رأي شماره 741هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع مصوبه شماره160/2446/5480 مورخ 1397/3/2 شوراي اسلامي شهر تهران كه به جاي تجويز تكليف شهرداري به ثبت نام در سامانه تداركات الكترونيكي دولت و ثبت تمام مراحل معاملا ت خود در سامانه مذكور، شهرداري تهران را به انجام الكترونيكي و اعلان عمومي اطلاعات معاملات شهرداري از طريق سامانه اي ديگر الزام كرده است، ابطال شد.

شماره0003348 – 3 /5 /1401 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت‌مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140109970905810741 مورخ 1401/4/21 با موضوع: «مصوبه شماره 160/2446/5480 مورخ 1397/3/2 شوراي اسلامي شهر تهران كه به جاي تجويز تكليف شهرداري به ثبت نام در سامانه تداركات الكترونيكي دولت و ثبت تمام مراحل معاملات خود در سامانه مذكور، شهرداري تهران را به انجام الكترونيكي و اعلان عمومي اطلاعات معاملات شهرداري از طريق سامانه‌اي ديگر ملزم كرده است، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يدلله اسمعيلي‌فرد تاريخ دادنامه: 1401/4/21 شماره دادنامه: 741 شماره پرونده: 0003348 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : سازمان بازرسي كل كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 160/2446/5480 ـ 1397/3/2 شوراي اسلامي شهر تهران با موضوع «الزام شهرداري تهران به انجام الكترونيكي و اعلان عمومي اطلاعات معاملات شهرداري تهران» گردش كار: سرپرست معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 2/238672ـ 1400/8/24 اعلام كرده است كه: "بر اساس ماده يكم مصوبه مورد شكايت و تبصره ذيل آن شهرداري تهران و واحدهاي تابعه اعم از سازمان‌ها، شركت‌ها و مؤسسات مستقل و وابسته مكلف هستند فرآيند كليه معاملات خود از مرحله اعلام فراخوان تا بازگشايي پاكت‌ها را در بستر وب و به صورت برخط در «سامانه جامع معاملات شهرداري تهران» به انجام برسانند، مصوبه مذكور مغاير با قانون و خارج از حدود اختيارات شوراي شهر مذكور به شرح ذيل مي‌باشد: 1ـ مطابق ماده 50 قانون احكام دائمي كشور، دولت مجاز است سامانه تداركات الكترونيك دولت را براي انجام تمامي مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌هاي مشمول قانون برگزاري مناقصات و ساير قوانين مالي و معاملاتي بخش عمومي با رعايت قوانين تجارت الكترونيكي و قـانون برگزاري مناقصات تكميل كند. دستگاه‌هاي مشمول قانون برگزاري مناقصات و ديگر معامله‌كنندگان بخش عمومي، از جمله دستگاه‌هايي كه شمول قانون بر آنان مستلزم ذكر يا تصريح نام است و كليه مؤسسات دولتي يا عمومي غيردولتي، بايد وفق برنامه زمان‌بندي مورد تأييد هيأت وزيران در اين سامانه ثبت نام كنند و با امضاي الكترونيكي معتبر و رعايت مقررات مربوط تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزيع و دريافت اسناد، گشايش الكترونيكي پاكت‌ها با پيشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمينات و نيز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طريق اين سامانه و به طور الكترونيكي انجام دهند. تبصره1ـ با ايجاد بستر الكترونيكي معاملات و بانك اطلاعاتي به روز و تجميع شده معاملات بخش عمومي كليه پايگاه‌هاي اطلاعاتي و اطلاع‌رساني معامـلات اين بخش از جمله پايگاه ملي اطلاع‌رساني مناقصات، پايگـاه اطلاع‌رساني جامع معاملات بخش عمومي و هرگونه سامانه‌هاي نظارت بر معاملات بايد فقط از طريق اين سامانه تغذيه شود و از تعدد و تكرار ورود اطلاعات توسط بخش عمومي جلوگيري گردد. 2ـ بر اساس ماده 9 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، دولت مكلف است تا پايان سال دوم اجراي قانون، برنامه سامانه تداركات الكترونيكي دولت را براي اجراي تمامي مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌هاي مشمول قانون برگزاري مناقصات مصوب 1383/11/3 و ديگر قوانين مالي و معاملاتي بخش عمومي به جز معاملات محرمانه، با رعايت قانون تجارت الكترونيكي مصوب 1382/10/17 و قانون برگزاري مناقصات مصوب 1383/11/3 تكميل كند. كليه دستگاه‌هاي مشمول قانون برگزاري مناقصات و نهادهاي عمومي غيردولتي مكلف به رعايت قانون برگزاري مناقصات و انجام معاملات خود از سامانه مذكور هستند. 3ـ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 245 ـ 1400/2/21 ضمن تأكيد بر شمول ماده 50 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور و ماده 9 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران بر شهرداري‌ها به دليل محدود نمودن دامنه شمول اختلافات حقـوقي دستگاه‌هاي اجرايي معاونت حقوقي رئيس جمهوري (كه اظهار داشته معاملات شهرداري‌ها صرفاً در صورتي كه از محل اعتبارات دولتي باشند بايد از طريق سامانه انجام پذيرند) ابطال نموده است. لذا تمامي معاملات شهرداري‌ها اعم از معاملات ناشي از بودجه دولتي و معاملات ناشي از اعتبارات داخلي شهرداري‌ها، تماماً بايد در بستر سامانه ستاد ايران صورت پذيرد. لذا ابطال مصوبه مورد تقاضا است. " متن مصوبه مورد شكايت به شرح زير است: "عنوان: الزام شهرداري تهران به انجام الكترونيكي و اعلان عمومي اطلاعات معاملات شهرداري شناسه مصوبه: 2446 رده‌بندي مصوبه: 5/97/65/3 ماده يكم: شهرداري تهران و واحدهاي تابعه اعم از سازمان‌ها، شركت‌ها و مؤسسات مستقل و وابسته مكلف هستند كليه معاملات خود با روش‌هاي مختلف اعم از خريد، مناقصه، مزايده، سرمايه‌گذاري، مشـاركت با ترك تشريفات، توافق‌نامه يا تفاهم‌نامه را در سامانه جامع معاملات شهرداري تهران، كه به اين منظور حداكثر ظرف مدت شش (6) ماه از زمان لازم‌الاجرا شدن اين مصوبه توسط شهرداري تهران پياده‌سازي مي‌شود، به صورت بر خط به انجام رسانند. تبصره يكم: كليه فرآيندها و تعاملات مربوطه اعم از اعلام فراخوان، پرداخت هزينه خريد اسناد، تبادل مستندات دريافت قيمت، بازگشايي پاكت‌ها، فرآيند ارزيابي و انتخاب و اعلام برنده مي‌بايد به شكل گام به گام از طريق اين سامانه در بستر وب قابل انجام باشد. تبصره دوم: در مورد هر يك از معاملات مي‌بايست حداقل اطلاعات ذيل از طريق اين سامانه به صورت بر خط در دسترس آحاد شهروندان قرار گيرد. 1ـ آگهي و فراخوان مناقصه، مزايده و سرمايه‌گذاري 2ـ نام و مشخصات اعضاي كميسيون، مناقصه‌گران و حاضران در جلسات مناقصات، مزايدات و ترك تشريفات 3ـ اسناد فراخوان معامله 4ـ روش و مراحل ارزيابي و شيوه تعيين برنده 5 ـ صورتجلسات و نتايج ارزيابي‌هاي توانمندي، فني و مالي 6 ـ نام و مشخصات برنده يا برندگان شامل نام شخص حقوقي و اشخاص حقيقي امضاء‌كننده شناسه ملي و كد اقتصادي. 7ـ نام و مشخصات كارفرما شامل نام سازمان و امضا كنندگان از سوي سازمان 8 ـ مبلغ معامله و نحوه پرداخت 10ـ تاريخ شروع و پايان قرارداد 11ـ هر نوع تغيير در قرارداد اعم از اصلاحيه، متمم و الحاقيه 12ـ نام و مشخصات ناظر قرارداد تبصره سوم: (سامانه جامع معاملات شهرداري تهران) بايد با رعايت اصول و ويژگي‌هاي ذيل طراحي و ايجاد شود: 1ـ امكان تبادل اطلاعات با ديگر سامانه‌هاي مرتبط نظير سامانه جامع مالي 2ـ رعايت اصول امنيتي، امضاي الكترونيكي و سطوح دسترسي و ثبت عملكرد كاربران 3ـ قابليت رديابي و اطلاع‌رساني وضعيت فراخوان به مشاركت كنندگان در آن 4ـ قابليت جستجوي پيشرفته و نيز دريافت كل اطلاعات سامانه بر خط به شكل خروجي قابل اكسل تبصره چهارم: براي معاملات كمتر از نصاب جزئي الزامي به رعايت اين مصوبه نيست. ماده دوم: برنامه زمان‌بندي اجراي اين مصوبه مشتمل بر اجراي آزمـايشي اصلاح فـرايندهاي مرتبط، اتصـال به سامانه‌هاي مرتبط و فراگير‌سازي سامانه در كل شهرداري تهران، شـركت‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات وابسته، حداكثرظرف مدت يك ماه پس از ابلاغ اين مصوبه توسط شهرداري تهران تدوين و به اطلاع شوراي اسلامي شهر تهران مي‌رسد: سقف زماني اجراي كامل اين مصوبه 9 ماه مي‌باشد. تبصره: شهرداري تهران مكلف است گزارشي از مراحل اجراي اين مصوبه را هر سه ماه يكبار به شوراي اسلامي شهر تهران ارائه نمايد. ماده سوم: مسئوليت حسن اجراي اين مصوبه با بالاترين مقام واحد اجرايي است. ماده چهارم: ذيحسابان شهرداري و دستگاه‌هاي تابعه موظف به كنترل رعايت مفاد اين مصوبه مي‌باشند، به نحوي كه تأمين اعتبار و تخصيص بودجه قراردادهاي مربوطه از ابتداي سال 1398، منوط به رعايت مفاد اين مصوبه باشد. ـ شوراي اسلامي شهر تهران" در پاسخ به شكايت مذكور، نائب رئيس شوراي اسلامي شهر تهـران به موجب لايحه شماره 1601861ـ 1401/1/24 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "الف ـ ايرادات وارده به دادخواست تقديمي: 1ـ طرح شكايت سازمان بازرسي كل كشور در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شامل هيچ كدام از موارد مذكور در مواد 10 و 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري نبوده و مصوبه مورد شكايت، در تعارض با هيچ يك از موارد اشاره شده در ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري نمي‌باشد. 2ـ به موجب رأي شماره 972ـ 1399/8/20 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تقاضاي ابطال مصوبات شوراهاي اسلامي شهر در ديوان عدالت اداري قابل طرح و رسيدگي نخواهد بود. ب ـ پاسخگويي به دعواي مطروحه: اولاً ـ به مـوجب بند 14 ماده 80 قـانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 ( با اصلاحات و الحاقات بعدي) «تصويب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خريد، فروش، مقاطعه، اجاره و استيجاره كه به نام شهر و شهرداري صورت مي‌پذيرد با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعايت مقررات آيين‌نامه مالي و معاملات شهرداري» به عنوان يكي از وظايف شوراي اسلامي شهر عنوان شده است. همچنين برابر بند 30 ماده فوق‌الذكر «نظارت بر حسن اداره امور مالي شهرداري و كليه سازمان‌ها، مؤسسات، شركت‌هاي وابسته و تابعه شهرداري و حفظ سرمايه، دارايي‌ها، اموال عمومي و اختصاصي شهرداري، همچنين نظارت بر حساب درآمد و هزينه آنها با انتخاب حسابرس رسمي و اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و پيگيري‌هاي لازم بر اساس مقررات قانوني» يكي ديگر از وظايف شوراي مزبور است. لذا مصوبه «الزام شهرداري تهران به انجام الكترونيكي و اعلان عمومي اطلاعات معاملات شهرداري» با هدف ثبت گام به گام كليه فرآيندها و تعاملات مربوطه اعم از اعلام فراخوان پرداخت هزينه خريد اسناد، تبادل مستندات، دريافت قيمت، بازگشـايي پاكت‌ها، فـرآيند ارزيابي و انتخاب و اعلام برنده، در چارچوب وظايف و اختيارات قانوني مورد وصف و براي شوراي اسلامي شهر تهران بوده و از جنبه تحقق وظايف نظارتي آن شورا صحيحاً تنظيم گرديده است. ثانياً ـ هرچند دامنه شمول ماده 50 قانون احكام دائمي كشور و ماده 9 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران در ارتباط با آن دسته از نهادهاي عمومي است كه بر اساس قانون مناقصات اقدام به برگزاري تشريفات معاملات خود مي‌نمايند و در آن نيز از مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي ذكري به ميان آمده است كه با توجه به اين امر شهرداري تهران نيز در زمره اين دسته قرار مي‌گيرد، لكن از آنجا كه شهرداري تهران داراي آيين‌نامه مالي و معاملاتي خاص خود مي‌باشد (آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها مصوب 1346/4/12 با اصلاحات و الحاقات بعدي و آيين‌نامه معاملات شهرداري تهران مصوب 1355/1/25 با اصلاحات و الحاقات بعدي) در نتيجه از زمره مشمولان قانون فوق‌الذكر خارج مي‌گردد به همين منظـور شهرداري تهران در راستاي مصوبه شوراي اسلامـي شهر تهران و ايجاد شفافيت و ارتقا نظم و انضباط مالي اقدام به راه‌اندازي و پياده‌سازي سامانه جامع معاملات نموده است. ثالثاً ـ سازمان بازرسي كل كشور در بند 2 دادخواست مطروحه به ماده 9 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران اشاره نموده است، در اين ماده دولت مكلف شده است «تا پايان سال دوم اجراي قانون برنامه سامانه تداركات الكترونيكي دولت را براي اجراي تمامي مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاه‌هاي مشمول قانون برگزاري مناقصات مصوب 1383/11/3 و ديگر قوانين مالي و معاملاتي بخش عمومي به جز معاملات محرمانه با رعايت قانون تجارت الكترونيكي مصوب 1382/10/17 و قانون برگزاري مناقصات مصوب 1383/11/3 تكميل كند» مانع اجراي اين مصوبه براي شهرداري تهران به شرح ذيل مي‌باشد: با عنايت به تكليف مقرر در ماده فوق نهادهاي عمومي غيردولتي از جمله شهرداري‌ها با وجود آيين‌نامه‌هاي مالي و معاملاتي مربوط به خود مكلف به درج اطلاعات مناقصات متوسط و عمده در سامانه تداركات الكترونيكي دولت و نيز رعايت قانون برگزاري مناقصات دولتي شده‌اند، در حالي كه امكان انطباق كامل اطلاعات مربوط به معاملات شهرداري تهران، به دليل تفاوت‌هاي موجود در شكل و محتواي موضوعات ميسر نيست. رابعاً: وفق ماده 90 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 (با اصلاحات و الحاقات بعدي) «مصوبات كليه شوراهاي موضوع اين قانون در صورتي كه پس از دو هفته از تاريخ ابلاغ مورد اعتراض، هيأت تطبيق مصوبات شوراهاي اسلامي كشور با قوانين قرار نگيرد لازم‌الاجرا مي‌باشد». در خصوص مورد با توجه به اين امر عدم اعلام نظر توسط هيأت تطبيق در زمان قانوني مقرر به منزله تأييد مصوبه شورا مي‌باشد" هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/4/21 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري ورؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً: براساس بند (الف) ماده 1 آيين‌نامه نحوه فعاليت سامانه تداركات الكترونيكي دولت كه در جلسه مورخ 1390/2/20 هيأت وزيران و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به تصويب رسيده، مقرر شده است كه سامانه تداركات الكترونيكي دولت، سيستم انجام معاملات دستگاه‌هاي اجرايي (مناقصه و مزايده) در بستر وب است كه در آن كلّيه مراحل مناقصه (درخواست خريد تا پرداخت وجه) و مزايده (ثبت تا دريافت وجه) انجام مي‌‌شود و برمبناي ماده 2 همين آيين‌نامه، كلّيه دستگاه‌هاي اجرايي موضوع بند (ب) ماده (1) قانون برگزاري مناقصات از جمله مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي مانند شهرداري موظّفند با اعلام مديريت سامانه تداركات الكترونيكي دولت نسبت به ثبت نام در سامانه مزبور اقدام و با استفاده از امضاي الكترونيكي و با رعايت مقررات مربوط، كلّيه مراحل مناقصه يا مزايده را از طريق سامانه فوق انجام دهند. ثانياً: براساس ماده 50 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور مصوب سال 1395: «دولت مجاز است سامانه تداركات الكترونيكي دولت را براي اجراي تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه‌هاي مشمول قانون برگزاري مناقصات و ساير قوانين مالي و معاملاتي بخش عمومي، با رعايت قانون تجارت الكترونيكي و قانون برگزاري مناقصات تكميل كند. دستگاه‌هاي مشمول قانون برگزاري مناقصات و ديگر معامله‌‌كنندگان بخش عمومي، از جمله دستگاه‌هايي كه شمول قانون بر آنان مستلزم ذكر يا تصريح نام است و كلّيه مؤسسات دولتي يا عمومي غيردولتي، بايد با برنامه زمان‌بندي مورد تأييد هيأت وزيران در اين سامانه ثبت‌ نام كنند و با امضاي الكترونيكي معتبر و رعايت مقررات مربوط، تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزيع و دريافت اسناد، گشايش الكترونيكي پاكت‌ها يا پيشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمينات و نيز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طريق اين سامانه و به‌ طور الكترونيكي انجام دهند» و به موجب تبصره 1 همين ماده: «با ايجاد بستر الكترونيكي معاملات و بانك اطلاعاتي به ‌روز و تجميع ‌شده معاملات بخش عمومي كلّيه پايگاه‌هاي اطلاعاتي و اطلاع‌‌رساني معاملات اين بخش از جمله پايگاه ملّي اطلاع‌رساني مناقصات، پايگاه اطلاع‌‌رساني جامع معاملات بخش عمومي و هرگونه سامانه‌‌هاي نظارت بر معاملات بايد فقط از طريق اين سامانه تغذيه شود و از تعدد و تكرار ورود اطلاعات توسط دستگاه‌هاي بخش عمومي جلوگيري گردد.» برمبناي احكام قانوني و مقررات فوق‌الذكر به تكليف دستگاه‌هاي مشمـول ساير قـوانين مـالي و معامـلاتي بخش عمومي و كلّيه معامله‌‌كنندگان بخش عمومي از جمله مؤسسات عمومي غيردولتي نسبت به ثبت نام در سامانه تداركات الكترونيكي دولت و انجام معاملات خود از طريق سامانه مذكور تصريح شده و براساس رأي شماره 140009970905810245 ـ 1400/2/21 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و با استناد به حكم مقرر در بند 1 ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي مصوب سال 1373، شهرداري‌ها به عنوان مصداقي از نهادهاي عمومي غيردولتي مكلّف به انجام تكاليف مقرر در ماده 50 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور هستند، بنابراين مصوبه شماره 160/2446/5480 مورخ 1397/3/2 شوراي اسلامي شهر تهران كه در زمان حاكميت قوانين و مقررات فوق‌الذكر به جاي تجويز تكليف شهرداري به ثبت نام در سامانه تداركات الكترونيكي دولت و ثبت تمام مراحل معاملات خود در سامانه مذكور، شهرداري تهران را به انجام الكترونيكي و اعلان عمومي اطلاعات معاملات شهرداري از طريق سامانه‌اي ديگر يعني سامانه جامع معاملات شهرداري تهران ملزم كرده است، به جهت مغايرت با احكام مقرر در آيين‌نامه نحوه فعاليت سامانه تداركات الكترونيكي دولت مصوب 1390/2/20 و ماده 50 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور مصوب سال 1395 و تبصره 1 آن، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري