رأي شماره 2832661 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست در خصوص عدم ابطال بخشنامه شماره 84373/ 1/ 3/س مورخ 1387/7/2 وزير كشور و فرم هاي شماره 1، 3 و 15 پيوست آن

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده : هـ ت/ 0300048 شماره دادنامه سيلور: 140331390002832661 تاريخ: 1403/11/27 * شاكي : آقاي عباسعلي جعفري زفره * طرف شكايت: وزارت كشور * موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 3/ 1/ 84373/س مورخ 1387/7/2 وزير كشور و فرم هاي شماره 1، 3 و 15 پيوست آن ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت وزارت كشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره 3/ 1/ 84373/س مورخ 1387/7/2 وزير كشور و فرم هاي شماره 1، 3 و 15 پيوست آن به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: " بخشنامه شماره 3/ 1/ 84373/س مورخ 1387/7/2 وزير كشور استانداران محترم سراسر كشور سلام عليكم نظر به ضرورت و اهميت ايجاد يكنواختي در فرآيند صدور پروانه ساختمان در محدوده روستاهاي كشور مستند به بند 11 الحاقي به ماده 69 قانون اصلاح قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران موضوع ماده 36 اصلاح موادي از قانون مذكور، مصوب 1386/8/27 در خصوص تبيين وظايف دهياري در زمينه تشكيل پرونده و صدور پروانه ساختمان براي ايجاد بناها و تأسيسات واقع در محدوده قانوني روستا پس از هماهنگي با بنياد مسكن انقلاب اسلامي و اخذ نظرات فني نهاد مذكور در چهارچوب ضوابط و مقررات طرحهاي هادي مصوب روستا، بدينوسيله به پيوست مجموعه فرمهاي مربوط به تشكيل پرونده براي صدور پروانه ساختمان و فرمهاي صدور مجوز احداث بنا، تأسيسات و گواهي پايان كار (پروانه ساختمان) در محدوده روستاهاي داراي دهياري، ابلاغ مي گردد. مقتضي است در اجراي ماده 97 قانون صدرالذكر، دستور فرماييد مراتب به كليه دهياري ها و مراجع ذيربط ابلاغ و بر حسن اجراي آن نظارت گردد و گزارش اقدامات انجام گرفته در اين زمينه را به سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور اعلام نمايند. بديهي است كليه بخشنامه ها، گردشكارها و فرمهاي ابلاغي قبلي در اين خصوص لغو وفرمهاي ارسالي پيوست، ملاك عمل دهياري ها و كليه دستگاههاي ذيربط، قرار خواهد گرفت.ـ وزير كشور *فرم شماره 1ـ استعلام در خصوص ضوابط ساخت و ساز قبل از تشكيل پرونده جهت صدور مجوز احداث بنا توسط دهياري در صورت وجود طرح هادي مصوب: بنياد مسكن انقلاب اسلامي شهرستان............ سلام عليكم احتراماً مستند به بند 11 ماده 69 قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران و مصوب 1375 و اصلاحات بعدي آن بدينوسيله به پيوست تصوير درخواست شماره................مورخ................آقاي/خانم................فرزند...................به شماره شناسنامه............صادره از..........داراي كارت ملي به شماره.................مالك/وكيل قانوني مالك داراي برگه وكالت شماره.............در خصوص صدور پروانه ساختمان/تعمير بناي يكباب ساختمان/ يك قطعه زمين داراي پلاك ثبتي.................به مساحت.............واقع در محدوده روستاي.......بخش..................شهرستان.................به آدرس......................ارسال مي گردد. خواهشمند است ضمن بازديد ملك براساس ضوابط طرح هادي مصوب روستا در خصوص ضوابط ساخت و ساز ملك مذكور اعم از كاربري، واقع در محدوده روستا بودن، بر و كف، ضوابط تراكم و نحوه و ميزان سطح اشتغال مندرج در كروكي پيوست، حداكثر ظرف يك ماه كتباً اعلام نظر فرماييد. بديهي است عدم اعلام نظر ظرف مدت مذكور به منزله تاييد محتواي كروكي پيوست از سوي آن بنياد تلقي مي گردد. ضمناً حدود اربعه موجود ملك مذكور به شرح ذيل مي باشد: شمالاً به طول..............متر به................... جنوباً به طول..............متر به................... غرباً به طول..............متر به................... شرقاً به طول..............متر به................... ضمائم: كپي كارت ملي و شناسنامه مالك و كپي برگ وكالت و شناسنامه وكيل قانوني مالك. *فرم شماره 3 ـ گواهي مالكيت زمين (در مناطقي كه مشمول ثبت عمومي و اجباري توسط سازمان ثبت اسناد و املاك نشده باشد): نام و نام خانوادگي مالك يا متصرف...............فرزند................ به شماره شناسنامه..............و به شماره ملي..........................متولد سال.......................ساكن روستاي.....................دهستان................... بخش.......................شماره تقاضاي صدور پروانه ثبت شده در دهياري.................. . تاريخ تقاضا................ مشخصات ملك و مساحت زمين.........................متر مربع. حدود اربعه ملك: شمالاً به طول..............متر به.................جنوباً به طول.............................متر به......................... غرباً به طول..............متر به................... شرقاً به طول............................متر به.......................... اينجانبان اعضاي شوراي اسلامي روستا با توجه به شواهد موجود تصرف مالكانه آقاي.............................را تاييد مي نماييم. بديهي است اين تاييد هيچ گونه مسئوليتي را براي اعضاي شوراي اسلامي روستا ايجاد نمي نمايد و كليه مسئوليتها در صورت وجود هر گونه تعارضي در اين زمينه بر عهده شخص مالك مي باشد. 1ـ...............................امضا 2ـ..............................امضا 3ـ..............................امضا *فرم شماره 15ـ گزارش تخلف به مراجع انتظامي: به فرماندهي محترم كلانتري شماره.......... از بخشداري:..............................شهرستان..................... موضوع: تخلف ساختماني سلام عليكم احتراماً به پيوست اخطاريه شماره..................مورخ............................دهياري محترم روستاي.....................و گزارش دهياري مذكور مبني بر عدم رعايت ضوابط مربوط به احداث بنا مطابق با ضوابط ساخت و ساز محل و يا ضوابط پروانه ساختماني صادره به شماره...................مورخ........................و عدم رفع تخلفات صورت گرفته در مهلت مقرر، توسط آقاي/خانم...................فرزند........................مالك ملك مربوطه، به آدرس............................................ ارسال مي گردد. نظر به اهميت رعايت ضوابط ساختماني مذكور و مستند به ماده 3 قانون تعارف حريم و محدوده شهر و روستا و شهرك و نحوه تعيين آن ها مصوب 1384/10/14 و بند 1 ماده 8 آيين نامه مربوط به استفاده از اراضي احداث بنا و تاسيسات در خارج از محدوده قانون و حريم شهرها( مصوب 12 ارديبهشت ماه 1355 هيأت وزيران) و بند 3ـ7 دستورالعمل صدور پروانه ساختماني در خارج از محدوده قانوني و حريم شهرها مصوب 1355 وزراي مسكن و شهرسازي و كشور، لطفاً دستور فرماييد در اسرع وقت ضمن ممانعت از ادامه كار ساختمان صدرالذكر، نسبت به اخذ تعهد كتبي از مشاراليه مبني بر عدم ادامه كار و انعكاس آن به اين بخشداري اقدام لازم معمول نمايند .ـ نام و نام خانوادگي بخشدارـ امضا" * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: شاكي به موجب دادخواستي اعلام كرده است كه وزارت كشور به منظور ايجاد وحدت رويه در فرايند صدور پروانه ساختماني در محدوده روستاهاي داراي دهياري بخشنامه مورد شكايت را به استانداري هاي سراسر كشور ابلاغ نموده و فرم هايي را تحت عنوان فرم هاي 16 گانه براي تشكيل و صدور پروانه تهيه و ابلاغ نموده و همه فرم هاي قبلي را ملغي نموده است كه به دليل مغاير بودن فرم هاي شماره 1 و 3 و15 با قانون و مصوبه شوراي عالي اداري(سي و چهارمين مصوبه)، تقاضاي ابطال بخشنامه فوق را دارم. فرم شماره يك ( استعلام در خصوص ضوابط ساخت و ساز به دلايل زير مغاير قانون و خارج از صلاحيت وزير مي باشد) الف) شوراي عالي اداري در سي و چهارمين جلسه مورخه 13 آبان 1371 بنا به پيشنهاد سازمان امور اداري و استخدامي كشور جهت بهبود سيستم ها، روش ها و گردش كار ادارت، با جهت گيري بالا بردن كارايي دستگاه هاي اجرايي در خصوص هماهنگ نمودن صدور پروانه، گواهي عدم خلاف و گواهي پايان ساخت را تصويب نموده كه حداكثر ظرف مدت 7 روز پس از دريافت مدارك لازم شامل دريافت پروانه، نقشه محل وقوع ملك، فتوكپي مدرك مالكيت رسمي و..... از محل بازديد و گزارش وضعيت موجود ملك را جهت درج در پرونده تنظيم و با تعيين ضوابط شهرسازي حاكم بر ملك ( نوع كاربري، ميزان تراكم مجاز، تعداد طبقات، حدود تعريض و غيره) آمادگي تحويل نقشه هاي معماري محاسباتي را به متقاضي ابلاغ كند در غير اينصورت لازم است علت عدم آمادگي، تحويل نقشه ها را كتبا به ذينفع ابلاغ نمايد. در حالي كه در فرم شماره يك ابلاغي وزير محترم كشور مهلت يك ماهه را براي پاسخگويي به استعلام تعيين نموده ؛ كه مغاير ماده 59 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاء نظام مالي كشور مصوب 1 ارديبهشت 1394 و تبصره ماده 2 مصوبه شوراي عالي شوراي عالي اداري مصوب 13 آبان 1371 و تبصره ماده 2 آيين نامه ايجاد بستر يكپارچه ارائه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور وآيين نامه تسهيل فرايندهاي مربوطه مصوب 8 بهمن 1399 هيئت وزيران و قانون تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار مي باشد. ب) تفسير قوانين عادي به استناد اصل هفتاد و سوم قانون اساسي به عهده مجلس شوراي اسلامي است اين درحالي است كه وزير محترم كشور در اجراي بند 11 ماده 78 قانون تشكيلات وظايف واختيارات شوراهاي اسلامي كشور مصوب 1375 در مقام تفسير موسع از ماده قانوني مذكور برآمده ؛ كه در آيين نامه اجرايي تشكيلات، انتخابات داخلي و امور مالي شوراهاي اسلامي روستا و نحوه انتخاب دهيار مصوب 11 فروردين 1378 هيئت وزيران و اصلاحات بعدي در ماده مذكور هيچگونه توضيح و تفسيري بيان نشده و نيز وظيفه و صلاحيتي به وزير كشور در راستاي تهيه آيين نامه يا دستورالعمل در آيين نامه اجرايي داده نشده است. ج) با عنايت به مواد 3 و 7 قانون تعاريف محدوده، حريم، شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها مصوب 1384/10/14 هر روستا داراي طرح هادي مصوب بوده كه در اجراي ماده 7 همين قانون توسط فرماندار به دهياري ابلاغ مي گردد و همه ضوابط ساخت و ساز از جمله نحوه و ميزان سطح اشغال، كاربري ها، واقع در محدوده بودن و تراكم را براي افق ده ساله براي مراجع صدور پروانه مشخص مي نمايد و ضرورتي براي استعلام مجدد اين ضوابط بر اساس فرم شماره 1 ابلاغي وزير و تحميل هزينه مالي(براي سال 1402 مبلغ 2.343.500ريال) براي متقاضيان و طولاني نمودن روال صدور پروانه ندارد. در خصوص فرم شماره 3 گواهي مالكيت زمين نيز مغايرت هاي قانوني به شرح زير وجود دارد الف) به استناد ماده 62 قانون احكام دائمي توسعه كشور كه اشعار مي دارد كليه معاملات راجع به اموال غيرمنقول ثبت شده مانند بيع صلح اجاره و نيز وعده يا تعهد به انجام اين گونه معاملات بايد به طور رسمي در دفاتر اسناد رسمي تنظيم شود اسناد عادي كه در خصوص معاملات راجع به اموال غيرمنقول تنظيم شوند مگر اسنادي كه بر اساس تشخيص دادگاه داراي اعتبار شرعي است و در برابر اشخاص ثالث غير قابل استناد بوده و قابليت معارضه با اسناد رسمي را ندارند. ب) به استناد راي شماره 1647 مورخه 7 بهمن ماه 1399 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ممنوعيت صدور پروانه هاي ساختماني براي اراضي قولنامه اي ابلاغي7 تير ماه 1400 به وزارت محترم كشورامكان صدورپروانه براي اراضي قولنامه ايي وجود ندارد و بر اساس قانون تشكيلات وظايف و اختيارات شوراهاي اسلامي كشور به طور اخص ماده 78 قانون مذكور صلاحيت و اختياري براي شوراها در خصوص تاييديا تصديق مالكيت افراد تعيين نشده است و اين موضوع خارج از حدود و اختيارات شوراهاي اسلامي مي باشد ج) بر اساس بخشنامه شماره 14541 مورخه 1390/2/5 مشاور محترم وزير كشور و سرپرست دفتر امور حقوقي در خصوص اراضي فاقد سند رسمي به استناد ماده 48 قانون ثبت اسناد و املاك كشور اسناد مالكيت غير رسمي در ادارات و محاكم منجمله شهرداري ها فاقد اعتبار مي باشد مگر اينكه صحت و اعتبار آنها توسط محاكم قضايي تصديق شده باشد. بنابراين به موجب قسمت اخير اصل يك صدم قانون اساسي حدود و اختيارات شوراهاي اسلامي كشور را قانون معين مي كند و در قانون تشكيلات وظايف و اختيارات شوراهاي اسلامي كشور صلاحيتي براي گواهي مالكيت براي شوراهاي اسلامي تعريف نشده است بنابراين فرم مذكور در صلاحيت شوراي اسلامي نبوده و وزير محترم كشور صلاحيتي در ارجاع اين امر به شوراهاي اسلامي ندارد. 3ـ در خصوص فرم شماره 15 گزارش تخلف به مراجع انتظامي كه نيروي انتظامي را مكلف به ممانعت از ادامه كار ساختمان و اخذ تعهد كتبي از مالك نموده مغاير قانون و خارج از صلاحيت نيروي انتظامي مي باشد زيرا الف) به استناد ماده 3 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها مصوب 1384 نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز در داخل محدوده روستاها به عهده دهياري است. ب) به استناد تبصره ماده 14 آيين نامه اجرايي ماده 194 قانون برنامه 5 ساله توسعه جمهوري اسلامي ايران دهياري ها موظفند از ساخت و سازهاي خلاف يا فاقد پروانه جلوگيري نمايند بنابراين چون ساخت و ساز در قوانين موضوعه جمهوري اسلامي ايران جرم انگاري نشده است و نيروي انتظامي صرفاً در جرائم مشهود و در چهارچوب قانون و زير نظر دادستان موظف به اجراي وظايف ذاتي خود است بنابراين فرم شما 15 نيز به دليل تعريف وظايف خارج از صلاحيت قانوني براي نيروي انتظامي مغاير قانون مي باشد. لذا با عنايت به موارد فوق و صراحت بند 10 و 11 ماده 78 قانون شوراها و بند 33 ماده 10 اساسنامه و تشكيلات سازمان دهياريها و آيين نامه اجرايي نحوه ايجاد بستر يكپارچه ارائه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهيل فرايندهاي مربوطه مصوب 8 بهمن ماه 1399 هيئت وزيران و راي وحدت رويه شماره 948 و 949 مورخه 5 اسفند 1392 هيئت عمومي ديوان ؛ دهياري وظيفه ذاتي در صدور پروانه ساختماني و پايان كار دارد و نمي تواند انجام اين وظيفه را به تعهدي از سوي مالك متقاضي صدور پروانه و ايفاي تعهد مذكور منوط و مشروط كند، همچنين شوراي عالي اداري بعنوان مرجع صلاحيت دار در سي و چهارمين جلسه خود در سال 1371 اقدام به ابلاغ فرم هاي نحوه صدور پروانه ساختمان نموده و وزير كشور صلاحيتي براي ملغي نمودن مصوبات شوراي عالي اداري ندارد. بنابر اين ابطال بخشنامه شماره شماره 3/ 1/ 84373/س به تاريخ 1387/7/2 به دليل مغايرت قانوني و خروج از صلاحيت مقام صادر كننده مورد استدعا است. * خلاصه مدافعات طرف شكايت: عليرغم ابلاغ و تبادل لوايح صورت گرفته، تا زمان تنظيم رسيدگي به پرونده پاسخي واصل نشده است. پرونده شماره هـ ت/0300048 مبني بر درخواست ابطال بخشنامه شماره 3/ 1/ 84373/س مورخ 1387/7/2 وزير كشور و فرم هاي شماره 1، 3 و 15 پيوست آن در جلسه هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم به اتفاق به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: رأي هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست به موجب راي شماره 140109970905812775 مورخ 1401/12/9 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تصريح گرديده: «اولاً براساس ماده 19 اساسنامه بنياد مسكن انقلاب اسلامي مصوب 1366/9/17 مجلس شوراي اسلامي و اصلاحي مصوب 1390/3/31: «آيين نامه هاي اجرايي اين قانون توسط شوراي مركزي تهيه و به تصويب وزير راه و شهرسازي خواهد رسيد» و بر همين اساس وضع مقرره مورد شكايت كه به تاييد وزير راه و شهرسازي نيز رسيده، در صلاحيت واضع آن است. ثانياً به موجب ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاك مصوب 1310/12/26: «همين كه ملكي مطابق قانون در دفتر املاك به ثبت رسيد، دولت فقط كسي را كه ملك به اسم او ثبت شده و يا كسي را كه ملك مزبور به او منتقل گرديده و اين انتقال نيز در دفتر املاك به ثبت رسيده يا اينكه ملك مزبور از مالك رسمي ارثاً به او رسيده باشد، مالك خواهد شناخت.» نظر به اينكه حكم مقرر در ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاك ناظر بر املاكي است كه داراي سابقه ثبتي هستند و با توجه به حكم مقرر در همين ماده، مرجع وضع آيين نامه اجرايي ارائه خدمات فني موضوع بند 5 از ماده 15 قانون اساسنامه بنياد مسكن در بند (ب) از ماده 3 آيين نامه مذكور مقرر كرده است كه تصوير اسناد معتبر مالكيت و اصل آن براي تشكيل پرونده به منظور دريافت خدمات فني لازم است، بنابراين حكم مقرر در بند (د) از ماده 3 آيين نامه يادشده در خصوص املاكي است كه داراي سابقه ثبتي نيستند و به همين دليل اين بند با ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاك مغايرتي ندارد و تاييد مزبور هم صرفاً توثيق و شهادتي براي ارائه خدمات فني مندرج در ماده 2 مصوبه مورد اعتراض است و به منظور تثبيت مالكيت اشخاص نبوده و مداخله در صلاحيت قوه قضائيه و دفاتر ثبت اسناد و املاك محسوب نمي شود. بنا به مراتب فوق، بند (د) ماده 3 آيين نامه اجرايي ارائه خدمات فني موضوع بند 5 از ماده 15 قانون اساسنامه بنياد مسكن خارج از حدود اختيار و خلاف قانون نبوده و ابطال نشد.»، لذا بر اساس راي مذكور بنياد مسكن انقلاب اسلامي نسبت به مالكين اراضي اي كه داراي سابقه ثبتي نيستند و مالكيت و قولنامه آنها توسط دهياري يا بخشداري محل و يا شوراي اسلامي روستا تاييد شده مجاز به ارائه خدمات فني دانسته شده است. بنابه مراتب مذكور و با عنايت به اينكه قوانين و مقررات مورد استناد شاكي مربوط به صدور پروانه ساخت در محدوده شهر و توسط شهرداري هاست و ارتباطي به صدور پروانه ساخت در محدوده روستاها و توسط دهياري ندارد و به موجب راي مذكور نيز بنياد مسكن انقلاب اسلامي نسبت به مالكين اراضي اي كه داراي سابقه ثبتي نيستند و مالكيت و قولنامه آنها توسط دهياري يا بخشداري محل و يا شوراي اسلامي روستا تاييد شده مجاز به ارائه خدمات فني دانسته شده است و بخشنامه مورد اعتراض و فرم هاي پيوست آن نيز به جهت ضرورت و اهميت ايجاد يكنواختي در فرآيند صدور پروانه ساخت در محدوده روستاهاي كشور صادر گرديده، لذا بخشنامه شماره 3/ 1/ 84373/س مورخ 1387/7/2 وزير كشور و فرم هاي شماره 1، 3 و 15 پيوست آن، مغايرتي با مواد قانوني مورد استناد شاكي نداشته و خارج از حدود صلاحيت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ـ شهريار قلعه