رأي شماره 1624401 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند (1) قسمت ب نامه شماره 686/28285 مورخ 1382/6/20 معاون وقت وزير مسكن و شهرسازي و رئيس سازمان ملي زمين و مسكن

شماره 0107226 - 1403/7/23 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001624401 مورخ 1403/7/10 با موضوع: «اطلاق بند 1 قسمت ب نامه شماره 686/28285 مورخ 1382/6/20 معاون وقت وزير مسكن و شهرسازي در خصوص تأمين حدنصاب مالكين اراضي باير، داير و زراعي به تبعيت از نظر فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/7/10 - شماره دادنامه: 140331390001624401 شماره پرونده: 0107226 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي محمد بيات طرف شكايت: سازمان ملي زمين و مسكن موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند (1) قسمت ب نامه شماره 686/28285 مورخ 1382/6/20 معاون وقت وزير مسكن و شهرسازي و رئيس سازمان ملي زمين و مسكن گردش كار: شاكي به موجب دادخواست و لوايح تكميلي، ابطال بند (1) قسمت ب نامه شماره 686/28285 مورخ 1382/6/20 معاون وقت وزير مسكن و شهرسازي و رئيس سازمان ملي زمين و مسكن را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "به استحضار مي رساند؛ ادارات كل استاني راه و شهرسازي به نمايندگي از سازمان ملي زمين و مسكن در راستاي عمل به تكليف قانوني خود مبني بر واگذاري حد نصاب مالكانه قانوني اشخاص موضوع ماده 7 و تبصره 2 ماده 9 قانون زمين شهري، اقدام به الزام اشخاص ذي نفع، جهت مراجعه به دفاتر اسناد رسمي و تنظيم سند رسمي تحت عنوان «تأييد و تنفيذ اقدامات» مي نمايند كه در متن اين اسناد اشخاص متعهد و ملزم مي شوند كه هرگونه ادعاي بعدي را از خود سلب و ساقط و آن سازمان را قائم مقام قانوني خود نمايند. مستند اين اقدام را نيز نامه شماره 686/28285 مورخ 1382/6/20 معاون وزير مسكن و شهرسازي وقت عنوان مي دارند. به نحوي كه بدون ارائه اين سند، از واگذاري حد نصاب اعم از معوض يا پرداخت بهاي اراضي اشخاص امتناع نموده و پرداخت حق و حقوق اشخاص را منوط به ارائه اين سند مي نمايند. اين الزام و خلق تكليف براي اشخاص، مستند به هيچ قانوني در حوزه زمين شهري و ساير قوانين نبوده و خارج از حدود اختيار و تكاليف قانوني ادارات مزبور مي باشد. تكليف به تنظيم چنين اسنادي و در اختيار داشتن آن توسط ادارات راه و شهرسازي، باعث مي شود در صورت مغفول ماندن بخشي از حقوق قانوني اشخاص، در سنوات آتي به لحاظ وجود اين سند، امكان مراجعه به محاكم را نداشته باشند. يا در مواردي كه در پرداخت معوض، يا معادل سازي آن به اشتباه با كسري پرداخت شده باشد، مطالبه آن را با چالش جدي مواجه نموده و عملاً ناممكن مي سازد. چرا كه، هرگونه ادعايي را از خود سلب و ساقط نموده و سازمان مذكور را قائم مقام قانوني خود قرار داده اند و محاكم عمومي را مواجه با تكليف قانوني مبني بر تبعيت از مفاد اسناد رسمي مي نمايند. لذا از آن جايي كه سازمان مذكور در راستاي پرداخت معوض به تكليف قانوني خود مبادرت مي نمايد مكلف نمودن اشخاص به امر مذكور فاقد وجاهت و خارج از اختيارات اين سازمان بوده و عملاً اين اسناد به نحوي با اكراه دروني تنظيم مي گردد. در نتيجه، مقرره مورد شكايت مغاير اصل 38 قانون اساسي و مواد 190 و 202 قانون مدني است؛ چرا كه عملاً اشخاص با اكراه و اجبار اقدام به سپردن تعهد موصوف مي نمايند. به بيان ديگر اگر اشخاص نسبت به ارائه اقرارنامه و تأييد و تنفيذ اقدامات دولت، موضوع مقرره مورد نظر اقدام ننمايند، ادارات راه و شهرسازي و سازمان ملي زمين و مسكن از تأديه حق و حقوق ايشان امتناع مي كنند. تأديه حقوق اشخاص اعم از واگذاري معوض يا پرداخت بهاي زمين، به اشخاص ذي نفع، پس از احراز حقانيت ايشان، وظيفه ذاتي و تكليف قانوني ادارات راه و شهرسازي و سازمان ملي زمين و مسكن مي باشد. لذا الزام و اجبار اشخاص به سپردن تعهد مازاد و اسقاط حقوق احتمالي ايشان، مغاير با اصل 40 قانون اساسي است كه بيان مي دارد هيچ كس نمي تواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غير قرار دهد. وفق مسلمات شرعي و عمومات و اطلاقات حاكم بر حقوق اساسي و مدني كشور، تأسيس هر نوع وضعيت حقوقي منتج به ايجاد تكليف يا اسقاط حق اشخاص سلباً يا ايجاباً، منوط به حكم شارع مقدس يا تقنين قانون يا تصويب مراجع ذي صلاح در حدود قانوني است. لذا با عنايت به مراتب ياد شده، مقرره مورد نظر مغاير با قاعده فقهي لاضرر و اصل آزادي اشخاص مي باشد. النهايه با عنايت به مراتب ياد شده و نظر به اين كه بند (1) قسمت ب نامه شماره 686/28285 مورخ 1382/6/20 معاون وزير مسكن و شهرسازي وقت، مبني بر «... اخذ تأييديه كامل اقدامات دولت و اسقاط ادعاهاي بعدي از مالك منتفع...» با اصول 38 و 40 قانون اساسي و بند 1 ماده 190 و ماده 202 قانون مدني و قاعده فقهي لاضرر، مغايرت دارد از اين روي، تقاضاي ابطال مقرره موصوف را از محضر عالي دارد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "رياست محترم مسكن و شهرسازي استان آذربايجان شرقي پيرو مكاتبات و تأكيدات قبلي مبني بر واگذاري و تأمين تمامي تمهيدات مربوط به حدنصاب مالكين واجد شرايط و در راستاي تصميمات فوق شايسته است به شرح زير و به نحوي عمل شود كه حتي المقدور تا پايان سال جاري تعهدي تحت عنوان مذكور وجود نداشته باشد: ............. ب) تأمين حدنصاب مالكين اراضي باير، داير زراعي: 1ـ در اجراي تبصره هاي 2 و 6 مواد 9 قانون اراضي و زمين شهري آن سازمان بايستي از اراضي ملكي سابق مالك قطعه يا قطعاتي را حداكثر به ميزان مالكيت مالك با رعايت تبصره 1 ماده 16 آيين نامه و نصاب متعلقه حسب مورد تا يكهزار مترمربع به انتخاب ايشان تعيين و در صورت واجد شرايط بودن به آنها منتقل و در صورت تأمين زمين معوض به صورت معادل قيمتي حدنصاب متعلقه و اخذ تأييديه كامل اقدامات دولت و اسقاط ادعاهاي بعدي از مالك منتفع و تسويه حساب حل مشكل نمايد." در پاسخ به شكايت مذكور، سرپرست سازمان ملي زمين مسكن به موجب لايحه شماره 600/1402/8502 مورخ 1403/4/18 توضيح داده است كه: "همان گونه كه از صدر مصوبه مورد اعتراض شاكي به شرح ذيل قابل استنباط است، مصوبه موضوع خواسته در راستاي تأمين حقوق اشخاص ذي حق و تأكيد بر عمل به تعهدات دولت در تأمين حقوق اشخاص در كوتاه ترين زمان ممكن، تدوين و بخشنامه گرديده است. در فراز ابتدايي مصوبه چنين آمده است: «پيرو مكاتبات و تأكيدات قبلي مبني بر واگذاري و تأمين تمامي تعهدات مربوط به حد نصاب مالكين واجد شرايط و در راستاي تصميمات فوق شايسته است به شرح زير و به نحوي عمل شود كه حتي المقدور تا پايان سال جاري تعهدي تحت عنوان مذكور وجود نداشته باشد...» لذا اساساً شأن نزول و تصويب مصوبه مورد اعتراض شاكي، تلاش و تأكيد حداكثري عالي ترين مقام دستگاه اجرايي در جهت عمل به تكليف قانونگذار در راستاي تعهدات مربوط به حد نصاب مالكين واجد شرايط است. تعارضي با قوانين موضوعه در اين خصوص نداشته و تنها تأكيد بر اقدام و اتمام فرآيند توديع نصاب مالكانه در كوتاه ترين زمان ممكن، به لحاظ پيش گيري از مراجعه اشخاص به دستگاه قضايي و اقدام مستقيم از سوي دولت است. لذا موضوع و يا قانون جديد و متعارض با قوانين لازم الاجراي فعلي محسوب نگرديده و هر يك از بندهاي آن تأكيدي بر متن يك ماده قانوني و تسهيل در راهكار اجرايي آن است. با وصفي كه مصوبه تماماً به نفع مردم تدوين و ابلاغ گرديده، اساساً اعتراض به آن و يا درخواست ابطال آن، در ذي نفعي شخص شاكي ايجاد شُبهه مي نمايد. چرا كه به هر ترتيب استفاده از تسهيلات و مزاياي قانوني مندرج در قوانين موضوع حدنصاب مالكانه، مربوط به اشخاصي است كه تاكنون از مزاياي مندرج در قانون استفاده ننموده و مطابق تعريف قانونگذار ـ و نه اين سازمان ـ واجد شرايط بوده و داراي واحد مسكوني مناسب نباشد. آن چه مورد تأييد قانونگذار است استفاده از زمين دولتي جهت بهره برداري عموم و اجراي عدالت در توزيع عادلانه زمين و مسكن بوده و دارندگان اراضي و ملاكين را واجد شرايط استفاده از مزاياي موصوف تحت تعريف نصاب مالكانه ندانسته است. چه اين كه سياست گذاري هاي منتج به تصويب قوانين مورد عمل در نظام حقوقي كشور در جهت خانه دار نمودن تمام مردم و عدم تمركز دارايي و سرمايه غير منقول نزد يك قشر خاص است. قيد مربوط به استفاده از تسهيلات، به شرط واجد شرايط بودن نيز از همين مبنا نشأت مي گيرد. لذا در صورت احراز شرايط قانوني مطابق آن چه در حق اشخاص، مورد عمل قرار گرفته و از شمارش خارج است، اشخاص واجد شرايط حقوق قانوني خود را دريافت و ضمن تنفيذ اقدامات دولت، رضايت خود را از اخذ حق و حقوق قانوني خود، كه عمدتاً به صورت توديع يك يا چند قطعه زمين معوض متناسب با زمين تملكي است، اعلام مي نمايند. فرآيند توديع نصاب مالكانه نيز فرآيندي پيچيده، مبهم، غير قابل پيش بيني و يا دور از دسترس متقاضي نيست بلكه اعمال نظر و قبول متقاضي در تمام فرآيند توديع نصاب ضروري بوده و عمدتاً در وضعيتي كه بررسي كارشناسي دولت را در برآورد ارزش اراضي، ارزيابي و معادل سازي قيمتي و ساير تشريفات قانوني كافي نداند، از طريق معرفي كارشناس منتخب متقاضي و كارشناس مرضي الطرفين در هيأت هاي سه نفره كارشناسان رسمي دادگستري، حقوق متقاضي مورد بررسي تخصصي و شخصي ايشان قرار مي گيرد. چه اين كه در بخشنامه موضوع شكايت نيز صراحتاً مندرج گرديده «قطعه تعييني به انتخاب متقاضي است و درصورت عدم امكان توديع معوض، بهاي كارشناسي روز حد نصاب مالكان با اخذ نظر كارشناس رسمي دادگستري تعيين و از ساير اراضي ملكي و يا واحدهاي مسكوني موجود تأمين و يا بهاي آن را پرداخت نمايد.» ظهور اراده متقاضي در قبول و رضايت از اخذ حقوق قانوني خود، در امضا اسناد انتقال قطعي اراضي واگذاري از سوي دولت به عنوان نصاب مالكانه متجلي است، نه در اقرارنامه تنظيمي با موضوع تنفيذ اقدامات دولت. به نحوي براي شاكي مشتبه گرديده اقرارنامه تنظيمي با موضوع تنفيذ اقدامات دولت بدون توديع حق و حقوق قانوني متقاضي فاقد ارزش استنادي است. يا به زبان حقوقي، اقرارنامه تنظيمي از سوي متقاضي ارزش استنادي مستقل نداشته و تنها در پرتو پرداخت حقوق قانوني متقاضي داراي اعتبار و ارزش حقوقي است. انتظار به حق است اشخاص پس از خاتمه فرآيند اخذ حقوق قانوني خود منطق بر اصول و مسلمات حقوقي، هرگونه ادعا در اين خصوص را خاتمه داده و به عهد و پيمان خود وفادار باشند. اصلي كه در اين دادرسي مغفول نمانده و از آن به اعتبار امر مختومه ياد مي شود و يا اصل لزوم كه پايبندي بر اعلام اراده به هر نحو خصوصاً در انعقاد عقود را ضروري دانسته و ادعاهاي احتمالي آينده را ممكن است به هر شكل ظاهر گردد، مسموع ندانسته است. به دليل پايبندي به همين اصول و مسلمات قانوني است كه اقرارنامه هاي تنفيذ اقدامات دولت از اشخاصي كه حقوق قانوني خود را دريافت مي دارند، اخذ مي گردد. فارغ از آن كه تنظيم اقرارنامه تنفيذ اقدامات دولت، حكم مختوم بدون امكان بانگري و بازبيني و يا به تعبيري بن بست حقوقي نيست چه اين كه اين سند نيز به مثابه هر سند ديگري در صورت لزوم و اثبات تضييع حق مي تواند مورد تعرض حقوقي و قضايي قرار گيرد و به وسيله محكمه مورد ارزيابي و رسيدگي خاص قرار داشته باشد آن چه مهم تر مي نمايد اين كه به نظر مي رسد شاكي در تحليل حقوقي سندي با مشخصات اقرارنامه دچار اشكال و ابهام باشد، زيرا اقراري كه مدنظر اين سازمان است از باب تنفيذ اقدامات تملكي يا تمليكي است و از باب تنفيذ در اقدام به واگذاري نصاب مالكانه كاربرد ندارد؟ بلكه دولت اقرارنامه را براساس تنفيذ اقدامات تملكي يا تمليكي خود تنظيم نموده و اخذ مي نمايد و اين اقرارنامه به هيچ وجه در معناي قبول كاهش يا كسري نصاب مالكانه به وسيله اشخاص نيست. مواد قانوني مورد تأكيد در بخشنامه نيز مطابق آن چه قضات ديوان اشراف دارند و بخشنامه صادره بر آن تأكيد دارد برخلاف نظر شاكي حكايت از اقدام وفق مواد قانوني دارد. فارغ از آن چه گفته شد در ماده 9 قانون زمين شهري (تبصره 6 ماده 9 قانون مرقوم) بحث استنكاف مالكين ماقبل دولت از حضور در دفتر اسناد رسمي براي انتقال عرصه تمليكي به دولت مطرح شده است و سازوكار قانوني براي آن پيش بيني گرديده است بدين شكل كه چنانچه پس از طي فرآيند قانوني و مقدماتي، مالكي از حضور در دفترخانه و امضاي ذيل اسناد انتقال خودداري نمايد نماينده دولت نسبت به امضاي ذيل سند انتقال از جانب مالك اقدام مي نمايد. استنكاف مالك از حضور در دفترخانه و امضاي ذيل سند انتقال علي القاعده به معناي اعتراض وي و عدم قبول تمليك به وسيله دولت است و از آن جايي كه اراضي تمليكي به طور مشخص به اشخاص حقيقي و حقوقي واگذار مي شود و به طور مثال در طرح هاي انبوه سازي مسكن و خدمات عمومي مصرف و سياست گذاري مي شود هر لحظه بيم ادعاي مالك و طرح دعاوي مختلف براي ابطال سند مردم و اشخاص و ساكنين متصور است. از اين رو مصلحت اجتماعي و امنيت اقتصادي مردم اقتضا دارد اگر مالك مستنكف قصد دريافت نصاب مالكانه را داشت مالكيت دولت و افراد متصل و ايادي متعاقب از دولت را نيز به رسميت بشناسد و اساساً نصاب مالكانه حق مالكي است كه تمليك و تملك دولت را به رسميت شناخته و آن را محترم مي شمارد و سند اقرارنامه مورد اعتراض شاكي و مندرج در بخشنامه مورد نظر به اعتبار همين قاعده عقلي و حقوقي و با بناي قبول اقدامات دولت در امر تملك زمين اخذ مي شود. به شرح توضيحات فوق مشخص است بخشنامه تضمين كننده حقوق مالكين قبل از دولت در باب واگذاري نصاب مالكانه و تسويه حساب با آنها بوده و در عين حال تضمين كننده حقوق ذي نفعان و مالكين بعد از دولت نيز مي باشد و تعارضي با اصول و مسلمات و نصوص قانوني ندارد، لذا رد آن را از قضات ديوان استدعا دارد." در پاسخ به ادعاي خلاف شرع بودن مقرره مورد شكايت، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/42825 مورخ 1403/4/18 اعلام كرده است كه: "موضوع بند يك قسمت (ب) از نامه شماره 686/28285 مورخ 1382/6/20 معاون وزير شهرسازي وقت درخصوص تأمين حدنصاب مالكين اراضي باير، داير، زراعي، در جلسه مورخ 1403/4/3 فقهاي شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد: ـ اطلاق منوط كردن اعطاي حق مالك به اخذ تأييديه كامل اقدامات دولت و اسقاط ادعاهاي بعدي از وي، خلاف شرع شناخته شد. علاوه بر اين، تشخيص ساير جهات قانوني، در صلاحيت مراجع ذي صلاح است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/7/10 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي به اتفاق آرا به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/42825 مورخ 1403/4/18 در رابطه با جنبه شرعي مقرره مورد شكايت اعلام كرده است كه: «اطلاق منوط كردن اعطاي حق مالك به اخذ تأييديه كامل اقدامات دولت و اسقاط ادعاهاي بعدي از وي، خلاف شرع شناخته شد. علاوه بر اين، تشخيص ساير جهات قانوني در صلاحيت مراجع ذي صلاح است.» بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق بند (1) قسمت ب نامه شماره 686/28285 مورخ 1382/6/20 معاون وقت وزير مسكن و شهرسازي درخصوص تأمين حدنصاب مالكين اراضي باير، داير و زراعي در حد مقرر در نظريه مذكور خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 بطلان آن از تاريخ صدور اعلام مي شود. اين رأي بر اساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي