رأي شماره 487442 هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: رد شكايت ابطال ماده 21 مكرر سه دستورالعمل پذيرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران

هيأت تخصصي اداري و امور عمومي * شماره پــرونـــده: هـ ت/ 0300093 * شماره دادنامه سيلور: 140431390000487442 تاريخ: 1404/02/28 * شاكي: دادآفرين دادبه پارسيان *طرف شكايت: سازمان بورس و اوراق بهادار *موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده21مكرر سه دستورالعمل پذيرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت سازمان بورس و اوراق بهادار به خواسته فوق الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: دستورالعمل پذيرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران ماده 21 مكرر سه: «ارائه اطلاعات خلاف واقع در خصوص مستندات از قبيل اميدنامه، صورت هاي مالي و مستندات حقوقي، توسط متقاضي و اعضاي تيم پذيرش به سازمان و يا بورس مطابق ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار جرم محسوب مي شود، همچنين در صورت قصور، تخلف يا ارائه اطلاعات ناقص و خلاف واقع در خصوص پذيرش، متقاضي، اعضاي تيم پذيرش مشمول ماده 43 فصل ششم قانون بازار اوراق بهادار مي شوند.» *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: شاكي به موجب دادخواست تقديمي اجمالاً توضيح داده است كه: سازمان بورس و اوراق بهادار در ماده بيست و يك مكرر سه دستورالعمل پذيرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران بيان ميدارد: ((اراِيه اطلاعات خلاف واقع در خصوص مستندات از قبيل اميد نامه، صورت هاي مالي و مستندات، توسط اركان پذيرش به سازمان و بورس مطابق ماده 47 قانون اوراق بهادار جرم محسوب مي شود. همچنين در صورت قصور، تخلف يا ارايه اطلاعات ناقص و خلاف واقع در خصوص پذيرش، اركان پذيرش مشمول ماده 43 فصل ششم قانون اوراق بهادار مي شوند.)) در اين ماده از دستورالعمل سازمان بورس، براي "اركان پذيرش" مسوليت كيفري قايل شده است و اين گسترش نص ماده47 قانون اوراق بهادار به ساير اشخاص و جرم انگاري در اين ماده از دستورالعمل در مخالفت با ماده2 قانون مجازات اسلامي و اصل 36 قانون اساسي مي باشد؛ به طور مثال مطابق دستورالعمل، "مشاور پذيرش" به عنوان يكي از اركان پذيرش پيش بيني شده است كه از متقاضي پذيرش مدارك را دريافت مي كند، لكن صحت و سقم يا جعلي يا غير جعلي بودن مدرك براي وي قابل تشخيص نمي باشد و وي صرفاً مدارك دريافتي از متقاضي را در راستاي نقش و فعاليت مقرره، به سازمان بورس ارايه مي دهد و يا بر اساس مدارك دريافتي متقاضي پذيرش گزارش تهيه مي كند لكن در اين راستا مدارك جعلي از سوي خود را مبناي ارايه به سازمان بورس و يا تهيه گزارش قرار نمي دهد چرا كه ذينفع در اين مورد نمي باشد و خود مستقيماً مدركي جعلي را به جريان نينداخته است، وي منحصراً به عنوان يك واسطه ميان متقاضي و سازمان بورس مي باشد. در حالي كه ماده47 قانون اوراق بهادار مقرر داشته است:((اشخاصي كه اطلاعات خلاف واقع يا مستندات جعلي را به سازمان بورس ارايه نمايند يا تصديق نمايند و يا اطلاعات و اسناد و مدارك جعلي را در تهيه گزارش هاي موضوع اين قانون مورد استفاده قرار دهند، حسب مورد به مجازات هاي مقرر در قانون مجازات اسلامي مصوب 1375 محكوم خواهند شد)) و سازمان بورس طي اين مصوبه در صدد گسترش دامنه آن به اشخاصي است كه هيچ گونه نفعي در ارايه مدارك خلاف واقع يا جعلي ندارند بلكه به واسطه شغل و مسئوليت خود اين مدارك را از مباشر جرم وصول و به سازمان بورس ارائه مي نمايند. در حالي كه در هيچ يك از مواد دستورالعمل وظيفه بررسي ماهوي و همچنين بررسي جعلي يا خلاف واقع بودن مدارك را بر عهده اركان پذيرش قرار نداده است؛ به طور مثال تبصره يك ماده 22 مقرر داشته است:"مشاور پذيرش كليه مدارك و اسناد و اطلاعات توسط متقاضي را بررسي نمايد كه كليه مدارك، اسناد و اطلاعات كامل و به امضاي صاحبان امضاء مجاز/امضاي موسسين يا نماينده موسسين رسيده و ممهور به مهر متقاضي است" چرا كه اگر چنين مسئوليتي طبق قانون بر عهده اركان پذيرش بود، فعاليت اركان پذيرش با اخلال و تعلل مواجهه مي شد و شخصي مسئوليت عمل مشاور پذيرش را بر عهده نمي گرفت. همچنين ماده 43 اشخاصي كه مسئول تحميل خسارات وارده به سرمايه گذاران در عرضه هاي اوليه هستند شامل: ناشر، شركت تامين سرمايه، حسابرس و ارزش يابان و مشاوران حقوقي ناشر است و قانون به صورت حصري از آنها نام برده است و مسئوليتي را متوجه اركان پذيرش نكرده است. ولي متاسفانه در دستورالعمل اين مسئوليت را متوجه اركان پذيرش نموده است و با عنايت به جميع توضيحات، اين ماده از دستورالعمل هم در مغايرت آشكار ماده 43 قانون اوراق بهادار مي باشد. لذا نظر به مراتب مذكور ضمن تقاضاي ابطال ماده 21 مكرر سه دستورالعمل پذيرش اوراق در بورس اوراق بهادار تهران به علت مغايرت با ماده 43 و 47 قانون بازار اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران و اصل36 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، بدواً صدور دستور موقت مبني بر جلوگيري از اجراي ماده مذكور به سبب ورود خسارات جبران ناپذير مورد تقاضا مي باشد. * در پاسخ به شكايت مذكور، سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لايحه شماره 1872985 مورخ 1403/5/21 به طور خلاصه توضيح داده است كه: عدم مغايرت ماده 21 مكرر سه دستورالعمل پذيرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران با ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار و اصل 36 قانون اساسي: در خصوص ادعاي شكات مبني بر مغايرت ماده فوق الذكر با ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار به علت گسترش دامنه شمول آن و پيش بيني مسئوليت كيفري براي اركان پذيرش لازم به ذكر است، برخلاف ادعاي ايشان كه به نظر مي رسد ناشي از تفسير و برداشت نادرست نامبردگان از مقرره مورد شكايت مي باشد، وفق بندهاي (6) و (8) دستورالعمل مورد بررسي، «مشاور پذيرش» به عنوان يكي از اركان پذيرش اجراي برخي از امور از قبيل ارائه «گزارش كتبي در خصوص ميزان انطباق وضعيت مالي، حقوقي و عملياتي شركت متقاضي با الزامات و مقررات بازار سرمايه و همچنين ديدگاه خود نسبت به پذيرش» و «گزارش در خصوص شرايط متقاضي به هيأت پذيرش جهت طرح در جلسه هيأت پذيرش» را برعهده دارد و بديهي است چنانچه اين گزارش ها به صورت خلاف واقع تهيه و به بورس يا سازمان ارائه گردد، مشمول ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار خواهد بود. به اين ترتيب، اطلاعات خلاف واقع ارائه شده از سوي مشاور پذيرش و ديگر اركان پذيرش كه در بند (11) ماده 1 دستورالعمل مورد بررسي معرفي گرديده اند، تنها در صورتي موجب مسئوليت كيفري آن ها مي گردد كه اين اطلاعات همچون گزارش هاي فوق الذكر رأساً از سوي نهاد فوق الذكر تهيه شده و يا توسط آن ها مورد تصديق قرار گيرد و در نتيجه هيچ يك از اركان پذيرش مسئوليتي در خصوص مدارك و مستندات خلاف واقع ارائه شده از سوي متقاضي پذيرش ندارند كه اين امر انطباق كامل با اطلاق ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار دارد و در راستاي اصل 36 قانون اساسي مبني بر اصل قانوني بودن جرم و مجازات و ماده 141 قانون مجازات اسلامي مصوب 1392 مبني بر شخصي بودن مسئوليت كيفري مي باشد. به اين ترتيب، ماده مذكور اقدام به جرم انگاري فعل جديد، وضع ضمانت اجراي جزايي و توسعه حدود قانون ننموده و صرفاً يكي از مصاديق بزه موضوع ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار را در جريان عرضه عمومي اوراق بهادار تبيين نموده و مورد تأكيد قرار داده است كه در فرض عدم تصريح نيز همچنان مشمول ماده قانوني اخيرالذكر قرار مي گرفت. كما اينكه اساساً در فرض وقوع اين امر، سازمان يا بورس ها صلاحيتي در رسيدگي به عمل مجرمانه و صدور رأي نداشته و اين سازمان صرفاً در راستاي ماده 52 قانون بازار اوراق بهادار، اقدام به گردآوري مدارك و مستندات مربوطه، اعلام به مراجع ذي صلاح قضايي و پيگيري موضوع به عنوان شاكي مي نمايد. • عدم مغايرت ماده 21 مكرر سه دستورالعمل پذيرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران با ماده 43 قانون بازار اوراق بهادار: در خصوص ادعاي مغايرت ماده مورد شكايت با ماده 43 قانون بازار اوراق بهادار نيز به استحضار مي رساند، وفق ماده قانوني اخيرالذكر، برخي از نهادهاي مرتبط با عرضه اوليه اوراق بهادار مشتمل بر ناشر، شركت تأمين سرمايه، حسابرس و ارزش يابان و مشاوران حقوقي ناشر مسئول جبران خسارات وارده به سرمايه گذاران تلقي گرديده اند و در حقيقت، در ماده اخيرالذكر صرفاً از مهم ترين مصاديق اشخاصي نام برده شده كه در اثر ارائه اطلاعات ناقص و خلاف واقع مي توانند در جريان عرضه اوليه موجب زيان سرمايه گذاران شوند. با وجود اين، وفق اصول شناخته شده نظام حقوقي كشور ايران از جمله قاعده لاضرر و ماده 1 قانون مسئوليت مدني مصوب 1339، هرشخصي كه عامدانه و يا در اثر تقصير موجب ورود ضرر به ديگري شود، مسئول جبران خسارات ناشي از عمل خود خواهد بود و در نتيجه حتي در فرض نبود مقرره مورد شكايت نيز چنانچه هر شخص حقيقي يا حقوقي ديگري از جمله اركان پذيرش مصرح در دستورالعمل مورد شكايت كه در فرآيند عرضه اوليه اوراق بهادار مرتكب قصور، تقصير، تخلف و يا ارائه اطلاعات ناقص و خلاف واقع گردد، مسئول جبران خسارات وارده ناشي از اعمال خود خواهد بود و به اين ترتيب، قسمت اخير ماده 21 مكرر سه دستورالعمل مارالذكر هيچگونه مغايرتي با ماده 43 قانون بازار اوراق بهادار نداشته و هيأت مديره اين سازمان صرفاً در راستاي بندهاي (8) و (11) ماده 7 قانون بازار اوراق بهادار مبني بر «اتخاذ تدابير لازم جهت پيشگيري از وقوع تخلفات در بازار اوراق بهادار» و «اتخاذ تدابير ضروري و انجام اقدامات لازم به منظور حمايت از حقوق و منافع سرمايه گذاران در بازار اوراق بهادار»، با وضع مقرره اخيرالذكر، بر مسئوليت جبران خسارت هر يك از اركان پذيرش نسبت به اقدامات خود در مقابل سرمايه گذاران تأكيد نموده است. بديهي است، ماده 43 قانون بازار اوراق بهادار و ماده 21 مكرر سه دستورالعمل مارالذكر صرفاً در مقام ارائه مصاديقي از اصل مسئوليت مدني اشخاص در مقابل خسارات وارده به ديگران در حوزه بازار سرمايه و به نوعي انعكاس اصل جبران خسارت بوده و متضمن حكم جديدي نمي باشند و صرفاً مبتني بر اصول بنيادين حقوقي است. علي هذا با عنايت به آنكه ماده 21 مكرر سه دستورالعمل يادشده در راستاي حدود مقرر در قانون بازار اوراق بهادار، قانون اساسي و ساير قوانين مربوطه مي باشد و طرح ادعاهاي ياد شده ناشي از عدم توجه كافي شاكي محترم نسبت به اصول پذيرفته شده حقوقي و تفسير نادرست از مقرره مورد شكايت مي باشد، رد شكايت مورد استدعاست. مزيد امتنان است در صورت صلاحديد از نمايندگان اين سازمان جهت شركت در جلسه رسيدگي به شكايت مطروحه و ارائه توضيحات تخصصي، دعوت فرمايند. *پرونده كلاسه 0300093 هـ ع با موضوع "ابطال ماده 21 مكرر 3 دستورالعمل پذيرش اوراق بهادار در بورس اوراق بهادار تهران" در جلسه هيأت تخصصي اداري و امور عمومي مطرح و به شرح آتي رأي صادر گرديد: رأي هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري بر اساس ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 "اشخاصي كه اطلاعات خلاف واقع يا مستندات جعلي را به سازمان و يا بورس ارائه نمايند يا تصديق كنند و يا اطلاعات، اسناد و يا مدارك جعلي را در تهيه گزارشهاي موضوع اين قانون مورد استفاده قرار دهند، حسب مورد به مجازات هاي مقرر در قانون مجازات اسلامي مصوب 1375/3/6 محكوم خواهند شد" و به موجب ماده 43 قانون ياد شده، "ناشر، شركت تأمين سرمايه، حسابرس و ارزش يابان و مشاوران حقوقي ناشر، مسؤول جبران خسارات وارده به سرمايه گذاراني هستند كه در اثر قصور، تقصير، تخلف و يا به دليل ارائه اطلاعات ناقص و خلاف واقع در عرضه اوليه كه ناشي از فعل يا ترك فعل آنها باشد، متضرر گرديده اند."؛ مطابق ماده 21 مكرر 3 دستورالعمل مورد شكايت "ارائه اطلاعات خلاف واقع در خصوص مستندات از قبيل اميدنامه، صورت هاي مالي و مستندات حقوقي، توسط اركان پذيرش به سازمان و يا بورس مطابق ماده 47 قانون بازار اوراق بهادار جرم محسوب مي شود، همچنين در صورت قصور، تخلف يا ارائه اطلاعات ناقص و خلاف واقع در خصوص پذيرش، اركان پذيرش مشمول ماده 43 فصل ششم قانون بازار اوراق بهادار مي شوند." بنابه مراتب مذكور و با عنايت به اينكه بندهاي (2)، (3)، (8)، (9) و (11) ماده 7 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 «تهيه و تدوين دستورالعملهاي اجرايي»، «نظارت بر حُسن اجراي اين قانون و مقررات مربوط.»، «اتخاذ تدابير لازم جهت پيشگيري از وقوع تخلفات در بازار اوراق بهادار»، «اعلام آن دسته از تخلفات در بازار اوراق بهادار كه اعلام آنها طبق اين قانون بر عهده سازمان است به مراجع ذي صلاح و پيگيري آنها» و «اتخاذ تدابير ضروري و انجام اقدامات لازم به منظور حمايت از حقوق و منافع سرمايه گذاران در بازار اوراق بهادار» از وظايف و اختيارات هيات مديره سازمان بورس و اوراق بهادار بوده و حكم مذكور در ماده 21 مكرر 3 دستورالعمل ياد شده ناظر به پيش بيني ضمانت اجراي مندرج در مواد 43 و 47 قانون ياد شده ناظر به اشخاصي است كه اقداماتي همچون ارائه يا تصديق اطلاعات خلاف واقع يا مستندات جعلي كه بر اساس قانون جرم شناخته مي شود مرتكب شده و در صورت قصور، تقصير، تخلف يا ارائه اطلاعات ناقص و خلاف واقع بر اساس قواعد مسؤوليت مدني مسؤول جبران خسارت به زيان ديده شناخته مي شوند. در نتيجه مقرره مورد شكايت در راستاي صلاحيت هاي سازمان بورس و اوراق بهادار و احكام مواد 43 و 47 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 به تصويب رسيده و مغايرتي با قوانين ندارد. نظر به مراتب مذكور و مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي 1402/2/10 ) رأي به رد شكايت صادر مي شود؛ اين رأي ظرف بيست روز از تاريخ صدور، از سوي رئيس ارزشمند يا ده نفر از قضات گرانقدر ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون ياد شده آراي هيأت هاي تخصصي و هيأت عمومي در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) اين قانون، در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضائي و اداري، معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري ـ زين العابدين تقوي