ناظر به ممنوعيت تبعيض ناروا است، حال آن كه در مانحن فيه انجام وظايف يك شغل در خارج از محل فيزيكي دستگاه، هرچند صرفاً ناظر به برخي از مشاغل است و نه عموم مشاغل، لكن همسو با بند 10 اصل سوم قانون اساسي مبني برحذف تشكيلات غيرضرور و ايجاد نظام صحيح اداري بوده و در واقع منجر به كاهش هزينه هايي همچون هزينه رفت و آمد و هزينه هاي انرژي خواهد شد. 5 ـ شاكي مدعي مغايرت آيين نامه دوركاري با پرداخت كمك هاي رفاهي است در پاسخ بايد بيان داشت كه مستفاد از ماده 78 قانون موصوف، پرداخت كمك هاي رفاهي ناظر به اختيار دستگاه است و نه الزام آن. به عبارت ديگر، قانونگذار در ماده فوق الذكر اختيار پرداخت كمك هاي رفاهي را به دستگاه اعطا كرده است و الزامي از آن مستفاد نمي شود، لذا دستگاه مي تواند كمك هاي رفاهي را به كارمنداني كه انجام امور را به صورت دوركاري انجام مي دهند نپردازد و در اين باره ايراد شاكي بلاوجه خواهد بود. 6 ـ ديگر ادعاي شاكي ناظر به اين است كه دوركاري باعث عدم مواجهه ارباب رجوع با كارمند و نتيجتاً بلاتكليفي ارباب رجوع مي شود. در اين خصوص بايد بيان داشت كه بندهاي 2 و 3 ماده 37 قانون مديريت خدمات كشوري و برخي قوانين ديگر، ارائه خدمات به شهروندان از طريق ابزار و رسانه هاي الكترونيكي و نيز حذف لزوم مراجعه حضوري مردم به دستگاه اجرايي در راستاي دولت الكترونيك را مورد شناسايي قرار داده اند، لذا انجام امور و ارائه خدمت به شهروندان ضرورتاً نبايد از مجراي حضور فيزيكي كارمند انجام گيرد و به صورت الكترونيكي و دوركاري نيز ارائه خدمت به شهروندان امكان پذير و مجاز است، بدين ترتيب ايراد مطروحه توسط شاكي از اين جهت نيز بلاوجه است." پرونده در اجراي ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري سال 1392 به هيأت تخصصي استخدامي ارجاع شد و اين هيأت به موجب دادنامه شماره 140109970906010862ـ 1401/11/5 آيين نامه مورد شكايت (به جز ماده 8) را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت. رسيدگي به تقاضاي ابطال ماده 8 آيين نامه دوركاري (كار در خانه) موضوع تصويب نامه شماره 44726/76481 ـ 1389/4/7 وزيران عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك در دستوركار هيأت عمومي قرار گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/12/9 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً براساس مقرره مورد شكايت دستگاه ها مي توانند حداكثر پنج درصد حداقل حقوق موضوع ماده 76 قانون مديريت خدمات كشوري را از محل كمك هاي رفاهي به كارمندان دوركار بپردازند و اين در حالي است كه كار در منزل از موارد مشمول كمك هاي رفاهي نيست. ثانياً امكان پرداختي بيشتر به كارمنداني كه در منزل و دور از محيط كار به انجام وظايف مي پردازند، نوعي تبعيض ناروا محسوب مي شود و مغاير با بند 9 اصل سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است. بنا به مراتب فوق، ماده 8 آيين نامه دوركاري (كار در خانه) موضوع تصويب نامه شماره 44726/76481 مورخ 1389/4/7 وزيران عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك خلاف قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين