رأي شماره 2155962 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال تبصره هاي 2، 3 و 7 بند (د) از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال هاي 1399 و 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر قم تحت عنوان تمديد پروانه هاي ساختماني

شماره 0207693ـ 0207692ـ0001710 - 13/9/1403 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390002155962 مورخ 6/9/1403 با موضوع: «تبصره هاي 2، 3، و 7 بند (د) از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال هاي 1399 و 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر قم تحت عنوان تمديد پروانه هاي ساختماني از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 6/9/1403 شماره دادنامه: 140331390002155962 شماره پرونده: 0207693 ـ 0207692 ـ 0001710 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان علي سخائي، حسن آهوئي و اميد محمدي طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر قم موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره هاي 2، 3 و 7 بند (د) از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال هاي 1399 و 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر قم تحت عنوان تمديد پروانه هاي ساختماني گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست هاي جداگانه اي ابطال تبصره هاي 2، 3 و 7 بند (د) از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال هاي 1399 و 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر قم را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام كرده اند كه : " در ارتباط با عوارض تمديد پروانه ساختماني يا تأخير اتمام ساختمان، براساس دادنامه هاي متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در سال هاي 1380، 1383، 1395، 1396 و 1397 تعيين و دريافت اين نوع عوارض، خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات شوراهاي اسلامي شهرها تشخيص داده شده است. با توجه به اين كه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در آرايي مشابه از جمله دادنامه شماره 471 [9510090905800471] ـ 13/7/1395و 308 [9709980905810308] ـ 18/2/1397 اخذ چنين وجوهي در شهري ديگر را خلاف قانون قلمداد كرده حفظ حقوق شهروندي و اصل برابري قانون و اصل عدالت و عدم ترجيح بلامرجح (بند 14 اصل 3 و اصل 20 قانون اساسي) و قاعده «هماهنگي و اصل وحدت رويه و ايجاد يكنواختي در نظام عوارض» مستند به ماده 14 آيين نامه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي شهرها سال 1378 نيز اقتضاء مي كند وقتي اخذ عوارضي از شهروندان بخشي از اين سرزمين در مغايرت با قانون شناخته شده، اخذ همان وجه از مردمان شهروندان ديگر جايز و قانوني نمي باشد . تعمق و بررسي در كليه موارد قانون ماليات بر ارزش افزوده به ويژه ماده 3 آن، صرفاً مربوط به كالا و خدمات (نظير خدمات حمل و نقل و امثالهم) است به علاوه موارد مصرّحه در مواد 16، 38 و 39 قانون ماليات بر ارزش افزوده مبين آن است كه قانون موصوف، صرفاً امور معاملاتي و مبادلاتي بر ارزش كالاها و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل مي شود. همچنين عوارض منظور شده، جهت شهرداري در قانون ماليات بر ارزش افزوده نيز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به توليد و حمل و نقل، صادرات و واردات كالاي خاص و مشخص در مواد 43 و 38 قانون ماليات بر ارزش افزوده مي باشد كه دقيقاً مشخص شده و در هيچ جاي قانون ماليات بر ارزش افزوده حتي يك كلمه در خصوص اموال غير منقول نام و ذكري به ميان نيامده است. در برخي از آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري استدلال شده كه طبق بند 8 ماده 12 قانون ماليات بر ارزش افزوده كليه اموال غير منقول (املاك و مستغلات) مشمول معافيت هاي ماليات بر ارزش افزوده بوده و به استناد ماده 50 قانون مذكور، برقراري عوارض توسط شوراهاي شهر بر آنها ممنوع مي باشد. مطابق تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازي و عمران شهري مصوب سال 1347. مقنن به شرح تبصره ياد شده در خصوص مهلت اتمام ساختمان و ضمانت اجراي عدم رعايت آن تعيين تكليف كرده است، بنابراين هر نوع مصوبه شوراي اسلامي شهر كه طي آن براي تأخير در اتمام ساختمان يا تمديد پروانه بعد از 5 سال عوارض تعيين نمايد، اين مصوبه مغاير قانون بوده و از حدود اختيارات مرجع وضع آن خارج است. همچنين به موجب نظر فقهاي شوراي نگهبان، دريافت وجه با تجويز آيين نامه و دستورالعمل مغاير شرع است. لذا امري كه بر خلاف قانون باشد برخلاف شرع نيز هست. از سوي ديگر نظريه شماره 78/21/5621 ـ 13/8/1378 شوراي نگهبان مشعر داشته اخذ هرگونه وجهي چنانچه استناد قانوني نداشته باشد خلاف شرع تلقي مي شود. از سوي ديگر با عنايت به آراي ذكر شده از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر غير قانوني بودن اخذ عوارض تمديد پروانه، اخذ وجوه مذكور بر خلاف ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت سال 1380 نيز مي باشد. همچنين با توجه به حكم مقرر در تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1389 مبني بر ممنوعيت دريافت هرگونه وجه، كالا يا خدمات، مازاد بر حكم مقنن در قبال ارائه خدمات توسط مراجع مذكور در قوانين ياد شده، اخذ عوارض تمديد پروانه خلاف قانون است. بنا به مراتب و نظر به اين كه مصوبه هاي شوراي اسلامي شهر قم در خصوص عوارض تمديد پروانه خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات آن شورا مي باشد، لذا مستنداً به مواد 13، بند يك ماده 12 و 88 قانون ديوان عدالت اداري استدعاي ابطال مصوبات مورد شكايت را از زمان تصويب دارم . " متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال هاي 1399 و 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر قم .......................... بند «د» ـ تمديد پروانه هاي ساختماني: تبصره2: مهلت اتمام عمليات ساختماني 36 ماه از تاريخ صدور پروانه ساختماني است و در صورتي كه مالك ظرف مهلت هاي مقرر بر حسب مورد، نسبت به اخذ عدم خلاف 90% و يا اخذ گواهي پايانكار اقدام ننمايد، مكلف به تمديد پروانه ساختماني است كه در هر صورت، مهلت اعتبار پروانه هاي ساختماني با احتساب يك نوبت تمديد، صرفاً 5 سال از تاريخ صدور خواهد بود . در تمديد پروانه هاي ساختماني، اعم از مسكوني، تجاري، اداري و صنعتي در صورتي كه مالكين بعد از اتمام مهلت مندرج در پروانه ساختماني (36ماه) جهت تمديد يا گواهي عدم خلاف و يا دريافت پايانكار مراجعه نمايند و به ازاي هر سال تأخير در تمديد و صدور پايانكار و عدم خلاف 90%، 5% عوارض طبق تعرفه روز محاسبه و حداكثر 50% مي باشد. (به غير از عوارض كاربري، مشاعي، ارزش افزوده، بهاي خدمات، تراكم و حذف پاركينگ) * ـ توضيح اين كه، در صورت كاهش ميزان زيربناي درخواستي، مبلغ پرداخت شده برابر شاخص سالانه و نرخ تورم اعلام شده از سوي بانك مركزي محاسبه و تعديل مي گردد (مشروط به اين كه از عوارض روز بيشتر نگردد.) تبصره 3: پروانه هاي ساختماني كه براساس تبصره 1و2 بند (د) صادر مي گردد، بعد از مدت 5 سال از تاريخ صدور، فاقد اعتبار مي باشند و به ازاي هر سال تأخير در دريافت پايانكار و عدم خلاف 90%، 5% عوارض طبق تعرفه روز محاسبه و حداكثر 50% مي باشد (به غير از عوارض كاربري، مشاعي، ارزش افزوده، بهاي خدمات، تراكم و حذف پاركينگ) * توضيح اين كه، در صورت كاهش ميزان زيربناي درخواستي، مبلغ پرداخت شده برابر شاخص سالانه و نرخ تورم اعلام شده از سوي بانك مركزي محاسبه و تعديل مي گردد (مشروط به اين كه از عوارض روز بيشتر نگردد.) تبصره7: پروانه هاي ساختماني كه پنج سال اعتبار آنها به اتمام رسيده و فاقد اعتبار مي باشند، در صورت انطباق با ضوابط و مقررات فني شهرسازي با اخذ 5% عوارض تمديد براي هر سال مي توانند تا سه سال تمديد گردند ." در پاسخ به شكايت مذكور، رييس شوراي اسلامي شهر قم به موجب لايحه شماره 4873/د مورخ 24/6/1401 توضيح داده است كه : " به صراحت در بند 24 ماده 55 قانون شهرداري مصوب 11/4/1334 و ماده 59 قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقاء نظام مالي كشور مورخ 1/2/1394، از جمله وظايف شهرداري ها صدور پروانه براي كليه ساختمان هايي است كه در شهر واقع شده است. ماده صد قانون شهرداري تيز تأكيد بر لزوم صدور پروانه ساختماني در محدوده شهر توسط شهرداري و صدور پروانه ساختماني جهت املاك و اراضي واقع در حريم شهر را نيز در صلاحيت شهرداري ذكر نموده است . مستفاد از ماده 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 22/12/1351 و آراء وحدت رويه شماره 79 مورخ 16/7/1373 و 1227ـ1224 [95100909058001224] مورخ 4/12/1395 [19/11/1395] هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شهرداري ها در صدور پروانه مكلف به اجراي مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و موظف به رعايت شروط و مقررات طرح تفصيلي مصوبه كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشند . لازم به توضيح است در هر پروانه ساختماني مستند به ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاك كشور نام مالك يا مالكين قيد مي گردد و مستند به نقشه جامع شهر و طرح تفصيلي، كاربري طبقات و درصد تراكم و رعايت مقررات فني ـ شهرسازي نيز ذكر مي گردد لذا با مهلت اجراي عمليات ساختماني بعد از صدور پروانه ساختماني سه سال و با درخواست يك نوبت تمديد به 5 سال افزايش مي يابد بعد از گذشت 5 سال مقررات جديد طرح تفصيلي مصوب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران حاكم خواهد بود و شهرداري مكلف است مقررات مزبور را رعايت كند. مالك يا مالكين در خصوص ساخت اراضي كه نسبت به آنها پروانه دريافت نمودند حداكثر 5 سال مهلت دارند نسبت به احداث بنا اقدام نمايند و با توجه به مفاد تبصره 3 بند ب ماده يك تعرفه عوارض مصوب (مالكين واحدهايي كه داراي پروانه ساختماني معتبر بوده و بنا به ضرورت خواستار تمديد پروانه و تعويض و تغيير نقشه ساختماني و يا دريافت پايانكار مي باشند از پرداخت مجدد عوارض ساختماني معاف خواهند بود) نكته مهم اين است كه شهرداري ها با توجه به مصوبات فوق، قصد تأمين درآمدي از اين محل ندارد بلكه با اتكاء به مصوبات مزبور در نظر دارد . اولاً: مالكين با توجه به پروانه ساختماني كه براي اراضي خود دريافت نموده اند در چهارچوب مقررات طرح تفصيلي حاكم، در زمان مهلت پروانه و مصوبات كميسيون ماده 5 ظرف سه سال ساخت و ساز نموده و اراضي رها شده خود را تبديل به ساختمان نمايند و چنانچه در مهلت سه ساله نتوانستند احداث بنا نمايند خواستار مهلت دو سال ديگر شوند. (مجموعاً پنج سال) ثانياً: بر اساس مقررات طرح تفصيلي جديد، بعد از گذشت 5 سال كه همچنان زمين ساخته نشده باشد پروانه جديدي با مقررات طرح تفصيلي جديد اخذ نمايند و عوارض مندرج در تباصر 2 و 3 بند (د) ماده يك را پرداخت نمايند . ثالثاً: چه بسا ممكن است مقررات جديد طرح تفصيلي در پايان پنج سال كاربري ملك را از مسكوني به ساير كاربري ها تبديل نموده باشد كه لازم الاجراست. به استناد ماده 15 قانون نوسازي مصوب سال 1347، شهرداري ها مكلفند برنامه عمليات نوسازي و عمران و اصلاحات شهر را براي مدت 5 سال براساس نقشه جامع شهر و در صورتي كه فاقد نقشه جامع باشند براساس احتياجات ضروري شهر و با رعايت اولويت آنها در حدود منابع مالي، تنظيم كرده و براساس آن اجرا كنند و برابر تبصره 2 ماده 29 قانون مزبور علي رغم اين كه هيچ ذكري از تمديد پروانه نمي نمايد قانونگذار مقرر مي دارد در پروانه هايي كه از طرف شهرداري ها صادر مي شود بايد حداكثر مدتي كه براي پايان يافتن ساختمان ضروري است قيد گرديده كه در تعرفه عوارض شهرداري قم رعايت گرديده است . با شرح مراتب فوق با توجه به اين كه، شهرداري بر اساس مقررات طرح تفصيلي و رعايت ماده 15 قانون نوسازي اقدام به صدور پروانه مي نمايد وجهي از مالكين، بابت تمديد دريافت نخواهد شد تقاضاي رد دادخواست شاكي را استدعا دارم ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 6/9/1403 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي قانونگذار در تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازي و عمران شهري مصوب سال 1347، روش خاصي را براي تعيين و اخذ عوارض تمديد پروانه ساختمان هاي نيمه تمام پيش بيني كرده است و در آراء متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله آراء شماره 9510090905800471 مورخ 13/7/1395 و شماره 9709980905810308 مورخ 18/2/1397 اين هيأت وضع عوارض تمديد پروانه ساختمان توسط شوراهاي اسلامي شهر مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است و بر همين اساس، تبصره هاي 2 و3 و 7 بند (د) از تعرفه عوارض محلي سال هاي 1399 و 1400 شهرداري قم كه تحت عنوان تمديد پروانه ساختماني به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 10/2/1402) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين