رأي شماره 2693 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال ماده 16 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شوراي اسلامي شهر زنجان

تاريخ دادنامه: 1401/11/18 شماره دادنامه: 2693 شماره پرونده: 0004273 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي احمد نوروزي موضوع شكايت و خواسته: ابطال بندهاي 1 الي 4 از ماده 16 تعرفه عوارض محلي سال 1401 شوراي اسلامي شهر زنجان گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي، ابطال ماده 16 تعرفه عوارض محلي سال 1401 شوراي اسلامي شهر زنجان را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "همانگونه كه مستحضريد مصوبه‌اي تحت عنوان يك دوم ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري كه فراز اول طرح تفصيلي شهر زنجان را شامل مي‌شد مطابق رأي شماره 95 مورخ 1398/2/3 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ابطال گرديده است و مطابق ماده 92 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 چنانچه مصوبه‌اي در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ابطال گردد، رعايت مفاد رأي هيأت عمومي در مصوبات بعدي الزامي است كه متأسفانه شوراي اسلامي شهر زنجان با تصويب دوباره همان مصوبه، مجوزي بر اجراي همان مصوبه غلط و ابطال شده به شهرداري زنجان داده كه با استناد به آن شهرداري مبالغ هنگفتي را از مردم مطالبه مي‌نمايد. شهرداري زنجان با اجراي اين ماده حتي از اجراي مقررات تبصره بند (ج) ماده 1 قانون تسهيل و تنظـيم اسناد رسمي و ماده 7 آيين‌نامه اجرايي آن امتناع مي‌كند. مطابق ماده 71 از قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي، وظايف شوراي اسلامي شهرها تعيين شده است و در اين ماده قانوني امر تغيير كاربري اراضي در صلاحيت شوراي اسلامي شهر پيش‌بيني نشده است و با توجه به مراتب، شوراي اسلامي شهر كه صلاحيتي براي تغيير كاربري اراضي ندارد به طريق اولي نمي‌تواند در اين خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهاي خدمات كند. مغايرت مصوبه فوق با اصل 40 قانون اساسي كه بيان مي‌دارد هيچ كس نمي‌تواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غير يا تجاوز به منافع عمومي قرار دهد و قواعد فقهي ( لاضرر و لاضرار في‌الاسلام) و (احزب البلاد و اهلك العباد) و آراي شماره 4ـ 1391/11/14 و 1092ـ 1399/9/18 و 1065 ـ 1400/3/25 و 1445 ـ 1395/12/24 و 576 ـ 1399/4/24 و 572 ـ 1396/6/14 و 625 ـ 1399/5/14 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و آراي متعدد صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و اصول مسلم شرعي و قانوني كه اخذ عوارض بابت تغيير كاربري، حق مرغوبيت، ارزش افزوده را باطل و غير قانوني دانسته است كه متأسفانه طرف شكايت بدون در نظر گرفتن قانون جاريه كشور اقدام به تصويب مصوبه‌اي غيرقانوني نموده و موجبات تضييع حقوق اينجانب و عامه مردم را فراهم آورده است." متن تعرفه مورد شكايت به شرح زير است: "عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح‌ هاي مصوب شهري بند1: با عنايت به مصوبات مورخ 1364/11/19 و 1366/2/7 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران درخصوص ضوابط منطقه‌ بندي و تعيين تراكم‌ هاي ساختماني و كاربري اراضي در طرح‌ هاي توسعه شهري و در جهت كمك به اجراي طرح تفصيلي تجديد نظر مصوب و طرح تملك اراضي و توسعه شبكه معابر و گسترش فضاهاي سبز شهري و تأمين هزينه‌هاي آن مقرر مي‌گردد، با توجه به نقشه كاربري اراضي مصوب طرح تفصيلي تجديدنظر و مطابقت آن با نقشه پايه مصوب سال 1367، چنانچه پلاكي براساس ضوابط منطقه‌بندي و تعيين كاربري اراضي تغيير كاربري پيدا كرده و به نحوي كه اين تغيير كاربري موجب بالا رفتن ارزش و قيمت روز پلاك مذكور گرديده است به هنگام صدور هر گونه پاسخ استعلام (بجز استعلام بانك و صدور پروانه تعميرات) با كاربري طرح تجديدنظر مصوب، از سوي شهرداري با پرداخت يك دوم مابه‌التفاوت ارزش اوليه پلاك طبق كاربري مصوب سال 1367 با كاربري پيشنهادي طرح تجديدنظر طبق برآورد كارشناسي رسمي دادگستري خواهد بود. تبصره 1: ضوابط فوق‌الذكر مشمول اراضي با مالكيت دولتي نيز مي‌گردد. تبصره 2: پرداخت مابه‌التفاوت مذكور در اين بند شامل پلاك‌هايي كه طبق نقشه وضع موجود سال 1367 (زمان تصويب طرح تفصيلي شارمند) صرفاً داراي كاربري مسكونـي بوده (وضع موجـود) و در نقشه مصوب 1367 جزء كاربري‌هاي عمـومـي لحـاظ گـرديده ليكـن در نقشـه كاربري اراضي طرح تجـديدنظر مصـوب از طـرح خارج گرديده‌اند، نمي‌گردد. تبصره 3: در صورتي كه بعد از تصويب طرح تفصيلي تجديدنظر (سال 1388) مالكين اراضي درخواست تغيير كاربري پلاك خود را داشته باشند به نحوي كه اين تغيير كاربري نيز مشمول بالا رفتن قيمت روز پلاك گردد در اين صورت نيز موضوع درخواست با اخذ يك دوم مابه‌التفاوت ارزش مذكور طبق نظر كارشناسي رسمي دادگستري و تصويب كميسيون ماده 5 قابل اقدام خواهد بود. تبصره 4: اراضي و املاكي كه قبل از سال 1367 داراي هر نوع كاربري بوده، ليكن در سال 1367 به كاربري با ارزش افزوده كمتر تغيير يافته و سپس مجدداً در سال 1388 به كاربري اصلي برگردانده شده است، مشمول اخذ عوارض مربوط به ارزش افزوده نمي‌گردد. تبصره5: با توجه به اينكه يك پنجم سرقفـلي نسبت به اعيان ملك محـاسبه مي‌شـود و با عنايت به حفـظ كاربري پلاك، در صورتيكه سرقفلي پس از مدتي تخريب و طبق ضوابط براي آن پلاك مجدداً كاربري تجاري در نظر گرفته مي‌شود، جهت صدور مجوز ساخت يك پنجم ارزش سرقفلي طبق نظر كارشناس رسمي دادگستري قابل محاسبه و وصول مي‌باشد. تبصره 6: در اراضي كه برابر نقشه مصوب طرح تجديدنظر (سال 1388) داراي كاربري مسكوني بوده ليكن براساس ضوابط ساختماني طرح مصوب تجديدنظر قابليت احداث و يا تبديل قسمتي از بنا به صورت تجاري را داشته باشند، با حفظ كاربري پلاك ملزم به پرداخت يك پنجم ارزش سرقفلي مساحت تجاري علاوه بر ساير عوارضات قانوني متعلقه برابر نظريه كارشناس رسمي دادگستري خواهد بود. تبصره 7: پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح‌هاي مصوب شهري (بند 1 ماده 17) براي كليه املاك مشمول الزامي مي‌باشد، به جز درخواست‌هاي مربوط به پاسخ استعلام بانك و صدور پروانه تعميرات جزئي كه شهرداري مي‌بايست در هنگام صدور مجوز جمله «مجوز صادره صرفاً به جهت استعلام بانك و يا صدور پروانه تعميرات جزئي مي‌باشد» قيد نمايد و در مراجعـات بعـدي عـوارض ارزش افـزوده ناشي از اجـرا و يا تغيير طرح‌هاي مصوب شهري دريافت خواهد شد. بند2: املاكي كه داراي اسناد مالكيت به صورت زراعي، باغي و خارج از طرح‌هاي آماده‌سازي و در تفكيك طرح تفصيلي مصوب سال 1388 قرار داشته و طبق طرح مذكور داراي كاربري مسكوني، تجاري، اداري، ورزشي و درماني بوده و در نقشه سال 67 نيز فاقد طرح تفكيك و آماده‌سازي مصوب باشند به هنگام درخواست مالكين مبني بر صدور پاسخ استعلام و يا صدور مجوز احداث مشمول پرداخت يك دوم ارزش افزوده حاصل از تغيير كاربري مندرج در سند نسبت به كاربري پيشنهادي سال 1388 مي‌باشند. تبصره 1: در صورت درخواست مالكين اين اراضي جهت تفكيك علاوه بر بند صدرالذكر مشمول پرداخت حق و حقوق شهرداري مطابق تبصره 3 ماده 101 نيز خواهند بود. تبصره2: به جهت حقوق مكتسبه، املاكي كه قبل از بند ياد شده نسبت به اخذ پاسخ استعلام از شهرداري برابر كاربري نقشه سال 88 نموده باشند، مشمول ارزش افزوده حاصل از تغيير كاربري نخواهند بود. تبصره3: املاكي كه بدون مراجعه و استعلام از شهرداري و از طريق ثبت اسناد بدون پرداخت حق و حقوق قانوني شهرداري داراي عناويني بغير از زراعي و باغي در سند بوده و پاسخ نيز طبق تبصره دو از شهرداري دريافت ننموده نيز مشمول پرداخت يك دوم ارزش افزوده بند يادشده مي‌باشند. بند3: مالكين املاك مسكوني يا تجاري كه طبق ضوابط طرح تفصيلي و يا مصوبات كميسيون ماده 5، درخواست صدور پروانه ساختماني به صورت تجميعي را دارند، پس از اخذ مصوبه كميسيون ماده 5، مشمول يك دوم ارزش افزوده حاصل از تجميع خواهند بود. تبصره: تجميع املاك زير حد نصاب واقع در محدوده بافت فرسوده و ناكارآمد شهري و سكونتگاه‌هاي غير رسمي از دريافت يك دوم ارزش افزوده از تجميع مستثني مي‌باشند. بند4: املاكي كه اجراي طرح‌هاي شهري توسط شهرداري موجب افزايش يا ايجاد برهاي جديد در آنها گرديده است، مشمول يك دوم ارزش افزوده خواهند بود. تبصره: شهرداري منطقه نسبت به ارجاع موضوع بند 2 و 3 به كارشناس رسمي دادگستري جهت تعيين ارزش افزوده اقدام و مبالغ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير در طرح‌هاي مصوب شهري وصول خواهد شد." در پاسخ به شكايت مذكـور، رييس شوراي اسلامي شهر زنجان به موجب لايحه شماره 1143 مورخ 1401/3/21 توضيح داده است كه: "شاكي مستند اخذ عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري را فراز اول طرح تفصيلي شهر زنجان (كه بر اساس رأي شماره 95 مورخ 1398/2/3 هيأت عمـومي ديوان عدالت اداري ابطال گرديده) عنوان نموده است. در حاليكه دو مبحث عليحده در اين خصوص مطرح و قابل ملاحظه است. اولاً اينكه صلاحيت و وظايف و اختيارات كميسيـون مـاده 5 موضوع قانـون تأسيس شوراي عالـي شهـرسازي و معماري ايران مندرج در ماده 5 قانون ياد شده، بررسي و تصويب طرح‌هاي تفصيلي شهري و تغييرات آن‌ها بوده و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بر همين اساس به جهت وضع عوارض خارج از حدود اختيارات كميسيون ماده 5 در ضوابط طرح تفصيلي آن را ابطال نموده است. ثانياً تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن مطابق بند 16 از ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران با اصلاحات بعدي به عهده شوراي اسلامي شهر مي‌باشد. در مانحن فيه شوراي اسلامي شهر زنجان با توجه به شرح ذيل، پيشنهاد شهرداري زنجان مندرج در ماده 16 دفترچه تعرفه عوارض سال 1401 را در جلسات رسمي شوراي اسلامي شهر مورد بررسي قرار و با توجه به ابعاد گوناگون آن من جمله: الف ـ مطابقت با آراء و تصميمات هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، طي شماره‌هاي 9909970906010010 مورخ 1399/2/15 و 1400099709606011454 مورخ 1400/12/24 و ... ب ـ ماده 30 آئين‌نامه مالي شهرداري‌ها ج ـ دستورالعمل جامع نحوه تنظيم تعرفه و درج تغييرات بعدي و چگونگي وضع و تشخيص و وصول انواع عوارض و درآمدها د ـ فهرست عناوين مصوبات شوراي اسلامي شهرها در مورد عوارض كه در آراء هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ابطال نشده است ن ـ مستنداً به ماده 85 قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي و بندهاي 16 و 26 ماده 80 از همان قانون هـ ـ ايضاً تبصره 1 ذيل مـاده 50 قانـون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387 ناظر بر مـاده 55 قانـون ماليات بر ارزش افـزوده سال 1400 نسبت به تصـويب آن مبادرت نموده است." در اجراي ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 موضوع به هيأت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع شد و اين هيأت به موجب دادنامه شماره 140109970906010764 مورخ 1401/10/5 بندهاي 5، 6 و 7 از ماده 16 تعرفه عوارض محلي سال 1401 شوراي اسلامي شهر زنجان را قابل ابطال تشخيص نداد و به رد شكايت رأي صادر كرد. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت. «رسيدگـي به تقاضاي ابطال بندهاي 1 الي 4 از ماده 16 تعرفه عـوارض محلـي سال 1401 شوراي اسلامي شهر زنجان در دستور كار هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قرار گرفت.» هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/11/18 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً به موجب ماده 4 قانون مدني: «اثر قانون نسبت به آتيه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد، مگر آنكه در خود قانون مقررات خاصي نسبت به اين موضوع اتّخاذ شده باشد.» ثانياً هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براساس آراي مختلف خود از جمله رأي شماره 2939 مورخ 1400/11/12 حكم به ابطال مصوبات شوراهاي اسلامي شهر به دليل تسري مفاد عوارض موضوع اين مصوبات به گذشته صادر كرده است. بنا به مراتب فوق، ماده 16 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شهرداري زنجان كه تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و يا تغيير طرح‌هاي مصوب شهري به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، به استثناء رديف‌هاي 5، 6 و 7 آن از جهت اينكه متضمن تسري عوارض موضوع آن به گذشته است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري