رأي شماره 2587151 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال نامه شماره 60/240590 ـ 1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومي وزارت صنعت، معدن و تجارت

شماره 0106973 - 1402/10/17 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390002587151 مورخ 1402/10/5 با موضوع: «نامه شماره 240590/60 مورخ 1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومي وزارت صنعت، معدن و تجارت كه بر اساس آن اعلام شده است كه استعلام از شهرداري‌ ها در مواردي ضرورت ندارد ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد. مدير كل هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه: 1402/10/5 - شماره دادنامه: 140231390002587151 شماره پرونده: 0106973 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: شهرداري بروجرد طرف شكايت: وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع شكايت و خواسته: ابطال نامه شماره 60/240590 ـ 1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومي وزارت صنعت، معدن و تجارت گردش كار: شهردار شهر بروجرد به موجب درخواستي ابطال نامه شماره 60/240590 ـ 1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومي وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "شهرداري‌ ها مقام صالح جهت صدور پروانه ساختماني و اعلام نوع بهره ‌برداري از املاك محدوده و حريم قانوني شهرها مي ‌باشند در اين راستا ادارات مختلف قبل از صدور هرگونه مجوزي براي اشخاص حقيقي يا حقوقي مراتب چگونگي بهره ‌مندي مالك از ملك را از شهرداري استعلام مي‌نمايند. منافع اين اقدام صرف نظر از هماهنگي و تعامل مراجع مربوطه بسيار قابل توجه است. مبناي قانوني استعلام از شهرداري بند 20 و 24 ماده 55 و قوانين و مقررات شهري و شهرسازي است. مدتي است ادارات صنعت و امور اصناف بدون استعلام از شهرداري ‌ها اقدام به صدور مجوز و پروانه كسب براي افراد مي‌ نمايند. يكي از توجيهات، سهولت در صدور مجوز، اعلام شده است اين اختلاف در سطح كشور چنان بالا گرفت كه منتج به صدور دادنامه‌ هاي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره‌هاي 1072ـ 1398/6/12 و 969 ـ 1399/8/20 شده است. عليرغم وضوح و صراحت مفاد دادنامه ‌هاي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري متاسفانه اداره صنعت، معدن و تجارت بروجرد به بهانه‌ هاي مختلف از اجراي دادنامه‌ هاي مذكور امتناع مي ‌نمايد اخيراً به موجب نامه شماره 11331/64/33 ـ 1401/7/6 ضمن ضميمه نمودن نامه شماره 60/253850 ـ 1400/10/25 سرپرست دفتر خدمات عمومي وزارت صنعت، معدن و تجارت، اعلام داشته ‌اند كه به موجب نامه مذكور استعلام از شهرداري ضرورت ندارد كه اين امر برخلاف قانون و مغاير با آراي ذكر شده هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مي ‌باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: نامه شماره 60/240590 ـ 1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومي وزارت صنعت، معدن و تجارت "جناب آقاي جمالي نژاد رئيس محترم سازمان شهرداري ‌ها و دهياري ‌هاي كشور موضوع: استعلام از شهرداري ها سلام عليكم احتراماً بازگشت به نامه شماره 38940 ـ 1400/9/13 در خصوص اجراي دادنامه شماره 1072 ـ 1398/6/12 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري توسط سازمان‌ هاي صنفي، ضمن تأكيد بر اهتمام اين مرجع در رعايت قوانين و مقررات موضوعه، به استحضار مي‌ رساند: 1 ـ مطابق دادنامه شماره 1072 ـ 1398/6/12 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، نامه شماره 60/168794 ـ 1396/7/26 معاون امور اقتصادي و بازرگاني وزارت متبوعه و بخشنامه شماره 8524/06/7 ـ 1396/8/17 اتاق اصناف ايران ابطال گرديده كه اين موضوع دلالت بر الزام مركز اصناف و دبيرخانه هيأت عالي نظارت بر سازمان‌ هاي صنفي به درج مقررات مازاد بر آيين ‌نامه اجرايي موضوع ماده 12 قانون نظام صنفي و دلالت بر ابطال آيين ‌نامه اجرايي موضوع ماده 12 قانون موصوف ندارد، لذا اقدامات مركز اصناف و سازمان ‌هاي صنفي كشور، مغاير مفاد دادنامه مزبور نمي ‌باشد. به عبارت روشن تر دادنامه فوق ‌الاشاره ارتباطي با ابطال هيچ كدام از مواد آيين ‌نامه اجرايي ماده 12 قانون نظام صنفي نداشته و خدشه ‌اي به مفاد اين آيين ‌نامه وارد ننموده، بنابراين همچنان مراجع صدور و تمديد پروانه كسب (سازمان ‌هاي صنفي كشور) ملزم به صدور و تمديد پروانه كسب مطابق آيين ‌نامه اجرايي مارالذكر مي‌ باشند. لازم به ذكر است، مطابق بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392/3/25 هيأت عمومي ديوان، صرفاً مي ‌تواند تمام يا قسمتي از مصوبه را ابطال نمايد. همچنين بر اساس ماده 13 همين قانون، اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأي هيأت عمومي است، از اين رو ديوان مضاف بر اينكه صلاحيت در الزام به وضع مقرره ندارد، بلكه صرفاً با ابطال دو نامه مندرج در دادنامه مورد بحث نيز وضعيت به حالت سابق كه همان عدم استعلام از شهرداري ‌ها در فرآيند صدور و تمديد پروانه كسب بوده است، اعاده مي ‌گردد. 2 ـ بند 20 ماده 55 قانون شهرداري‌ ها صرفاً در مورد جلوگيري از تأسيس، تعطيل، تخريب و انتقال مشاغل مزاحم و آلاينده به خارج از شهر است، لذا شامل تمامي مشاغل و كسب و كارها نبوده و مشتمل بر تكليف و الزامي براي مراجع صدور مجوز كسب و كار نيز نمي‌ باشد. به علاوه آيين ‌نامه ساماندهي مشاغل و اصناف مزاحم شهري مصوب 1396/10/10 هيأت وزيران در راستاي اجراي بند 20 ماده 55 اصلاحي قانون شهرداري‌ ها به احصاء صنوف و مشاغل آلاينده و مزاحمي كه نمي‌ توانند در محدوده شهر فعاليت نمايند، پرداخته و در تبصره 2 ماده 3، دستگاه‌ هاي اجرايي و اتحاديه‌ هاي صنفي را موظّف به خودداري از صدور مجوز جديد و يا تمديد پروانه فعاليت براي مشاغل و صنوف احصاء شده براي استقرار در محل‌ هاي غيرمجاز، دانسته است. لذا ملاك بند 20 ماده 55 قانون شهرداري ‌ها و آيين ‌نامه فوق، نوع و ماهيت فعاليت مشاغل از باب تعيين صنوف آلاينده و مزاحم شهري است و مربوط به نوع كاربري تجاري و كارگاهي واحد صنفي نمي ‌باشد. 3 ـ تعيين مصاديق مورد نياز جهت استعلام از مراجع استعلام شونده، مبتني بر وجود الزام به استعلام توسط مراجع صدور مجوز كسب و كار است. به عبارت روشن تر درج الزام به انجام استعلام از دستگاه‌ هاي استعلام شونده در بندهاي 2 و 3 شق (الف) و بند 1 شق (ب) ماده 3 آيين ‌نامه اجرايي موضوع ماده 12 قانون نظام صنفي از جمله استعلام از نيروي انتظامي در خصوص گواهي صلاحيت شخصي و انتظامي برخي از صنوف، مستند به ماده 2 آيين ‌نامه اماكن عمومي مصوب 1363/3/23 هيأت وزيران، استعلام از اداره امور مالياتي ذيربط به موجب تكليف اتحاديه‌ هاي صنفي موضوع ماده 186 قانون ماليات ‌هاي مستقيم و استعلام از مراكز بهداشتي و درماني براي كارت معاينه پزشكي و گواهي صلاحيت بهداشتي صنوف مشمول، مستند به الزام مرجع صدور پروانه كسب در قانون اصلاح ماده 13 قانون مواد خوردني، آشاميدني، آرايشي و بهداشتي است، لذا الزام اتحاديه‌ هاي صنفي به انجام استعلام، مبتني بر حكم قانونگذار در ساير قوانين بوده است. در صورتي كه به موجب هر كدام از قوانين و مقررات موضوعه، تكليف به انجام استعلام كاربري اماكن عمومي از شهرداري ‌ها توسط مراجع صدور پروانه كسب پيش‌ بيني نشده است، لذا موارد قابل استعلام بايد صراحتاً در قانون ذكر شود و نه اينكه از تلويحات قانوني استنباط گردد، در غير اين صورت داراي تالي فاسد بوده و مغاير با اهداف توسعه و روح قوانين مربوط به رفع موانع توليد، تسهيل كسب و كار، توسعه اقتصادي و ارتقاي توليد ملّي مي‌ باشد. 4 ـ به استناد تبصره 4 ماده 7 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجراي سياست‌ هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي و اصلاحات بعدي، مراجع صادركننده مجوز كسب و كار حق ندارند حتي با توافق متقاضي مجوز، هيچ شرط يا مدركي يا هزينه‌ اي بيش از آنچه در پايگاه اطلاع‌ رساني مجوزهاي كسب و كار تصريح شده، از متقاضي دريافت مجوز كسب و كار مطالبه كنند. تخلّف از اين تبصره مشمول مجازات موضوع ماده 600 قانون مجازات اسلامي ـ كتاب پنجم، تعزيرات و مجازات‌ هاي بازدارنده مصوب 1375 ـ است. علي هذا شرايط صدور و تمديد پروانه كسب به موجب آيين‌ نامه اجرايي موضوع ماده 12 قانون نظام صنفي كه مورد تأييد هيأت عالي نظارت بوده و در تاريخ 1394/11/4 به تصويب وزير صنعت، معدن و تجارت رسيد، تشريح گرديده و مطالبه هرگونه مدرك اضافي از متقاضيان صدور و تمديد پروانه كسب مغاير قوانين و مقررات موضوعه مي ‌باشد. 5 ـ شايان ذكر است به موجب دادنامه شماره 10823ـ 1400/6/16 هيأت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري با موضوع شكايت شهرداري ‌هاي گنبدكاووس و گاليكش به خواسته اعمال ماده 92 قانون تشكيلات ديوان نسبت به مغايرت بخشنامه شماره 60/94386 – 1399/4/16 اين مركز با دادنامه شماره 1072 هيأت عمومي ديوان و دادنامه شماره 10739 ـ 1400/5/24 هيأت تخصصي، با موضوع شكايت شهرداري رامهرمز به خواسته ابطال بخشنامه ذكرشده، حكم به رد شكايت داده شد. همچنين به موجب دادنامه شماره 140009970905812296 ـ 1400/8/23 هيأت عمومي ديوان، مصوبه مورد شكايت مغاير با قانون و قابل ابطال تشخيص داده نشد و قرار رد دادخواست به موجب ماده 85 قانون مذكور صادر گرديد." در پاسخ به شكايت مذكور، دبير هيأت عالي نظارت بر سازمان‌هاي صنفي كشور به موجب لايحه شماره 2557 ـ 1402/1/5 توضيح داده است كه: "1 ـ مطابق دادنامه شماره 1072ـ 1398/6/12 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، نامه شماره 60/168794 ـ 1396/7/26 معاون امور اقتصادي و بازرگاني وزارت صنعت، معدن و تجارت و بخشنامه شماره 8524/06/7 ـ 1396/8/17 اتاق اصناف ايران ابطال گرديده كه اين موضوع دلالت بر الزام دفتر خدمات عمومي و دبيرخانه هيأت عالي نظارت بر سازمان ‌هاي صنفي به درج مقررات مازاد بر آيين ‌نامه اجرايي موضوع ماده 12 قانون نظام صنفي و دلالت بر ابطال آيين ‌نامه اجرايي موضوع ماده 12 قانون نظام صنفي نداشته لذا نامه شماره 60/240590 ـ 1400/10/8 مغاير مفاد رأي شماره 1072 هيأت موصوف نمي‌باشد . 2 ـ از جمله مستندات شهرداري ‌ها در الزام به انجام استعلام جهت صدور و تمديد پروانه كسب، بند 20 ماده 55 قانون شهرداري هاست، بند فوق صرفاً در مورد جلوگيري از تأسيس، تعطيل، تخريب و انتقال مشاغل مزاحم و آلاينده به خارج از شهر است، لذا شامل تمامي مشاغل و كسب و كارها نبوده و مشتمل بر تكليف و الزامي براي مراجع صدور مجوز كسب و كار نيز نمي ‌باشد. به علاوه آيين ‌نامه ساماندهي مشاغل و اصناف مزاحم شهري مصوب 1396/10/10 هيأت وزيران، در راستاي اجراي بند 20 ماده 55 اصلاحي قانون شهرداري‌ ها با احصاء صنوف و مشاغل آلاينده و مزاحمي كه نمي ‌توانند در محدوده شهر فعاليت نمايند، پرداخته و در تبصره 2 ماده 3 دستگاه‌هاي اجرايي و اتحاديه‌هاي صنفي را موظف به خودداري از صدور مجوز جديد و يا تمديد پروانه فعاليت براي مشاغل و صنوف احصا شده براي استقرار در محل‌ هاي غيرمجاز دانسته است، لذا ملاك بند 20 ماده 55 قانون شهرداري‌ ها و آيين ‌نامه فوق نوع و ماهيت فعاليت مشاغل از باب تعيين صنوف آلاينده و مزاحم شهري است و از باب كاربري تجاري و كارگاهي واحد صنفي نمي ‌باشد. 3 - اولاً: تبصره 2 ماده 12 قانون نظام صنفي مصوب 1392/6/12 مجلس شوراي اسلامي بدون احصا مراجع استعلام شونده، صرفاً بيان مي ‌دارد كه كليه دستگاه‌ هايي كه اتحاديه ‌ها براي صدور پرانه كسب از آنها استعلام مي ‌كنند، موظفند ظرف مدت 15 روز از تاريخ دريافت استعلام نظر قطعي و نهايي خود را اعلام دارند. ثانياً: تعيين موارد مورد نياز جهت استعلام از مراجع استعلام شونده مبتني بر وجوه الزام به استعلام توسط مرجع صدور مجوز كسب و كار است. به عبارت روشن ‌تر درج الزام به انجام استعلام ازدستگاه‌ هاي استعلام شونده در بندهاي 2، 3، شق (الف) و. بند 1 شق (ب) ماده 3 آيين ‌نامه اجرايي موضوع ماده 12 قانون نظام صنفي از جمله استعلام از نيروي انتظامي براي گواهي صلاحيت شخصي و انتظامي برخي از صنوف مستند به ماده 2 آيين ‌نامه اماكن عمومي مصوب 1363/3/23 هيأت وزيران، استعلام از اداره امور مالياتي ذي‌ ربط به موجب تكليف اتحاديه‌ هاي صنفي موضوع ماده 186 قانون ماليات‌ هاي مستقيم و استعلام از مراكز بهداشتي و درماني براي كارت معاينه پزشكي و گواهي صلاحيت بهداشتي صنوف مشمول، مستند به الزام مرجع صدور پروانه كسب در قانون اصلاح ماده 13 قانون مواد خوردني، آشاميدني، آرايشي و بهداشتي است، لذا الزام اتحاديه‌ هاي صنفي به انجام استعلام، مبتني بر حكم قانونگذار در ساير قوانين بوده است. اين در حالي است كه به موجب هيچ كدام از قوانين و مقررات موضوعه تكليف به انجام استعلام كاربري اماكن عمومي از شهرداري ‌ها توسط مراجع صدور پروانه كسب پيش ‌بيني نشده است. ثالثاً: موارد قابل استعلام بايد صراحتاً در قانون ذكر شود، نه اينكه از تلويحات قانوني استنباط گردد، در غير اين صورت داراي تالي فاسد بوده و مغاير با اهداف توسعه و روح قوانين مربوط به رفع موانع توليد، تسهيل كسب و كار، توسعه اقتصادي و ارتقاي توليد ملي مي ‌باشد. 4ـ مطابق ماده 80 قانون نظام صنفي صدور پروانه كسب براي اماكن با كاربري اداري يا كارگاهي بلامانع است. ماده فوق صرفاً در مقام بيان دو نوع ديگر از كاربري اماكن، علاوه بر امكان تجاري مي‌ باشد، در واقع قصد قانونگذار افزودن دو نوع از انواع كاربري‌ هاي اماكن جهت انجام فعاليت صنفي بوده است، لذا ماده مذكور مدخليتي در الزام آور بودن يا نبودن استعلام از شهرداري ‌ها جهت صدور و تمديد پروانه كسب ندارد. لازم به ذكر است چنانچه مستند الزم به انجام استعلام از شهرداري ‌ها براي نوع كاربري اماكن، ماده 80 قانون نظام صنفي باشد، ماده مذكور صرفاً در بردارنده دو نوع از انواع كاربري اماكن صنفي (اداري و كارگاهي) است. از اين رو هيچ گونه ارتباط منطقي و قانوني بين استعلام از شهرداري‌ ها و ماده 80 قانون نظام صنفي و بند 24 ماده 55 قانون شهرداري ‌ها وجود ندارد. 5 ـ همچنين به استناد فراز پاياني تبصره 4 ماده 7 قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجراي سياست‌ هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي، مراجع صادركننده مجوز كسب و كار حق ندارند حتي با توافق متقاضي مجوز هيچ شرط يا مدركي يا هزينه‌ اي بيش از آنچه در پايگاه اطلاع‌ رساني مجوزهاي كسب و كار تصريح شده از متقاضي دريافت مجوز كسب و كار مطالبه كنند. تخلف از اين تبصره مشمول مجازات موضوع ماده 600 قانون مجازات اسلامي ـ كتاب پنجم، تعزيرات و مجازات‌ هاي بازدارنده ـ است. علي هذا شرايط صدور و تمديد پروانه كسب به موجب آيين ‌نامه اجرايي موضوع ماده 12 قانون نظام صنفي كه مورد تأييد هيأت عالي نظارت بوده و در تاريخ 1394/11/4 به تصويب وزير صنعت، معدن و تجارت رسيد، تشريح گرديده و مطالبه هرگونه مدرك اضافي از متقاضيان صدور و تمديد پروانه كسب مغاير قوانين و مقررات موضوعه مي ‌باشد. 6 ـ لازم به ذكر است به موجب دادنامه شماره 140009970906010823 ـ 1400/4/16 هيأت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري با موضوع شكايت شهرداري ‌هاي گنبد كاووس و گالكش به خواسته اعمال ماده 92 قانون تشكيلات ديوان نسبت به مغايرت بخشنامه شماره 60/94386 – 1399/4/16 مركز اصناف و بازگانان با دادنامه شماره 1072 هيأت عمومي ديوان و دادنامه شماره 140009970906010739 ـ 1400/5/24 هيأت تخصصي با موضوع شكايت شهرداري رامهرمز به خواسته ابطال بخشنامه مذكور حكم به رد شكايت صادر گرديد. همچنين به موجب دادنامه شماره 1400009970905812296 ـ 1400/8/22 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مصوبه مورد شكايت مغاير با قانون و قابل ابطال تشخيص داده نشد و قرار رد دادخواست مستند به ماده 85 قانون فوق صادر گرديد. در پايان با عنايت به موارد مطروحه رد شكايت شاكي مورد استدعاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/10/5 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً براساس بندهاي 20 و 24 ماده 55 قانون شهرداري، شهرداري‌ ها مرجع صالح جهت صدور پروانه ساختماني و استعلام نوع بهره ‌برداري از املاك محدوده و حريم قانوني شهرها بوده و در اين راستا دستگاه‌ هاي مختلف قبل از صدور هرگونه مجوز براي اشخاص حقيقي يا حقوقي، مراتب چگونگي بهره ‌مندي مالك از ملك را از شهرداري استعلام مي ‌نمايند. ثانياً هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بر اساس آراي شماره 1072 مورخ 1398/6/12 و شماره 969 مورخ 1399/8/20 خود اعلام كرده است كه تعيين كاربري اماكن براي صدور پروانه كسب بدون استعلام از شهرداري امكان پذير نيست و بر همين اساس حكم به ابطال مقرراتي صادر كرده است كه بر اساس آنها استعلام از شهرداري‌ ها براي صدور يا تمديد پروانه كسب غيرالزامي اعلام شده بود. بنا به مراتب فوق، نامه شماره 60/240590 ـ 1400/10/8 سرپرست دفتر خدمات عمومي وزارت صنعت، معدن و تجارت كه بر اساس آن اعلام شده است كه استعلام از شهرداري ‌ها در اين موارد ضرورت ندارد، خلاف قانون و مغاير با آراي مذكور هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي ‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم ‌گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين