رأي شماره 2612 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال حكم مقرر در ماده 6 و تبصره هاي 1 و 2 و همچنين ماده 11 تفاهم نامه مورخ 1401/1/9 وزارت كشور و سازمان اداري و استخدامي كشور كه در رابطه با نيروهاي مازاد وزارت كشور به صورت علي الاطلاق و با تصريح كاركنان قرارداد كار معين تعيين تكليف كرده

تاريخ دادنامه: 1401/10/20 شماره دادنامه: 2612 شماره پرونده: 0101113 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سجاد كريمي پاشاكي موضوع شكايت و خواسته: ابطال مواد 5 و 6 و تبصره‌هاي ذيل آن و ماده 11 تفاهم‌نامه اصلاحات ساختاري و به كارگيري نيروي انساني در وزارت كشور مصوب وزارت كشور و سازمان امور اداري و استخدامي كشور مورخ 1401/1/9 گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال مواد 5 و 6 و تبصره‌هاي ذيل آن و ماده 11 تفاهم‌نامه وزارت كشور و سازمان امور اداري و استخدامي كشور مورخ 1401/1/9 را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "به استحضار مي‌رساند سازمان اداري و استخدامي و وزارت كشور طي تفاهم‌نامه‌اي با موادي لازم‌الاجرا و تعهدآور و مخالف منطوق و مفهوم برخي مواد قانون مديريت خدمات كشوري، قانون بودجه 1401 و نيز رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، نيروهاي مازاد بر سقف تبصره ذيل ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري را به منظور تصدي در مشاغل مديريت و حساس وجاهت بخشيده و همچنين جذب نيروي قراردادي را بدون الزام به آزمون عمومي با نشر آگهي عمومي با عدم قيد آن ممكن و همچنين امر به جايابي نيروي قراردادي در ساير دستگاه‌هاي اجرايي با توجيه نيروي مازاد نموده است، لذا به شرح ذيل مجموعه اين مواد برخلاف قوانين مي‌باشد. مغايرت با قانون مديريت خدمات كشوري: تبصره ذيل ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري اشعار داشته: دستگاه‌هاي اجرايي مي‌توانند در شرايط خاص با تأييد سازمان تا ده درصد پست‌هاي سازماني مصوب بدون تعهد استخدامي و در سقف اعتبارات مصوب افرادي را به صورت ساعتي يا كار معين براي حداكثر يك سال به كارگيرند. ماده 44 قانون مديريت خدمات كشوري عنوان مي‌كند: به كارگيري افراد در دستگاه‌هاي اجرايي پس از پذيرفته شدن در امتحان عمومي كه به طور عمومي نشر آگهي مي‌گردد و نيز امتحان يا مسابقه تخصصي امكان‌پذير است. دستورالعمل مربوط به نحوه برگزاري امتحان عمومي و تخصصي به تصويب شوراي توسعه مديريت مي‌رسد. بند ج تبصره 20 بودجه سال 1401 بيان داشته است: به منظور بالاترين بهره‌وري نيروي انساني و جلوگيري از افزايش اندازه دولت، سازمان اداري و استخدامي كشور مجاز است با رعايت قوانين و مقررات و قراردادهاي معتبر و تعهدات نيروهاي رسمي، ثابت و پيماني مازاد دستگاه‌هاي اجرايي را به صورت بين دستگاهي، درون استاني و بين استاني جايابي و منتقل كند، از اين رو دستگاه‌هاي اجرايي مشمول ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري موظفند فهرست اسامي نيروهاي مازاد خود را در سامانه‌اي كه سازمان اداري و استخدامي به اين منظور ايجاد مي‌كند ثبت كنند. همچنين هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 140009970905813107 ـ 1400/11/23 قراردادهاي متجاوز از سقف تبصره ذيل ماده 32 را بلااعتبار، جابجايي نيروي قراردادي را برخلاف قانون عنوان و جذب نيروي قراردادي را موكول به رعايت تشريفات عادلانه ورود به خدمت از جمله ترتيبات موضوع ماده 44 قانون مديريت خدمات كشوري دانست و اين موضوع حتي در دادنامه شماره 140109970905810248 ـ 1401/2/6 هيأت عمومي ديـوان عـدالت اداري در خصـوص دستگاه‌هاي مستثني شده از قانون مديريت خدمات كشوري نيز تأكيد شد. بنابراين مـازاد پنداري نيروي قراردادي، امكان جابجايي آن به ساير دستگاه‌هاي اجرايي، امكان تخصيص پست‌هاي مديريتي و كليدي به نيروي قراردادي مازاد و نيز عدم برگزاري آزمون به منظور جذب نيروي قراردادي همگي طي مواد قانوني معنونه و نيز آراء هيأت عمومي مغاير قوانين مي‌باشد. لذا ابطال آنها مورد تقاضا مي‌باشد." متن مصوبه مورد شكايت به شرح زير است: تفاهم‌نامه اصلاحات ساختاري و به كارگيري نيروي انساني در وزارت كشور: "در راستاي ايجاد انعطاف لازم در نحوه انجام مأموريت و اعمال پشتيباني‌هاي لازم از سازماندهي نيروي انساني، اصلاح و بهبود وضعيت ساختاري وزارت كشور، تفاهم زير وفق مذاكرات صورت گرفته در جلسه مورخ 1401/1/9 بين وزارت كشور و سازمان اداري و استخدامي كشور منعقد مي‌گردد. ماده 5 ـ در راستاي ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري و تبصره ذيل آن، مشعر بر اين كه دستگاه‌هاي اجرائي مي‌توانند در شرايط خاص با تأييد سازمان اداري و استخدامي كشور تا ده درصد پست‌هاي سازماني مصوب بدون تعهد استخدامي و در سقف اعتبارات مصوب افرادي را به صورت ساعتي يا كارمعين براي حداكثر يك سال به كار گيرند به منظور به‌كارگيري نيروي انساني به صورت قرارداد كارمعين براي تصدي پست‌هاي مديريتي و كليدي در وزارتخانه، سازمان‌ها و واحدهاي تابعه و وابسته اعم از ستادي و استاني، وضعيت نيروي انساني موجود وزارت كشور (موضوع نامه شماره 27316 ـ 1401/2/19) به شرح جدول شماره 1 مورد تفاهم قرار گرفت. ماده6 ـ وزارت كشور در اجراي بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 كل كشور موظف است فهرست اسامي نيروي انساني مازاد خود را در سامانه‌اي كه سازمان اداري و استخدامي به منظور بالابردن بهره‌وري نيروي انساني و جلوگيري از افزايش اندازه دولت ايجاد مي‌كند. ثبت نمايد. تبصره1ـ وزارت كشور متعهد مي‌شود تعداد نيروهاي قرارداد كار معين مازاد مذكور را تا سقف مقرر در تبصره ذيل ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري تا انتهاي زمان اجراي اين تفاهم‌نامه متناسب با تعداد نيروي جذب شده وفق جدول شماره 2 كاهش دهد. تبصره2ـ نيروهاي قرارداد كارمعين يا رسمي و پيماني مازاد وزارت كشور، براساس آزمون صلاحيت حرفه‌اي و شايستگي‌هاي مأموريتي كه حداكثر پس از سه ماه از امضاي اين تفاهم‌نامه توسط سازمان اداري و استخدامي كشور برگزار مي‌شود رتبه‌بندي خواهند شد. تمديد قرارداد، جابجايي و خاتمه خدمت نيروهاي مذكور براساس رتبه‌بندي و ارزيابي عملكرد سالانه آنان مي‌باشد. وزارت كشور متعهد مي‌گردد به ازاي صدور شناسه‌هاي جديد قرارداد كارمعين معادل مفاد ماده 7 شناسه نيروهاي مازاد خود را ابطال يا در اختيار سامانه مديريت به كارگيري نيروي انساني سازمان اداري و استخدامي كشور قرار دهد. ـ وزير كشور/ معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور" در پاسخ به شكايت مذكور معاون حقوقي مجلس و استان‌هاي سازمان اداري و استخدامي كشور به موجب لايحه شماره 61179 ـ 1401/8/18 اعلام كرده است كه: "1ـ اين سازمان در راستاي رسالت‌هاي خود مبني بر راهبري نظام اداري و سامان‌بخشي به نيروهاي قرارداد كار معين دستگاه‌هاي اجرايي، با رويكردي جديد با لحاظ نمودن قوانين و مقررات و متناسب با آن نگاه اقتضايي به موضوع اقدام به انعقاد تفاهم‌نامه با وزارت كشور طي جلسه مورخ 1401/1/9 نموده است. ماده 5 تفاهم‌نامه مورد شكايت مقرره جديد محسوب نمي‌گردد، بلكه صرفاً مندرج نمودن تبصره ذيل ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري و بيان وضعيت نيروي انساني وزارت كشور است. 2ـ قسمت دوم بند (الف) ماده 54 قانون مديريت خدمات كشوري صراحت دارد: « دستگاه‌هاي اجرايي مي‌توانند براي حداكثر 15 درصد سمت‌هاي مديريت حرفه‌اي از افراد شايسته (با رعايت تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل، بدون رعايت سلسله مراتب مديريتي) خارج از دستگاه استفاده نمايند.» بنابراين بررسي وضعيت نيروي قرارداد كار معين يك دستگاه براي استفاده و اجرايي نمودن اين ظرفيت قانوني منطقي مي‌نمايد و اين بررسي نمي‌تواند تغاير با قوانين متصور گردد. 3ـ ماده 5 تفاهم‌نامه كه نامبرده مدعي است صراحت بر تصديق به كارگيري بيش از سقف مقرر در قانون توسط سازمان را دارد، نه تنها چنين رويكردي از آن متصور نيست بلكه مطابق با جدول شماره 2 مندرج به اعلام خروجي و ابطال شناسه، رويكردي كاهشي براي به كارگيري نيروي قراردادي كار معين دارد. 4ـ ماده 6 صرفاً به تكليف مقرر در بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه 1401 كل كشور اشاره نموده و هيچ اشاره‌اي به نوع به كارگيري نيروي انساني ندارد. 5 ـ تبصره 2 ماده 6 تفاهم‌نامه مي‌تواند بر اساس استدلال‌هاي مطروحه مغاير با قوانين باشد، از اين منظر كه بر اساس مفاد قانون مديريت خدمات كشوري، تدوين و اجراي ضوابط مربوط به احراي صلاحيت‌ها و شايستگي‌هاي كاركنان دستگاه‌هاي اجرايي از رسالت‌هاي اين سازمان است، كاربردي كردن اين ابزار براي سازماندهي دروني مانند جابجايي و تمديد قرارداد، خاتمه خدمت كاركنان دستگاه‌ها به منزله به كارگيري نيروي مجدد و افزايش تعهد زائد بر اعتبار نمي‌باشد. بنابراين مغايرتي با قوانين از اين اقدام متصور نيست. 6 ـ در خصوص درخواست ابطال ماده 11 تفاهم‌نامه با توجه به اينكه در ساير مواد تفاهم‌نامه در خصوص به كارگيري نيروي قرار كار معين قوانين و مقررات مرتبط را مورد اشاره قرار داده است و صرفاً تصريح خود قانون مديريت خدمات كشوري را آورده است، بنابراين مغاير با قانون مربوطه نمي‌باشد." همچنين سازمان اداري و استخدامي كشور به موجب لايحه شماره 65856 ـ 1401/9/1 اعلام كرده است كه: "1ـ واژه «مازاد» موضوع تفاهم‌نامه ناظر بر كيفيت نيروي انساني است در حالي كه واژه «مازاد» تبصره ذيل ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري ناظر بر كميت نيروي انساني است و ماهيتاً متفاوت مي‌باشد. 2ـ تمديد نيروهاي مازاد بر ده درصد مقرر در تبصره ذيل ماده 32 قانون مذكور در اجراي بند (هـ) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه و بند (ب) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه صورت گرفته كه در هر دو قانون، تمديد قراردادهاي قبلي را بلامانع اعلام نموده است. لذا تفاهم‌نامه فوق‌الذكر در مقام تقنين مبني بر تجويز مازاد به درصد ياد شده در تبصره اخيرالذكر نبوده است. 3ـ برخي از عناوين و انواع استخدام را قانونگذار در قوانين آورده است، مانند استخدام رسمي و پيماني و مجوز برخي از به كارگيري‌ها را در قابل «قرارداد» اعطاء نموده است كه تابع تعهدات موضوع قرارداد است، كما اينكه قانونگذار در ماده 7 قانون مديريت خدمات كشوري، هر دو شق را مد نظر قرار داده كه مؤيد مطلب عبارت تعريف كارمند دستگاه اجرايي در اين ماده است و قسمت اخير آن كه اعلام مي‌دارد: «... به موجب حكم رسمي و يا قرارداد مقام صلاحيتدار در يك دستگاه اجرايي به خدمت پذيرفته مي‌شود.» لذا عبارت « با رعايت قوانين و مقررات» و همچنين عبارت «قراردادهاي معتبر» در بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 ناظر بر همين دو شق ياد شده است. بنابراين هم شامل كاركنان رسمي و پيماني و هم كارمندان قراردادي كه به موجب قانون از جمله تبصره ماده 32 فوق‌الذكر به كارگيري شده‌اند مي‌شود. به علاوه اينكه يكي از مصاديق بارز ساماندهي وضعيت نيروي انساني دستگاه‌هاي دولتي آن بخش از نيروي انساني است كه در قالب «قرارداد» به كارگيري شده‌اند، زيرا مستخدميني كه بـه صورت رسمي و پيماني استخـدام شده‌اند، فـرآيند نيازسنجي اخـذ مجوز از مـراجع قانوني، تأمين پست‌هاي سازماني مورد نياز و همچنين تأمين اعتبار و در قالب نشر آگهي استخدام و به كارگيري شده‌اند. 4ـ همان گونه كه در بند 1 اشاره گرديد، از آنجا كه تمديد قرارداد نيروهاي قرارداد كار معين مازاد 10 درصد موضوع تبصره ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري استخدام شده به تجويز مقنن در قانون برنامه‌هاي پنجم و ششم توسعه بوده است، لذا بخشنامه در صدد ايجاد مجوز نيروي مازاد نبوده بلكه در مقام ساماندهي وضعيت نيروي انساني مي‌باشد. 5 ـ همان گونه كه استحضار دارند: الف ـ تبصره ذيل ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري مقدم التصويب نسبت به ماده 44 همان قانون است، لذا مقنن حكم مزبور را در فصل ساختارهاي سازماني آورده است، در غير اين صورت نحوه به كارگيري از طريق اين تبصره در فصل «استخدام» درج مي‌شد. ب ـ تجويز اختيار براي دستگاه‌هاي اجرايي با واژه «مي‌تواند» مندرج در تبصره ماده 32 مذكور و همچنين عبارت‌هاي «شرايط خاص» و «تأييد سازمان» دلالت بر مراتب فوق دارد. ج ـ تمديد رويه و نحوه به كارگيري نيروهاي قرارداد كار معين و تمديد و تنفيذ قراردادهاي قبلي در بند (هـ) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه و همچنين بند (ب) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه نيز مؤيد مراتب ياد شده است." علي‌رغم ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به طرف ديگر شكايت تا زمان صدور رأي در هيأت عمومي پاسخي واصل نشده است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/10/13 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي الف. براساس بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداريها و مؤسسات عمومي غيردولتي در مواردي كه مقررات مذكور به علّت مغايرت با شرع يا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز و يا سوء استفاده از اختيارات يا تخلّف در اجراي قوانين و مقررات يا خـودداري از انجـام وظايف مـوجب تضييع حقوق اشخاص مي‌شود، از جملـه صلاحيتها و وظايف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است. نظر به اينكه ماده 5 تفاهم‌نامه مورخ 1401/1/9 وزارت كشور و سازمان اداري و استخدامي كشور صرفاً با اشاره به مفاد ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري، وضعيت نيروي انساني موجود در وزارت كشور را مشخص و مورد تفاهم قرار داده و از اين جهت ماده مذكور متضمن ايجاد حكمي نيست، بنابراين ماده 5 تفاهم‌نامه مورخ 1401/1/9 وزارت كشور و سازمان اداري و استخدامي كشور از مقررات موضوع بند 1 ماده ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري محسوب نمي‌شود و رسيدگي به آن در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قابل طرح نيست. ب. براساس بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 كل كشور مصوب 1400/12/25: «به منظور بالا بردن بهره‌‌وري نيروي انساني و جلوگيري از افزايش اندازه دولت، سازمان اداري و استخدامي كشور مجاز است با رعايت قوانين و مقررات و قراردادهاي معتبر و تعهدات نيروهاي رسمي، ثابت و پيماني مازاد دستگاههاي اجرايي را به صورت بين دستگاهي، درون استاني و بين استاني جايابي و منتقل كند، از اين رو دستگاههاي اجرايي مشمول ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري موظّفند فهرست اسامي نيروهاي مازاد خود را در سامانه‌اي كه سازمان اداري و استخدامي به اين منظور ايجاد مي‌‌كند، ثبت كنند...» نظر به اينكه حكم مقرر در بند قانوني مذكور در رابطه با نيروهاي رسمي، ثابت و پيماني مازاد دستگاههاي اجرايي وضع شده و متضمن حكمي درخصوص نيروهاي قرارداد كار معين نيست، بنابراين حكم مقرر در ماده 6 و تبصره‌هاي 1 و 2 آن و همچنين ماده 11 تفاهم‌نامه مورخ 1401/1/9 وزارت كشور و سازمان اداري و استخدامي كشور كه در رابطه با نيروهاي مازاد وزارت كشور به صورت علي‌الاطلاق و با تصريح به كاركنان قرارداد كار معين تعيين تكليف كرده، با بند (ج) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 كل كشور مغايرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌ شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري