تصويب نامه در خصوص تعيين سند ارتقاي بهره وري بخش ساختمان

هيأت وزيران در جلسه 9 /4 /1400 به پيشنهاد مشترك وزارت راه و شهرسازي و سازمان اداري و استخدامي كشور و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و در اجراي بند (الف) ماده (5) و تحقق اهداف جدول شماره (2) ماده (3) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران- مصوب 1395 - تصويب كرد:

سند ارتقاي بهره‌ وري بخش ساختمان به شرح پيوست كه تأييد شده به مهر دفتر هيأت دولت مي‌ باشد، تعيين مي ‌شود.

وزارت راه و شهرسازي موظف است گزارش پيشرفت اقدامات و برنامه‌ هاي مندرج در اين سند را در مقاطع زماني شش ماهه تهيه و به سازمان ملي بهره‌ وري ايران ارايه نمايد.

سازمان اداري و استخدامي كشور و سازمان ملي بهره‌ وري ايران مكلفند گزارش تجميعي اقدامات صورت گرفته براي اين سند را به صورت سالانه به هيأت وزيران ارسال نمايند.

اين سند پس از ابلاغ و اجراي آزمايشي به مدت يكسال، با پيشنهاد وزارت راه و شهرسازي و تأييد سازمان ملي بهره ‌وري ايران قابل بازنگري خواهد بود كه با تصويب هيأت وزيران ابلاغ مي گردد.

معاون اول رئيس جمهور - اسحاق جهانگيري

سند ارتقاي بهره وري بخش ساختمان

بند «الف» ماده (5) قانون برنامه ششم توسعه كشور مقرر داشته است كه "دستگاه هاي اجرايي براي محور قرار دادن رشد بهره وري در اقتصاد ضمن اجرايي نمودن چرخه مديريت بهره وري در مجموعه خود، تمهيدات لازم را براي عملياتي نمودن اين چرخه در واحدهاي تحت توليت خود با هماهنگي سازمان ملي بهره وري ايران فراهم نموده و گزارش سالانه را به آن سازمان ارائه نمايند." بر اين اساس، راهنماي اجرايي بند «الف» ماده (5) قانون برنامه ششم توسعه از سوي سازمان اداري و استخدامي كشور ابلاغ شد با اين هدف كه دستگاه هاي اجرايي با اجراي چرخه بهره وري، اهداف بهره وري بخش هاي اقتصادي مندرج در جدول (2) ماده (3) قانون برنامه ششم توسعه را محقق نمايند. بخش ساختمان يكي از بخش هاي نه گانه اقتصادي است كه شاخص هاي رشد ارزش افزوده، رشد بهره وري كل عوامل توليد و رشد عوامل توليد (نيروي كار و سرمايه) آن طي سال هاي برنامه ششم توسعه به ترتيب 5 /7، 8 /2و 7 ./4 درصد هدفگذاري شده است. عملكرد اين بخش در رشد ارزش افزوده، رشد بهره وري كل عوامل و رشد عوامل توليد (نيروي كار و سرمايه) طي سال هاي برنامه ششم توسعه به ترتيب 3 /1-،‌ 1- و 3 /0- درصد گزارش شده است.

فهرست 1 - پيشگفتار 3 2 - مقدمه 4 3 – مسائل اساسي بهره وري بخش 5 4 - اهداف 6 چشم انداز 6 اهداف كمي يا كيفي 6 5 – اولويت هاي سياستي 7 6 – برنامه هاي عملياتي 8 7 – دوره اجرا 8 8 – نحوه اجرا 8 9 – نحوه بازنگري 9

پيش گفتار چنانچه نقش اصلي دولت در ساختار حكمراني را تسهيل گري و هماهنگي براي اجراي كارآمد و مؤثر فعاليت هاي اقتصادي،‌ اجتماعي و فرهنگي بدانيم تا بر اساس آن رفاه اجتماعي در سطح مورد انتظار حاصل شده و منافع ملي به شكل عادلانه و پايدار ميان افراد جامعه و نسل ها توزيع شود، رويكرد مديريت و برنامه ريزي مبتني بر مباني و اصول بهره وري از اهميت زيادي برخوردار خواهد بود. تخصيص سرمايه ها و منابع ملي به فعاليت ها و برنامه هاي توسعه اي يا امور جاري نهادها و واحدهاي اقتصادي براي توليد كالا و خدمات در بخش هاي اقتصادي گوناگون،‌ تنها در چارچوب و الگوهاي بهره وري موجب تضمين پايداري و حصول اهداف رشد و توسعه اقتصادي مي گردد. به طور كلي، ‌رشد اقتصادي از دو طريق تزريق منابع توليد (شامل نيروي كار و سرمايه) و افزايش بهره وري در استفاده از منابع توليد حاصل مي شود، رويكرد اول ناظر به گسترش كميت ظرفيت هاي اقتصادي است و رويكرد دوم ناظر بر ارتقاي كيفيت و مديريت بهتر استفاده از منابع موجود يا بهره وري است. در نتيجه رشد اقتصادي از حاصل جمع رشد مقدار منابع به علاوه رشد بهره وري كل عوامل (TFP) به دست مي آيد. بهره وري عوامل كل يكي از نسبت هاي متعارف مورد استفاده در برنامه هاي توسعه اقتصادي است كه نشان دهنده ميزان بهره وري از منابع نيروي كار و سرمايه مي باشد و در برنامه ششم توسعه مورد استفاده قرار مي گيرد. شناخت دقيق اهداف، مؤلفه هاي دروني و محيطي اثرگذار بر كارآمدي اقدامات و تحقق سطح مطلوب رضايت ذينفعان،‌ در تدوين سياست ها و برنامه هاي دستگاه هاي اجرايي كشور مورد تأكيد قرار گرفته است. از سوي ديگر، نگرش مسأله محور مبتني بر شناخت عوامل بازدارنده و محرك ارتقاي بهره وري در چهار سطح درون واحد اقتصادي، محيط خرد، محيط كلان و مواهب و مخاطرات محيطي كمك مي كند تا حوزه هاي كليدي عدم توفيق در اهداف به درستي شناسايي شده و متناسب با آن راهكار بهبود پيشنهاد شود. براي دستيابي به اهداف كمي بهره وري در برنامه ششم، لازم است دستگاه هاي اجرايي مجموعه اي از برنامه هاي اجرايي و فعاليت هاي نظام مند طراحي و اجرا نمايند كه مستقيم يا غيرمستقيم منجر به ارتقاي بهره وري بخش هاي اقتصادي شود. بخشي از اين اقدامات توسط دستگاه مسئول بخش و بخش ديگر توسط ساير دستگاه هاي اجرايي انجام مي شود. لذا در هر يك از بخش هاي اقتصادي يك وزارتخانه به عنوان دستگاه مسئول تحقق اهداف و منتخبي از ديگر دستگاه ها به عنوان همكار تعيين شدند. سازمان ملي بهره وري ايران به عنوان متولي امر حركت بهره وري در كشور،‌ با تدوين و ابلاغ راهنماي اجرايي بند (الف)‌ ماده (5) قانون برنامه ششم توسعه راهبري حركت ملي بهره وري در بخش هاي اقتصادي را برنامه ريزي و عملكرد دستگاه هاي اجرايي كشور براي تحقق اهداف مندرج در قانون را پايش مي كند. انتظار مي رود با استقرار چرخه بهره وري در واحدهاي ستادي و استاني دستگاه هاي اجرايي كشور و تداوم رويكرد مديريت مسأله محور در تدوين سياست ها و برنامه هاي دستگاهي و بخشي،‌ ظرفيت هاي مغفول مانده اقتصاد كشور فعال شده و زمينه توسعه و رشد پايدار محقق شود.

مقدمه رويكرد ارتقاي بهره وري عوامل توليد در سياست ها، راهبردها و برنامه هاي عملياتي دستگاه هاي اجرايي كشور در حوزه هاي مختلف اقتصادي،‌ اجتماعي و فرهنگي در اسناد بالادستي از جمله سياست هاي كلي اقتصاد مقاومتي، سياست هاي كلي اصلاح نظام اداري،‌ برنامه جامع بهره وري كشور و قوانين پنج ساله برنامه توسعه اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي (برنامه چهارم، پنجم و ششم)‌ مورد تأكيد قرار گرفته است. اين امر در قالب ماده 5 قانون برنامه ششم توسعه، مبناي ارزيابي وضعيت بهره وري دستگاه هاي اجرايي كشور با هدف تحقق سهم بهره وري در ماده 3 اين قانون قرار گرفته است. سازمان ملي بهره وري ايران، به عنوان متولي حركت بهره وري در كشور، وظايف و نقش ذينفعان بهره وري در كشور را مطابق با برنامه جامع بهره وري كشور (مصوب سال 1394 هيأت وزيران) تعيين كرده است. سطوح مختلف سياست گذاري و برنامه ريزي براي ارتقاي بهره وري در كشور به موجب سياست هاي كلي برنامه ششم توسعه و پس از آن در مواد 3 و 5 اين برنامه تصريح شده است در بند (الف) اين ماده قانوني، دستگاه هاي اجرايي كشور مكلف به اجرايي نمودن چرخه بهره وري و تدوين برنامه هاي عملياتي ارتقاي بهره وري شده اند. بر اين اساس با توجه به پراكندگي فعاليت ها و بازخورد نامطلوب عملكرد دستگاه ها در اجراي اين تكليف،‌ سازمان ملي بهره وري ايران فراتر از وظايف محوله قانوني و به منظور راهبري حركت بهره وري در كشور، راهنماي اجرايي بند الف ماده 5 قانون برنامه ششم را تدوين نمود و در آبان ماه سال 1397 به امضاي معاون محترم رئيس جمهور و رييس سازمان اداري و استخدامي كشور به دستگاه هاي اجرايي ابلاغ كرد. در اين راهنما،‌ استقرار چرخه بهره وري در قالب ده گام،‌ با بهره گيري از رويكرد مساله شناسي و بهبود مستمر و مفاهيم پايه اي و استاندارد بهره وري مورد توجه قرار گرفته است . در گام هاي 1 و 2 اين راهنما از طريق تشكيل و تقويت كميته هاي بهره وري در سطح دستگاه هاي اصلي، سازمان ها و شركت هاي تابعه، تشكيل كارگروه هاي كارشناسي و برگزاري كارگاه ها و جلسات آموزشي نسبت به زمينه سازي و ساختارسازي براي ارتقاي بهره وري اقدام شد. در ادامه (گام هاي 3 و 4) از طريق جمع آوري آمار و ارقام مربوط به زيربخش ها و فعاليت دستگاه ها، تعيين مسئوليت هاي ارتقاي بهره وري و اولويت بندي فعاليت ها، هدفگذاري بهره وري كل عوامل در زيربخش ها و فعاليت ها صورت گرفت. در گام هاي 5 و 6 دستگاه اجرايي به شناسايي مشكلات و موانع بهره وري در سطوح مختلف،‌ شامل واحدهاي اقتصادي فعال،‌ محيط كسب و كار و سطح كلان در رشته فعاليت/ زيربخش هاي منتخب پرداختند. در مرحله بعد دستگاه ها در چارچوب مدل چندسطحي،‌علت ها و ريشه هاي مسائل مذكور را شناسايي كرده و براي رفع اين علل راه حل هايي (اقدامات اساسي) را در چارچوب مذكور طراحي نمودند. مجري اين راه حل ها مي تواند خود دستگاه مسئول، واحدها يا شركت ها و سازمان هاي تابعه آن و يا ساير دستگاه هاي اجرايي كشور باشد. نكته مهم و قابل ذكر اين است كه براي هر راه حل (اقدام اساسي) تعريف شده، يك شاخص كليدي عملكرد براي سنجش پيشرفت برنامه هاي اجرايي بهره وري تعريف و براي آن هدفگذاري كمي صورت مي پذيرد. در گام هاي 7 و 8 پس از انتخاب بسته اي از بهترين راه حل ها (اقدامات اساسي) كه مي تواند همزمان در سطوح مختلف مدل چندسطحي طراحي شده باشند، براي هر كدام از اقدامات اساسي تعريف شده يك برنامه اجرايي تدوين و پس از تائيد سازمان ملي بهره وري ايران و در قالب سند بهره وري بخش (سند حاضر) به كليه دستگاه هاي اجرايي جهت اجرايي سازي،‌ابلاغ مي شود. آنچه در ادامه آمده است ماحصل تلاش وزارت راه و شهرسازي و شركت ها و سازمان هاي تابعه آن در شناسايي مسائل و تنگناهايي است كه در صورت مرتفع شدن مي توانند دستيابي اين مجموعه را به اهداف ارتقاي بهره وري بخش ساختمان تسريع نمايند.

مسائل اساسي بهره وري بخش تدوين راهنماي اجرايي بند الف ماده 5 قانون برنامه ششم توسعه با رويكرد مسأله محور و به منظور شناسايي و حل مسائل بهره وري و رقابت پذيري در سطوح مختلف صورت پذيرفت. اين دستورالعمل به دنبال آن است كه با رويكردي نظام مند مسائل مطرح در چهار سطح درون واحدهاي اقتصادي (كه وابسته به كيفيت حكمراني شركتي و مديريت و عمليات واحدهاي اقتصادي (بنگاه هاي اقتصادي) است، ‌محيط اقتصاد خرد (كه وابسته به سياست ها، اقدامات و خدمات عمومي دستگاه هاي اجرايي بخشي است)‌، محيط اقتصاد كلان (كه متاثر از سياست ها،‌ اقدامات و خدمات عمومي دستگاه هاي فرابخشي است) و مواهب و مخاطرات برون زا (كه ميزان ارزش اقتصادي يا هزينه اقتصادي ناشي از آنها وابسته به اقدامات در سه سطح فوق است)‌ را براي بخش هاي اقتصادي و با مسئوليت دستگاه هاي اصلي شناسايي كند. در ادامه مسائل شناسايي شده با تأكيد بر اولويت هاي راهبردي بخش ساختمان كه در دستور اقدامات بهبود بهره وري وزارت راه و شهرسازي قرار گرفته اند آمده است. - كمبود عرضه مسكن در استطاعت - عدم استفاده از ظرفيت مسكن موجود - مصرف بالاي انرژي در مراحل ساخت و بهره برداري - كيفيت پايين سازه هاي احداث شده - كاهش كيفيت ساخت و سازهاي ساختمان هاي دولتي و عمومي - كاهش ذخاير زمين هاي دولتي و عدم تكافوي منابع زمين دولتي جهت اجراي طرح هاي مسكن - عدم شناسايي آثار پرونده هاي حقوقي بر ساير اقدامات مرتبط با اراضي - ايجاد و اعمال هزينه هاي مالي، حقوقي و نگهداري در خصوص پروژه هاي راكد و سنواتي

اهداف

تعيين مراكز جمعيتي و تعادل مطلوب بين جمعيت و وسعت شهرها در سطح كشور به منظور برنامه ريزي عمران منطقه اي و استفاده بهتر از منابع سرزمين نظير خاك و آب و جلوگيري از ايجاد مشكلات شهري در اثر رشد و توسعه ناموزون آن ها و در نتيجه اتلاف منابع اقتصادي و انساني كشور، ‌مديريت يكپارچه زمين با همكاري دستگاه هاي اجرائي،‌ تأمين رفاه اجتماعي در زمينه مسكن، مشاركت در ساماندهي بازار سرمايه در امر زمين و مسكن، كمك به حفظ تعادل اقتصادي از طريق اعمال سياست هاي تشويقي و استفاده از سرمايه گذاري در امر ساختمان و مسكن، راهبري تحقيقات ساختماني به منظور ايمن سازي ساختمان ها در قبال حوادث طبيعي، استفاده بهتر از منابع و مصالح محلي و افزايش كيفيت مصنوعات ساختماني، هماهنگي و تمركز در تهيه و اجراي طرح ها و ساختمان هاي دولتي و عمومي در سطح كشور و دستيابي به هدف 8 /2 درصدي ارتقاي بهره وري مصرح در قانون برنامه توسعه ششم

مطابق با جدول (2) ماده 3 قانون برنامه ششم توسعه به منظور دستيابي به رشد اقتصادي متوسط سالانه هشت درصد (8 %)، ‌متوسط رشد سالانه بهره وري كل عوامل توليد براي بخش ساختمان 8 /2 درصد تعيين گرديده است. با توجه به اينكه طراحي نظام مند اقدامات بهبود بهره وري در مراحل نوزادي خود قرار دارد و تا رسيدن به مراحل بلوغ همچنان مسيري طولاني باقي است،‌ با ديد واقع بينانه نبايد انتظار تحقق كامل هدف مورد اشاره را تنها با اجراي دور اول چرخه مديريت بهره وري داشت. از آنجا كه بهره وري تلاشي مستمر و هميشگي است، نيل به اين مهم نيازمند استمرار اقدامات، ‌بازبيني اهداف و دقت نظر بيشتر در سال هاي آتي است.

اولويت هاي سياستي پس از شناسايي مسائل دستگاهي و بخشي، راه حل هاي غلبه بر عوامل بازدارنده بهره وري با تبادل نظرات تخصصي كارشناسي تعيين و از بين آن ها بهترين راه حل ها انتخاب شدند. راه حل هاي مورد نظر كه در راهنماي اجرايي اقدامات اساسي ناميده مي شوند بايستي مشتمل بر راهبرد و سياست اجرايي بوده و لازم است نماگر كليدي عملكرد براي هر اقدام اساسي تعريف گردد و دستگاه مجري آن نيز مشخص شود. راهبردها در واقع حوزه هاي اصلي تعريف برنامه هاي اجرايي هستند .اين حوزه ها متناظر با مولفه هاي معرفي شده در مدل 4 سطحي عوامل موثر بر بهره وري (در سطح درون واحد اقتصادي، محيط كسب و كار خرد و عوامل محيطي) هستند. سياست ها با توجه به ماهيت و ماموريت دستگاه اجرايي طراحي شده و در مورد راهبردهاي سطح خرد مي بايست به تفكيك واحدهاي اقتصادي دولتي و غيردولتي تنظيم شوند. اقدامات اساسي منبعث از راهبردهاي تدوين شده و در چارچوب سياست هاي وضع شده بوده و انتظار مي رود در صورت اجراي اثربخش آنها شاخص هاي بهره وري بهبود يابد. اولويت هاي سياستي بخش ساختمان كه در كارگروه خبرگي بررسي و به تأييد سازمان ملي بهره وري ايران رسيده است به قرار زيراست. - واگذاري زمين دولتي به صورت 99 ساله يا فروش اقساطي - راه اندازي سامانه ملي املاك و اسكان - راه اندازي و راهبري دو سيستم گزارش گيري مجزا و يكپارچه در سطح كشور با قابليت اتصال و تبادل اطلاعات از شهرداري ها و شركت هاي برق و گازرساني - تهيه سند ملي صنعتي سازي - يكپارچه سازي صدور پروانه هاي نظام مهندسي - بازبيني و اصلاح قوانين نظام مهندسي - تدوين و اصلاح قوانين بالادستي و تهيه بستر قانوني مناسب جهت متمركز شدن ساخت و سازهاي دولتي و عمومي توسط سازمان مجري ساختمان ها و تأسيسات دولتي و عمومي با بكارگيري آخرين فناوري هاي علمي بر اساس اهميت و نوع كاربري هر پروژه و حذف دستگاه هاي موازي - تعيين تكليف پروژه هاي راكد و سنواتي در حوزه مسكن - راه اندازي زيرسيستم حقوقي سامانه يكپارچه مديريت اراضي و مستغلات - تدوين طرح تأمين هدفمند زمين هاي دولتي

برنامه هاي عملياتي روند تدوين و نهايي سازي برنامه هاي عملياتي بخشي /دستگاهي فرايندي زمان بر بوده كه از زمان ابلاغ راهنماي اجرايي در آبان ماه 1397 تا پايان سال 1399 به طول انجاميد . در طي اين فرايند جلسات متعدد كارشناسي جهت تبيين رويكرد راهنما، كمك به بومي سازي كاربرگ ها، همگام كردن دستگاه هاي اجرايي با چارچوب پيشنهادي، پاسخگويي به ابهامات و سوالات مطرح شده و آموزش مفاهيم پايه و پيشرفته بهره وري و مساله شناسي برگزار شد. اين ارتباط پيوسته و تعاملي در طول اين فرايند هيچگاه متوقف نشد. پس از تعيين اولويت هاي سياستي توسط دستگاه هاي متولي هر بخش، به منظور صحت سنجي اولويت هاي ارائه شده جهت اقدام از صاحب نظران برجسته هر يك از حوزه هاي تخصصي درخواست شد در كارگروه خبرگي كه بدين منظور تشكيل شده بود جهت بهره مندي از نظرات ايشان شركت نمايند . برنامه ارتقاي بهره وري بخش ساختمان كه با همكاري وزارت راه و شهرسازي و سازمان ملي بهره وري ايران تدوين شده است، توسط اين سازمان ابلاغ خواهد شد.

دوره اجرا ابتداي سال 1400 تا انتهاي سال 1401

نحوه اجرا رويكرد كلان و يكپارچه نسبت به اتخاذ سياست هاي مناسب رشد بهره وري در كشور مستلزم جديت دستگاه هاي فرابخشي و هماهنگي بالاي دستگاه هاي اصلي متولي بخش هاي اقتصادي است. در اين راستا و به منظور ارائه ابزارهاي تشويقي، انگيزشي يا تنبيهي مؤثر براي تسريع در جلب مشاركت كميته هاي بهره وري دستگاه هاي اجرايي كشور در زمينه استقرار چرخه بهره وري و تكميل اجراي برنامه هاي عملياتي ارتقاي بهره وري، با هماهنگي سياستي بوجود آمده بين سازمان برنامه و بودجه كشور و سازمان اداري و استخدامي كشور در الزام انجام تكاليف انجام تكاليف قانوني با موضوع سهم بهره وري در رشد اقتصادي،‌ دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري به موجب قوانين بودجه اي سال هاي 1399 و 1400 موظف شدند در موافقتنامه هاي متبادله با سازمان سازمان برنامه و بودجه كشور، اعتبارات لازم اين موضوع را در برنامه اي با عنوان «ارتقاي بهره وري» پيش بيني نمايند. تخصيص اعتبار سه ماهه اين برنامه منوط به ارسال گزارش عملكرد از سوي دستگاه ها به سازمان ملي بهره وري ايران و سازمان برنامه و بودجه كشور و تأييد عملكرد از سوي سازمان ملي بهره وري ايران است. آيين نامه اجرايي اين تبصره قانوني در طول سال هاي اجراي سند توسط سازمان ملي بهره وري ايران تدوين خواهد شد.

نحوه بازنگري با توجه به ماهيت پوياي اقتصاد،‌ معرفي پيوسته فناوري هاي جديد و ابزارهاي بهره ورانه لازم است كه اين سند بر اساس اولويت هاي سياستي هر بخش به صورت دوره اي بازنگري شود. با توجه به ماهيت چرخه اي رويكرد حاكم بر برنامه ها، انتظار مي رود با پايان هر دور از اجراي چرخه نتايج حاصله با توجه به نماگرهاي كليدي عملكرد هر يك از اقدامات اساسي مورد بررسي قرار بگيرند. چنانچه اهداف مد نظر به صورت كامل محقق نشده باشد علل عدم تحقق آنها بررسي شده و بر پايه بازخورد اخذ شده از سازمان ملي بهره وري ايران، اقدامات اساسي اصلاح و يا جايگزين شوند. در صورت رضايت بخش بودن نتايج، دستگاه اجرايي مسئول با بررسي عوامل كليدي موفقيت اقدامات اساسي راهكارهاي لازم را براي تثبيت اقدامات اساسي و نيز توسعه آن به ساير سازمان ها يا واحدهاي تابعه طراحي و اجرا خواهد كرد.