رأي شماره 1823154 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال طرح جامع شهر اليگودرز مصوب 1395/08/10 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به لحاظ مغايرت با شرع

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده: هـ ت/ 0300106 شماره دادنامه سيلور: 140331390001823154 - تاريخ: 1403/08/01 * شاكي: شهرداري اليگودرز * طرف شكايت: وزارت راه و شهرسازي * موضوع شكايت و خواسته: ابطال طرح جامع شهر اليگودرز مصوب 1395/8/10 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به لحاظ مغايرت با شرع ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت وزارت راه و شهرسازي به خواسته ابطال طرح جامع شهر اليگودرز مصوب 1395/8/10 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به لحاظ مغايرت با شرع به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: استاندار محترم و رئيس شوراي برنامه ريزي و توسعه استان لرستان موضوع: ابلاغ مدارك طرح جامع شهر اليگودرز با سلام؛ احتراماً در اجراي بند 5 ماده 4 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و ماده 42 آيين نامه نحوه بررسي و تصويب طرح هاي توسعه و عمران شهري، به پيوست يك سري اسناد و مدارك ط و ج جامع شهر اليگودرز موضوع مصوبه مورخ 1393/2/2 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان لرستان كه در تاريخ 1395/8/10 به تصويب نهايي شوراي عالي رسيده است به شرح ذيل، ابلاغ مي گردد. 1ـ يك جلد آلبوم نقشه هاي طرح 2ـ دو دفترچه مطالعات طرح 3ـ يك دفترچه ضوابط و مقررات اجرايي طرح دستور فرماييد مراتب به شهرداري و ساير دستگاه هاي اجرايي ذيربط ابلاغ و مراقبت گردد تا با مراعات كامل جنبه هاي فني، ضوابط و مقررات طرح و با همكاري مؤثر شوراي اسلامي شهر از طريق برنامه ريزي و تصويب طرح ها و لوايح مورد نياز، موجبات تحقق اهداف مورد نظر طرح در افق برنامه فراهم گردد. همچنين به آگاهي مي رساند از تاريخ ابلاغ مصوبه برابر ماده 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري اين اين طرح لازم الاجرا است و كليه اقدامات شهرداري در خصوص توسعه و برنامه هاي اجرايي آن در چارچوب اسناد و مدارك ذيربط امكان پذير است و ايجاد تغيير در اسناد و برنامه هاي طرح جامع (اعم از مغايرت هاي اساسي و غير اساسي) منوط به رعايت ضوابط آيين نامه نحوه بررسي و تصويب طرح هاي توسعه و عمران شهري و ساير مصوبات شوراي عالي خواهد بود. به موجب ماده 5 و تبصره هاي مربوطه از قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آن ها، محدوده شهر حداكثر ظرف سه ماه از ابلاغ مصوبه طرح جامع شهري، به صورتي كه كليه نقاط آن قابل شناسايي و پياده كردن روي زمين باشد توسط شهرداري تدقيق شده و پس از كنترل و امضاي دبير مرجع تصويب كننده با امضاي استاندار جهت اجرا به شهرداري و دستگاه هاي اجرايي ذيربط ابلاغ مي گردد و چنانچه اقدامات لازم ظرف مهلت مقرر به انجام نرسد استاندار دستور تدقيق محدود به ساير مراجع ذيصلاح را صادر خواهد كرد و پيگيري اجراي اين ماده بر عهده دبيرخانه مرجع تصويب كننده طرح ها (تفويض شده به ادارات كل راه و شهرسازي استان ها) خواهد بود. همچنين لازم است بلافاصله طرح تفصيلي بر اساس معيارها و ضوابط كلي طرح جامع شهر تهيه گردد كه در طرح مذكور نحوه استفاده از زمينهاي شهري در سطح محلات شهر و موقعيت و مساحت دقيق زمين براي هر يك از آن ها و وضع دقيق و تفصيلي شبكه عبور و مرور و ميزان تراكم جمعيت و تراكم ساختماني در واحدهاي شهري و اولويت هاي مربوط به مناطق بهسازي و نوسازي و توسعه و حل مشكلات شهري و موقعيت كليه عوامل مختلف شهري در آن تعيين مي شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالكيت بر اساس مدارك ثبتي تهيه و تنظيم مي گردد. اضافه مي گردد كه برابر تبصره ذيل ماده 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در موارد ابهام و اشكال و اختلاف نظر در نحوه اجراي طرح جامع و تفصيلي شهري مراتب در شوراي عالي مطرح و نظر آن شورا قطعي و لازم الاجرا خواهد بود. معاون معماري و شهرسازي و دبير شوراي عالي معماري و شهرسازي *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: اجمال شكايت شهرداري در دادخواست تقديمي و لايحه تكميلي بدين صورت است كه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در مصوبه طرح جامع مورخ 1395/8/7 حدود 197 هكتار از محدوده شهر اليگودرز را مطابق طرح تفصيلي كاهش داده است كه مصوبه فوق اولاً خلاف شرع به لحاظ اصل احترام به حقوق مكتسبه و قاعده فقهي «دفع مفسده اولي من جلب مصلحت» و قاعده «لا يدفع الضرر بالضرار الغير» و حديث نبوي « الاسلام يجب ما قبله» و «قاعده الحق القديم لايبطله شي» است اعلام كرده است. ثانياً در خصوص مغايرت مصوبه با مقررات قانوني در دادخواست و لايحه تكميلي مستندات قانوني ذكر نشده است. *خلاصه مدافعات طرف شكايت: مدير كل دبيرخانه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در جوابيه مورخ 1401/3/7 به شماره 310/ 33573 پاسخ داده است: 1ـ شاكي در دادخواست خود نسبت به خروج برخي از اراضي محدوده شهر شكايت دارد حال آنكه به استناد ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري و ماده 5 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آن ها، تصويب طرح جامع شهرها و تعيين محدوده شهرها، در حيطه وظايف و اختيارات قانوني شوراي عالي شهرسازي و معماري بوده و لذا خروج اراضي مورد شكايت از محدوده شهر در چارچوب اختيارات قانوني شوراي عالي انجام پذيرفته است. 2ـ شاكي در دادخواست خود بر وجود حقوق مكتسبه تأكيد دارد و اين حقوق را بر مبناي شكايت خود قرار داده است اين در حاليست كه، شرايطه سه گانه تحقق حقوق مكتسبه قانوني شهروندان عبارتند از: 1ـ صدور پروانه؛ 2ـ انطباق مفاد پروانه با طرح هاي توسعه و عمران شهري و ضوابط آن؛ 3ـ احداث يا شروع به احداث مطابق پروانه در مهلت اعتبار؛ و بر اين اساس شاكي مستنداتي دال بر وقوع حقوق مكتسبه قانوني در زمان تصويب طرح جامع در شوراي عالي شهرسازي و معماري در ضميمه دادخواست خود ارائه نداده است. لازم به ذكر است كه شاكي در مستندات ارائه شده، برخي توافقات انجام شده ميان شهرداري و مالكين خصوصي را مبناي حقوق مكتسبه در نظر گرفته كه با توجه به شرايط سه گانه تحقق حقوق مكتسبه قانوني افراد، توافقات شهرداري با مالكين اراضي نمي تواند مبناي حقوق مكتسبه قانوني قرار گيرد. همچنين تاريخ برخي پروانه هاي صادره مورد استناد شاكي پس از تصويب طرح جامع شهر اليگودرز (يعني تاريخ 1395/8/10) است كه باز هم نمي تواند مبناي اكتساب حقوق مكتسبه قانوني در زمان تصويب طرح جامع قرار گيرد. ضمناً لازم است توجه شود گه تغيير خط محدوده و قرار گيري برخي اراضي در داخل حريم منجر به ابطال پروانه هاي صادره غيرمسكوني نگرديده و شهرداري مطابق قانون شهرداري موظف به ارائه خدمات به ذينفعان در داخل حريم شهر اليگودرز مي باشد. لذا قرارگيري اراضي در داخل حريم شهر نافي حقوق مكتسبه قبلي مالكان نخواهد بود. با همه اين تفاسير اين امكان وجود دارد كه چنانچه حقوق مكتسبه قانوني برخي مالكين در زمان تصويب طرح جامع ناديده گرفته شده است، موضوع در قالب مغايرت طرح تفصيلي با طرح جامع در كميسيون ماده 5 مورد بررسي قرار گرفته و چنانچه با اساس طرح مغايرت داشت جهت بررسي نهايي به شوراي عالي شهرسازي و معماري احاله گردد. 3ـ شاكي در دادخواست خود تقاضاي ابطال طرح جامع شهر اليگودرز را دارد به گونه اي كه منجر به الحاق اراضي مورد شكايت شود. در اين رابطه لازم است توجه شود كه الحاق اراضي به محدوده شهرها بايد در مراجع ذيربط قانوني و با لحاظ جميع جهات كارشناسي و فني و حقوقي مورد بررسي قرار گيرند. لذا اين بخش از خواسته شاكي در حوزه اختيارات قانوني مراجع مذكور بوده و قابل رسيدگي در مراجع قضايي نمي باشد. يادآوري مي گردد مرجع قضايي صلاحيت ذاتي در تعيين محدوده شهر كه اولاً امري اجرايي و مربوط به قوه مجريه است و ثانياً تخصصي و فني و كارشناسي است را ندارد. 4ـ لازم به ذكر است مطابق آيين نامه نحوه بررسي طرح هاي توسعه و عمران و قوانين موضوعه، نمايندگان شهرداري در تمامي مراحل بررسي و تصويب در مراجع ذيربط استاني و ملي حضور داشته و اين امكان براي ايشان فراهم بوده تا نقطه نظرات خود را در زمينه طرح جامع به مراجع ذيربط اعلام نمايند. 5 ـ نهايتاً خاطر نشان مي گردد كه شاكي در متن دادخواست خود تقاضاي ابطال مصوبه طرح جامع شهر اليگودرز را دارد و اين در حاليست كه طرح جامع اليگودرز، طرح توسعه و عمران شهري مي باشد كه برابر قانون مبتني بر الزامات اسناد و طرح هاي بالادستي به تصويب شوراي عالي شهرسازي و معماري متشكل از وزراي دستگاه ها و رؤساي سازمان هاي عضو شورا مي رسد كه هدف غايي از اينگونه طرح ها در پهنه سرزمين، تأمين رفاه و آسايش و امنيت شهروندان و حفظ محيط زيست و تحقق فعاليت هاي اقتصادي فرهنگي اجتماعي براي يك افق مشخص است. لذا مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري از جنس ساير مصوبات و تصميمات و اقدامات دولت موضوع مواد 10 و 12 قانون ديوان عدالت اداري نمي باشد و از همين رو قضات در هيأت عمومي و شعب به درستي از رسيدگي به دعوي ابطال طرح هاي توسعه و عمران، ولو اينكه محدود به يك يا چند پلاك باشد، خودداري نموده و در موارد مفغايرت طرح ها با حقوق مكتسبه و حقوق مالكانه عقيده بر ابطال و بطلان طرح ندارند، بلكه طرح را صرفاً نسبت به شاكي و حقوق وي غير قابل اجرا مي دانند. پرونده شماره هـ ت/0300106 مبني بر درخواست ابطال طرح جامع شهر اليگودرز مصوب 1395/8/10 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به لحاظ مغايرت با شرع در جلسه هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيات با اكثريت قريب به اتفاق آرا به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: راي هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست 1ـ به موجب نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان مندرج در نامه شماره 42291/ 102 مورخ 1403/3/13 قائم مقام دبير شوراي نگهبان در خصوص بررسي مغايرت شرعي طرح جامع شهر اليگودرز مصوب 1395/8/10 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران تصريح گرديده: «چنانچه واضع مصوبه مورد شكايت، قانوناً حق تجديدنظر در مصوبه قبلي خود را داشته است و رعايت مصالح در تغيير محدوده شهر و اخراج بعض اراضي را نموده باشد، مصوبه مورد شكايت في نفسه خلاف شرع نيست اما چنانچه در وضع مصوبه جديد رعايت مصالح نشده باشد و با اجراي مصوبه، حقوق مالي شرعي اشخاص نقض شده باشد، بايد جبران شود.» 2ـ بر اساس بندهاي 2 و 3 ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 «اظهارنظر نسبت به پيشنهادها و لوايح شهرسازي و مقررات مربوط به طرح هاي جامع شهري كه شامل منطقه بندي ـ نحوه استفاده از زمين ـ تعيين مناطق صنعتي ـ بازرگاني ـ اداري ـ مسكوني ـ تأسيسات عمومي ـ فضاي سبز و ساير نيازمندي هاي عمومي شهر مي باشد.» و «بررسي و تصويب نهائي طرح هاي جامع شهري و تغييرات آنها خارج از نقشه هاي تفصيلي» از جمله وظايف شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است. 3ـ بر اساس مواد 5 و 6 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها مصوب 1384 مقرر گرديده: « محدوده شهر در طرح هاي جامع شهري و تا تهيه طرح هاي مذكور در طرح هاي هادي شهر و تغييرات بعدي آنها به صورت قابل انطباق بر عوارض طبيعي يا ساخته شده ثابت، همراه با مختصات جغرافيايي نقاط اصلي تعيين و به تصويب مراجع قانوني تصويب كننده طرح هاي مذكور مي رسد. اين محدوده حداكثر ظرف سه ماه از ابلاغ طرح هاي مذكور به صورتي كه كليه نقاط آن قابل شناسايي و پياده كردن روي زمين باشد توسط شهرداري تدقيق شده و پس از كنترل و امضاي دبير مرجع تصويب كننده و تأييد شدن به مهر دبير خانه مربوط به امضاي استاندار جهت اجراء به شهرداري و دستگاههاي اجرايي ذي ربط ابلاغ مي گردد.» و «حريم شهر در طرح جامع شهر و تا تهيه طرح مذكور در طرح هادي شهر تعيين و تصويب مي گردد.»، لذا تعيين محدوده و حريم شهر نيز در صلاحيت شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به عنوان مرجع تصويب طرح هاي جامع شهري قرار دارد. 4ـ به موجب آراي متعدد صادره از هيات عمومي ديوان عدالت اداري از جمله راي شماره 219 مورخ 1380/7/8 در خصوص طرح جامع شهر لواسان، تجديدنظر و بازنگري در طرح جامع شهرها در صلاحيت شوراي عالي معماري و شهرسازي ايران دانسته شده است. لذا با عنايت به اينكه صرف قرارگرفتن اراضي اشخاص در محدوده شهر و همچنين خروج آن اراضي از محدوده شهر به واسطه تغييرات صورت گرفته در طرح جامع شهر موجب ايجاد حق مكتسبه و تضييع آن نمي گردد و اين امر ناشي از اعمال صلاحيت هاي قانوني شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است. همچنين مواردي از قبيل اينكه اشخاص وفق تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367/8/29 جهت ورود اراضي متعلق به خود به محدوده شهر، قسمتي از اراضي خود را به شهرداري واگذار كرده و متعاقباً با تغييرات طرح جامع شهر و خروج اراضي متعلق به آنها از محدوده شهر متحمل ضرر و زيان شوند از اين امر منصرف بوده و حقوق مكتسبه ايجاد شده براي اين اشخاص لازم الرعايه است، لذا با تبعيت از نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان و در راستاي اجراي حكم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402، طرح جامع شهر اليگودرز مصوب 1395/8/10 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مغاير شرع تشخيص نگرديده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد ماده 33 آيين نامه اداره جلسات هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري مصوب 1393 قطعي است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري شهريار قلعه