رأي شماره 2307568 هيئت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري با موضوع :رد شكايت ابطال مواد 30 و 31 و 46 دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر شركت هاي تعاوني اعتبار مصوب 1403/05/11 هيئت عالي بانك مركزي از تاريخ تصويب

هيئت تخصصي مالياتي، بانكي شماره پرونده: هـ ت/0300299 شماره دادنامه سيلور: 140431390002307568 تاريخ :1404/09/11 شاكي : اتحاديه مركزي نظارت و هماهنگي تعاوني هاي اعتبار گروه شغلي طرف شكايت: بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران موضوع شكايت و خواسته : ابطال مواد 30 و 31 و 46 دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر شركت هاي تعاوني اعتبار مصوب 1403/05/11 هيئت عالي بانك مركزي از تاريخ تصويب شاكي دادخواستي به طرفيت بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به خواسته فوق الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيئت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: ماده30: شركت صرفاً مي تواند نسبت به قبول سپرده قرض الحسنه پس انداز ريالي از امضاء اقدام نمايد. تبصره: شركت مجاز به افتتاح حساب سپرده قرض الحسنه جاري و حساب هاي مشابه (حساب هايي كه وجه آن ها توسط اشخاص ثالث قابل دريافت باشد) براي امضاء نمي باشد. ماده31: شركت موظف است صرفاً در قالب عقد قرض الحسنه نسبت به اعطاي وام ريالي به اعضاي وام ريالي به اعضاي خود اقدام نمايد. ماده 46: شركت هايي كه بيش از تصويب اين دستورالعمل تأسيس شده اند و تاكنون شرايط خود را با مفاد اين دستورالعمل تطبيق نداده و اجازه نامه فعاليت از بانك مركزي ننموده اند، موظفند حداكثر ظرف مدت يكسال نسبت به انحلال شركت اقدام نموده و آگهي ثبت انحلال در روزنامه رسمي را به اين بانك ارسال نمايند. در غير اين صورت بانك مركزي اقدامات قانوني لازم را از جمله توقف فعاليت شركت هاي فاقد اجازه نامه فعاليت از طريق مراجع ذي صلاح به عمل مي آورد. تبصره1: شركت هاي تعاوني اعتبار كارمندي/كارگري موجودي كه پيش از تصويب اين دستورالعمل تأسيس شده اند و فعاليت مي نمايند از حيث تعداد اعضاء (موضوع ماده (6) اين دستورالعمل) مشمول حكم اين ماده نمي باشند. تبصره2: شركت هاي تعاوني اعتبار صنفي موجود ضمن رعايت مفاد اين دستورالعمل صرفاً بدون پذيرش عضو جديد مي توانند به فعاليت خود ادامه دهند. دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: 1) مطابق ماده 84 قانون شركت هاي تعاوني مصوب 1350 و همچنين قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوري اسلامي مصوب سال1370 با اصلاحات بعدي و آيين نامه هايمربوطه، موضوع فعاليت شركت هاي تعاوني اعتبار به شرح ذيل تصويب و ابلاغ گرديده است: - باز كردن حساب سپرده هاي مختلف براي اعضاء شركت. - پرداخت وام با دريافت بهره به اعضاي شركت. - انجام ساير خدمات اعتباري براي اعضاء در حدود امكانات. 2) قانون تنظيم بازار غيرمتشكل پولي در تاريخ 1383/10/30 تصويب و به موجب آن مقرر گرديده كليه شركت هاي تعاوني اعتبار تحت نظارت بانك مركزي فعاليت نمايند. 3) در تاريخ 1403/05/11 " دستورالعمل اجرايي تاسيس، فعاليت و نظارت بر شركت هاي تعاوني اعتبار" توسط هيئت عالي بانك مركزي اصلاح و به موجب مواد 30 و31 دستورالعمل اصلاحي، موضوع فعاليت شركت هاي تعاوني اعتبار صرفاً به اخذ سپرده قرض الحسنه و پرداخت تسهيلات قرض الحسنه محدود گرديده است. 4) متاسفانه با اصلاح دستورالعمل مذكور، شركت هاي تعاوني اعتبار گروه هاي شغلي (كارمندي و كارگري) كه در چهارچوب قوانين و مقررات موضوعه، خاصه قانون تعاون مصوب سال1350 و همچنين قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوري اسلامي مصوب سال1370 با اصلاحات بعدي و آيين نامه هاي مربوطه فعاليت مي نمودند، به دليل اشكالات قانوني وارده بر دستورالعمل اصلاحي دچار مشكلات عديده به شرح ذيل گرديده و در فعاليت هاي جاري اين نوع از تعاوني ها محدوديت هايي ايجاد شده كه برخلاف اهداف ايجابي منجمله تامين نيازهاي خرد مالي اعضاء مي باشد: 1ـ4ـ مطابق مواد 84 قانون تعاون مصوب 1350/03/16شركتهاي تعاوني اعتبار مجاز به اخذ انواع سپرده و ارائه تسهيلات و همچنين ارائه ساير خدمات اعتباري به اعضاء مي باشند. 2ـ4ـ مطابق بند الف ذيل تبصره (2) ماده (2) قانون تنظيم بازار غير متشكل پولي، مي بايست براي موسساتي كه شرايط ارتقاء به ساير موسسات مالي، اعتباري غير بانكي يا بانكي را دارا باشند، مجوز لازم صادر نمايد؛ نه تنها اين دسته از شركتهاي تعاوني مستحق ارتقاء نشدند، بلكه طبق تغييرات ابلاغي، موضوع فعاليت شركتهاي تعاوني اعتباركارمندي، كارگري و گروه شغلي صرفاً به سپرده گيري و اعطاي وام قرض الحسنه محدود گرديده است. 3ـ4ـ همانگونه كه استحضار داريد هدف از تصويب قانون اجراي سياستهاي كلي اصل (44) قانون اساسي، اجراي سياستهاي كلي ابلاغي از ناحيه مقام معظم رهبري (مدظله العالي) در خصوص بسط حضور آحاد مردم در اقتصاد ملي از جمله گسترش مالكيت در سطح عموم مردم به منظور تامين عدالت اجتماعي، افزايش سهم بخشهاي خصوصي و تعاون در اقتصاد ملي و تشويق اقشار مردم به پس انداز و سرمايه گذاري و بهبود درآمد خانوار و افزايش سهم بخش تعاون در اقتصاد كشور به 25 درصد تا آخر برنامه پنج ساله پنجم و رفع محدوديت حضور تعاوني ها درتمامي عرصه هاي اقتصادي از جمله بانكداري و بيمه مي باشد؛ ليكن مسئولين ذي ربط برغم اوامر و فرمايشات مقام معظم رهبري (مدظله العالي) درخصوص تحقق اهداف بخش تعاون، به جاي فراهم آوردن زمينه ارتقاء شركت هاي تعاوني، با اصلاح دستورالعمل مربوطه نه تنها به اين مهم اقدام ننموده، بلكه حوزه فعاليت شركت هاي تعاوني اعتبار گروه شغلي را صرفاً به عمليات قرض الحسنه محدود نمودند كه اين امر نتيجه اي جز محروم ساختن جامعه زحمتكش كارگري و كارمندي از حقوق قانوني خود در بر نخواهد داشت. 4ـ4ـ فعاليت شركت هاي تعاوني اعتبار گروهاي شغلي (گرايش هاي كارمندي، كارگري) از مصاديق اشتغال به عمليات بانكي فراگير (عمومي) نيست چراكه صرفاً به امر واسطه گري بين عرضه كنندگان و متقاضيان وجوه و اعتبار (اعضاي تعاوني) اشتغال دارند؛ لازم به توضيح اينكه عرضه كننده و تقاضا كننده، اعضاي تعاوني هستند نه عموم جامعه و عضويت در اين گروه از تعاونيهاي اعتبار محدود و داراي شرايط خاص بوده و هدف آنها صرفاً تامين نيازهاي اعتباري با تجهيز سرمايه هاي خرد و اندك اعضا است. 5 ـ4ـ هدف قانونگذار از ايجاد شركتهاي تعاوني اعتبار، تمركز بر تأمين نيازهاي مشترك اقتصادي خاص اعضاء، در دسترس بودن و تسهيل در ارائه خدمات به اعضاء، تامين نيازمندي هاي اعتباري و رفاهي اعضاء مي باشد؛ در حاليكه موضوع فعاليت منحصر به دريافت صرفاً سپرده در قالب عقد قرض الحسنه و ارائه تسهيلات قرض الحسنه، باعث خروج منابع و عدم تمايل اعضاء به مشاركت در شركتهاي تعاوني اعتبار گروه شغلي مي گردد. 6 ـ4ـ مطابق بند ح ذيل ماده يك قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1402/03/30 مجلس شوراي اسلامي اشخاص حقوقي كه با مجوز بانك مركزي يا به موجب قانون تحت عنوان بانك يا موسسه اعتباري غير بانكي به انجام عمليات بانكي مبادرت مي نمايند مؤسسه اعتباري ناميده مي شود؛ با عنايت به تعاريف اعلام شده در بند مذكور همانگونه كه ملاحظه مي گردد قانونگذار اشخاص حقوقي (مانند شركت هاي تعاوني اعتبار) كه به موجب قانون تأسيس شده اند را به رسميت شناخته و به ايشان اجازه انجام كامل عمليات بانكي را داده است. 7ـ4ـ شركتهاي تعاوني اعتبار به موجب قانون شركتهاي تعاوني اعتبار مصوب 1350 تأسيس و فعاليت مي نمايند و قانون بانك مركزي جديد (خاصه ماده 67 قانون مذكور) قانون شركتهاي تعاوني (خاصه ماده 84 قانون مذكور) را نسخ صريح يا ضمني ننموده است. با عنايت به جميع مراتب فوق، به استحضار مي رساند هيئت عالي بانك مركزي با اصلاح دستورالعمل اجرايي تاسيس، فعاليت و نظارت بر شركت هاي تعاوني اعتبار، از اختيارات تفويض شده در قانون بازار غيرمتشكل پولي فراتر رفته و بدون وجاهت قانوني و راساً در مقام قانونگذاري، اقدام به حذف فعاليتهاي قانوني شركتهاي تعاوني اعتبار نموده و با اين اقدام در تحقق اهداف مدنظر قانونگذار براي تداوم، گسترش و توسعه فعاليت شركتهاي تعاوني اعتبار گروه شغلي (كارمندي و كارگري) موانع و محدوديتهاي جدي ايجاد نموده، در حاليكه مطابق تبصره 3 ذيل ماده 1 قانون بازار غيرمتشكل پولي صرفاً تنظيم دستورالعمل نحوه نظارت بانك مركزي بر شركتهاي تعاوني اعتبار براساس قوانين پولي و بانكي و عمليات بدون ربا تفويض گرديده است؛ لذا با تقديم دادخواست حاضر تقاضاي رسيدگي و صدور حكم مبني بر ابطال مواد 30 و 31 و 46 دستورالعمل اجرايي تاسيس، فعاليت و نظارت بر شركت هاي تعاوني اعتبار مصوب 1403/05/11 هيئت عالي بانك مركزي به دليل اينكه خارج از حدود و اختيارات قانوني و بر خلاف مفاد ماده 84 قانون شركتهاي تعاوني صادر گرديده را از تاريخ تصويب به استناد ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري دارد. خلاصه مدافعات طرف شكايت: 1ـ در خصوص مواد (30) و (31) دستورالعمل اجرايي تأسيس فعاليت و نظارت بر شركت هاي تعاوني اعتبار مصوب جلسه مورخ 1403/05/11 هيئت عالي بانك مركزي بر دريافت سپرده و اعطاي وام صرفاً در قالب عقد قرض الحسنه لازم به ذكر است؛ با توجه به اهداف و فلسفه وجودي شركت هاي تعاوني اعتبار گروه هاي شغلي مبني بر تأمين نيازهاي ضروري اعضاء و نيز با نظر داشت به ساختار مالي مبتني بر اهرم بدهي، حدود و ميزان تأمين منابع مالي و همچنين لزوم مديريت ريسك هاي مالي و عملياتي مرتبط با ارائه تسهيلات در قالب عقود مبادله اي و مشاركتي از جمله ريسك نقدينگي و ريسك عدم سررسيد توسط شركت هاي ياد شده و ايضاً با امعان نظر به رويكرد پيشگيرانه اين بانك مبني بر جلوگيري از زمينه پيدايش و شكل گيري شركت هاي تعاوني اعتبار غيرنظام مند مشابه آن چه در گذشته اقدام به پرداخت انواع تسهيلات با نرخ هاي متفاوت از نرخ هاي اعلامي توسط بانك مركزي به متقاضيان دريافت تسهيلات مي نمودند و بدين ترتيب موجب ايجاد اخلال و بي نظمي در نظام پولي و اعتباري كشور شدند، بانك مركزي با توجه به وظايف و اختيارات محوله بر عهده اين بانك وفق مفاد بند (ر) ماده (1) و بند (الف) ماده (27) قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، عمليات شركت هاي تعاوني اعتبار را صرفاً در قالب عقد قرض الحسنه محدود و محصور نموده است. 2ـ در پاسخ به ادعاي مطروحه درخصوص كاهش سودآوري شركت هاي تعاوني اعتبار خاطرنشان مي سازد، از آنجايي كه تفاوت بين نرخ جذب سپرده و تخصيص آن از طريق اعطاي تسهيلات در قالب عقد قرض الحسنه با ساير عقود اعم از مشاركتي و غيرمشاركتي يكسان مي باشد، لذا، اعطاي تسهيلات توسط شركت تعاوني اعتبار در قالب عقد قرض الحسنه يا ساير عقود اعم از مشاركتي يا غيرمشاركتي، حاشيه سود و بالتبع سودآوري شركت هاي تعاوني اعتبار را متأثر نمي نمايد. 3ـ درخصوص الزامات تعيين شده وفق ماده (46) دستورالعمل معترض عنه نيز معروض مي دارد، با توجه به وظايف و اختيارات محوله بر عهده اين بانك وفق تبصره (2) ماده (1) قانون تنظيم بازار غيرمتشكل پولي مصوب 1383/10/22 اشخاص حقيقي يا حقوقي ديگري كه بدون دريافت مجوز از بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به عمليات بانكي مبادرت دارند، موظفند ظرف يك ماه از تاريخ لازم الاجراء شدن اين قانون براي اخذ مجوز به بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مراجعه و مدارك مورد نياز را ارائه نمايند. در غير اين صورت بنا به درخواست بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران ادامه فعاليت اين قبيل اشخاص توسط نيروي انتظامي جمهوري اسلامي ايران متوقف خواهد شد توسط هيئت محترم عالي بانك مركزي تصويب گرديده است. 4ـ در خاتمه شايان ذكر است، باتوجه به تفاوت ماهوي نهادهاي فعال در بازار پول كشور، اقتضاء مي نمايد كه مقررات، ضوابط اجرايي و فعاليت هاي عملياتي هر يك از اشخاص تحت نظارت بانك مركزي به فراخور ماهيت نهادهاي پولي وضع گردد. علاوه براين، ذكر اين نكته ضروري است كه مفاد مواد مورد شكايت اتحاديه مركزي نظارت و هماهنگي تعاوني هاي اعتبار گروه شغلي (مواد «30» و «46» دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر شركت هاي تعاوني اعتبار مصوب جلسه مورخ 1403/05/11 هيئت عالي بانك مركزي) در دستورالعمل قبلي مصوب شوراي محترم پول و اعتبار ابلاغي طي بخشنامه شماره 96/111554 مورخ 1396/03/09 نيز وجود داشته و فعاليت شركت هاي تعاوني اعتبار طي سنوات گذشته نيز بر همين مبنا در حال انجام بوده است. با عنايت به موارد موصوف، هيچ گونه تخطي از قوانين و مقررات در تنظيم مصوبه مورد اعتراض وجود ندارد، لذا صدور رأي شايسته مبني بر رد شكايت مطروحه مورد استدعا است. رأي هيئت تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري براساس بند (ر) ماده 1 قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1402/03/30 كلّيه مؤسسات اعتباري، صندوق هاي قرض الحسنه، تعاونيهاي اعتبار و ساير مؤسسات سپرده پذير، شركتهاي واسپاري (ليزينگ)، صرافيها، شركت هاي مديريت دارايي هاي مؤسسات اعتباري، شركتهاي اعتبارسنجي ارائه دهنده خدمات به مؤسسات اعتباري و ساير اشخاصي كه به انجام عمليات يا ارائه خدمات بانكي و ارائه ابزارهاي پرداخت، اشتغال دارند، تحت نظارت بانك مركزي قرار دارند و به موجب تبصره 2 ماده 1 قانون تنظيم بازار غيرمتشكل پولي مصوب 1383/10/22: «اشخاص حقيقي يا حقوقي ديگري كه بدون دريافت مجوز از بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به عمليات بانكي مبادرت دارند موظّفند ظرف يك ماه از تاريخ لازم الاجرا شدن اين قانون براي اخذ مجوز به بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مراجعه و مدارك مورد نياز را ارائه نمايند. در غير اين صورت بنا به درخواست بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران ادامه فعاليت اين قبيل اشخاص توسط نيروي انتظامي جمهوري اسلامي ايران متوقف خواهد شد و در صورت اعتراض ، متقاضي مي تواند به مراجع ذيصلاح قضايي مراجعه نمايد...» با توجه به اينكه مقررات مورد شكايت در راستاي اعمال صلاحيت هاي مذكور مقرر براي بانك مركزي به تصويب رسيده و مغايرتي با قوانين و مقررات مورد استناد ندارد، لذا به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 رأي به رد شكايت صادر و اعلام مي كند. اين رأي مستند به ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/02/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل بوده و ظرف مدت بيست روز از تاريخ صدور توسط رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. رئيس هيئت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري ـ محمدعلي برومندزاده