رأي شماره 2083872 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع عدم : 1ـ ابطال عبارت «تغيير كاربري» از بند يك ماده 2 و بند 3 ماده 4، 2ـ ابطال عبارت «تهيه» از بند 2 ماده 4، 3ـ ابطال عبارت «و هزينه هاي مذكور را متناسب با خدمات ارائه شده از متقاضيان دريافت نمايد» از تبصره 2 بند 2 ماده 4، 4ـ ابطال كل بند 3 ماده 4 از بدو صدور تفاهم نامه همكاري مشترك وزارت كشور و بنياد مسكن در زمينه توسعه و عمران روستايي تحت شماره 18/ 27479 ـ 1401/6/24

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست *شماره پرونده: هـ ت/ 0300109 شماره دادنامه سيلور: 140331390002083872 - تاريخ: 1403/08/28 *شاكي : آقاي حميد نادي *طرف شكايت: وزارت كشور ـ بنياد مسكن انقلاب اسلامي *موضوع شكايت و خواسته: 1ـ ابطال عبارت «تغيير كاربري» از بند يك ماده 2 و بند 3 ماده 4، 2ـ ابطال عبارت «تهيه» از بند 2 ماده 4، 3ـ ابطال عبارت «و هزينه هاي مذكور را متناسب با خدمات ارائه شده از متقاضيان دريافت نمايد» از تبصره 2 بند 2 ماده 4، 4ـ ابطال كل بند 3 ماده 4 از بدو صدور تفاهم نامه همكاري مشترك وزارت كشور و بنياد مسكن در زمينه توسعه و عمران روستايي تحت شماره 18/ 27479 ـ 1401/6/24 ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت وزارت كشور ـ بنياد مسكن انقلاب اسلامي به خواسته 1ـ ابطال عبارت «تغيير كاربري» از بند يك ماده 2 و بند 3 ماده 4، 2ـ ابطال عبارت «تهيه» از بند 2 ماده 4، 3ـ ابطال عبارت «و هزينه هاي مذكور را متناسب با خدمات ارائه شده از متقاضيان دريافت نمايد» از تبصره 2 بند 2 ماده 4، 4ـ ابطال كل بند 3 ماده 4 از بدو صدور تفاهم نامه همكاري مشترك وزارت كشور و بنياد مسكن در زمينه توسعه و عمران روستايي تحت شماره 18/ 27479 ـ 1401/6/24 به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: ماده 2ـ تهيه، بازنگري و اجراي طرح هادي روستايي 1ـ با عنايت به اينكه بر اساس بند 48 ماده 10 اساسنامه، تشكيلات و سازمان دهياري ها مصوب هيأت محترم وزيران، در روستاهايي كه داراي طرح هادي مصوب هستند، طرح هاي عمراني روستا بايد در چارچوب طرح هاي هادي روستا انجام شود، بنياد وفق مصوبات كميته برنامه ريزي شهرستان، تهيه، بازنگري و اجراي طرح هاي هادي روستاهاي داراي دهياري متناسب با اعتبارات مربوطه با اولويت شهرستان هاي كمتر توسعه يافته در دستور كار قرار خواهد داد. همچنين بنياد پيش از تهيه و تصويب طرح هاي هادي و يا اصلاح محدوده و تغيير كاربري، نسبت به اخذ نظرات رييس شوراي اسلامي روستا و دهياري اقدام خواهد نمود. ماده 4ـ مديريت امور زمين در روستاها 2ـ در راستاي نظام مند نمودن موضوع تفكيك اراضي واقع در محدوده روستاها دهياران موظفند پس از وصول درخواست تفكيك اراضي و طي مراحل تشكيل پرونده مراتب را جهت تهيه و تائيد نقشه تفكيكي طبق ضوابط به بنياد ارجاع دهند بنياد پس از تأييد نقشه هاي تفكيكي متقاضيان را جهت پرداخت عوارض تفكيك به دهياري راهنمايي خواهد نمود. در پايان دهياري پرونده را براي صدور مجوز تفكيكي به بخشداري ارجاع مي نمايد. تبصره 1: دهياريها موظفند ميزان عوارض تفكيك را بر اساس دستورالعمل نحوه وضع و وصول عوارض محلي و ساير مقررات ابلاغي محاسبه و به اطلاع متقاضيان برساند. تبصره 2: بنياد مسكن استان موظف است همه ساله ميزان و نحوه محاسبه بهاي خدمات فني و مهندسي تفكيك اراضي بطوري كه از بهاي خدمات مشابه در شهر كمتر (باشد را به اطلاع فرمانداري و دهياري و متقاضيان برساند و هزينه هاي مذكور را متناسب با خدمات ارايه شده از متقاضيان دريافت نمايد. تبصره3: دهياري و بنياد حق مطالبه وجه ديگري غير از وجوه مصرح در اين ماده را از متقاضي بابت تفكيك اراضي ندارند. 3ـ در روستاهايي كه اراضي تملكي آنها از محل توافق با اشخاص و الحاق و تغيير كاربري اراضي تأمين مي،گردد پس از كسر معابر و تأمين كاربريهاي عمومي مورد نياز روستا براساس ضوابط طرح هادي و مطابق طرح تفكيكي مصوب 30 درصد از مساحت خالص كاربريهاي مسكوني و تجاري جهت تأمين معوض املاك واقع در مسير طرحهاي، هادي خدمات عمومي روستا و يا تأمين مسكن براي محرومين فاقد مسكن وفق مفاد شيوه نامه شماره 4194 ص مورخ 1399/6/30 ابلاغي توسط رياست بنياد مسكن انقلاب اسلامي مورد استفاده قرار خواهد گرفت فروش اراضي فوق به اشخاص حقيقي و حقوقي پس از اخذ نظر شوراي اسلامي دهياري و فرمانداري شهرستان و براساس قيمت مصوب كميته قيمت گذاري بنياد مسكن انجام خواهد شد. تبصره1ـ كليه عوايد حاصل از واگذاري اراضي موضوع اين بند پس از كسر هزينه هاي مربوط خدمات فني و مهندسي بنياد به ميزان 30 درصد صرف پروژه هايي خواهد شد كه ضمن اخذ نظر دهياري مشتركاً به تأييد فرماندار و مدير بنياد شهرستان خواهد رسيد اولويت هزينه كرد اعتبارات موضوع اين بند با روستاهاي محل واگذاري اراضي خواهد بود در صورت عدم كفايت عوايد براي اجراي پروژه در همان، روستا عوايد بصورت تجميعي در روستاهاي همان شهرستان هزينه خواهد شد. تبصره 2ـ بنياد مسكن استان همه ساله گزارشي از ميزان عوايد و اجراي پروژه ها را به تفكيك روستا به معاون امور عمراني استانداري ارائه خواهد نمود و گزارش جمع بندي توسط بنياد مسكن به سازمان ارائه خواهد شود. *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: در فراز پاياني بند 1 ماده 2 و بند 3 ماده 4 امكان تغيير كاربري اراضي در طرح هادي روستايي را براي بنياد مسكن انقلاب اسلامي مفروض و امكان پذير دانسته در حالي كه وفق ماده 7 قانون اساسنامه بنياد مسكن تهيه طرح هاي هادي و اصلاح معابر در روستاها با هماهنگي دستگاه هاي ذيربط و اجراي آن با مشاركت مردم از محل اعتبارات مصوب دولت از وظايف پيش بيني شده بنياد مسكن انقلاب اسلامي بوده و مبتني بر آن هر ساله در بودجه كل كشور رديفي تحت عنوان تهيه و اجراي طرح هاي هادي و بهسازي روستاها به اين دستگاه اجرايي اختصاص مي يابد. از ديگر سو مطابق ماده 7 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آن آمده است محدوده روستا بر اساس طرح هاي هادي روستايي و تغييرات بعدي آن ها توسط بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان مربوطه به صورت قابل انطباق بر عوارض طبيعي يا ساخته شده ثابت همراه با مختصات جغرافيايي نقاط اصلي تعيين و به تصويب مرجع تصويب كننده طرح هادي روستايي مي رسد. همان طور كه مشاهده مي شود تغييرات منحصراً بر محدوده روستا قابل وضع توسط مرجع تصويب كننده طرح هادي روستايي دانسته شده و تغيير محدوده منصرف از تغيير در پهنه بندي و تغيير در كاربري مي باشد. همچنين بر اساس آيين نامه اجرايي تهيه و تصويب طرح هاي هادي روستايي بر اساس ماده 7 قانون اساسنامه بنياد مسكن و سپس ناشي از وضع قانون مانند بند (ف) ماده 194 قانون برنامه پنجم توسعه و نيز بند 5 ماده 26 قانون برنامه ششم توسعه بر عهده هيأتي گذارده شده است. نظر به اينكه در مقرره هاي موضوع شكايت در اين بخش تغيير كاربري ممكن دانسته شده و هم اكنون ناشي از برداشت اشتباه و خلاف قانون چنين درخواست هايي واصل و موجبات تغيير كاربري در روستاها را فراهم ساخته و حد يقفي بر آن در عمل وجود ندارد. لذا اين انحراف به طور طبيعي متعرض بر اساس طرح هاي هادي مصوبه گرديده به نحوي كه پس از تصويب تا دوره بازنگري عملاً تغييرات كاربري باعث از حيز انتفاع خارج شدن طرح مصوب اوليه مي شود. از اين رو اول آنكه فرازهاي موضوع شكايت كه علي الرأس جواز بر امكان تغيير كاربري در روستاها را مفروض دانسته خارج از حدود اختيارات و تكاليف طرفين شكايت بوده، ثانياً: به قرائن و نمونه هاي گفته شده اين فرازها مداخله در امور تقنيني بوده، ثالثاً: متجاوز ار فصل دوم قانون اساسنامه بنياد مسكن كه به وظايف بنياد مسكن اشاره كرده مي باشد، رابعاً: نظر به اينكه تعيين و تصويب منصرف از تغيير است بنابراين امكان تغيير كاربري اراضي در طرح هاي هادي به دليل عدم تأسيس آن توسط مقنن مشابه ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي معماري و شهرسازي خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني طرفين شكايت مي باشد. در بند 2 ماده 4 دهياران مكلف شده اند براي درخواست هاي تفكيك اراضي مراتب را جهت تهيه نقشه به بنياد مسكن انقلاب اسلامي ارسال نمايند اين در حالي است كه تهيه منصرف از تأييد است و به واسطه قيد عبارت تهيه متقاضيان منحصراً مي بايست تهيه نقشه تفكيكي زمين خود را از طريق مراجعه به بنياد مسكن و تأديه هزينه هاي خدمات فني ايشان تحصيل نمايند. اين در حالي است كه نقشه برداري امري منحصر و در يد اختيار بنياد مسكن نمي باشد كه حكم فراز بند 2 ماده 4 بر آن تأكيد كرده باشد از اين روي هر متقاضي آزاد است كه به هر مؤسسه نقشه برداري مراجعه و نقشه مورد نظر را تهيه و صرفاً از حيث تأييد نقشه تفكيكي قابل طرح و ارائه در بنياد مسكن مي باشد لذا اين امر خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني طرفيت شكايت و موجب رويه انحصاري و ضدرقابتي در تهيه نقشه مي گردد كه مخالف ماده 44 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي است. در تبصره 2 بند 2 ماده 4 متقاضيان تفكيك اراضي مكلف اند تا بهاي خدمات تفكيك اراضي را در قالب خدمات فني به بنياد مسكن بپردازند اين امر در حالي است كه سابقاً هيأت عمومي طي دادنامه شماره 1525 ـ 1400/7/18 و 1443ـ 1398/7/16 مشابه اين مقرره را باطل نموده و اساساً انحصاري قانوني در استفاده از اين خدمات فني وجود ندارد لذا وضع اين مقرره خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني و مخالف ماده 44 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي مي باشد. در بند 3 ماده 4 متقاضيان الحاق به طرح و يا تغيير كاربري اراضي و يا حسب توافق مكلف شده اند تا 30 درصد از مساحت خالص كاربري هاي مسكوني و تجاري خود را جهت تأمين معوض املاك واقع در مسير طرح هاي هادي خدمات عمومي روستا و يا تأمين مسكن براي محرومين فاقد مسكن تخصيص دهند در حالي كه در قوانين چنين الزام و توافقي وجود ندارد از اين روي مخالف اصل 47 قانون اساسي و خارج از حدود اختيارات و صلاحيت طرفين شكايت است. *خلاصه مدافعات طرف شكايت: از وزارت كشور لايحه اي در دفاع واصل نشده اما مدير كل حقوقي و املاك بنياد مسكن انقلاب اسلامي طي لايحه ارسالي اعلام داشته: به استناد ماده 7 قانون اساسنامه بنياد مسكن انقلاب اسلامي، ماده 3 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا، شهرك و نحوه تعيين آن ها (مصوب 1384/10/24) و بند (الف) جزء 5 از ماده 26 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي تهيه طرح هاي هادي روستايي با هماهنگي و حضور نمايندگان دستگاه هاي مشخص شده با دبيري بنياد مسكن تهيه، تصويب و ابلاغ مي گردد. به استناد ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 1387، بنياد مسكن موظف است با انجام مطالعات امكان سنجي و شناسايي مستعد توسعه كالبدي روستاها نسبت به انجام طراحي و تفكيك اراضي واقع در محدوده روستاها اقدام نمايد. طراحي در ماده 1 اشاره شده به مفهوم تهيه مي باشد آنچنان كه در تبصره (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مرجع تهيه و تأييد نقشه هاي مربوطه در داخل محدوده روستاها را بنياد مسكن عنوان مي كند. در ماده 6 قانون مذكور هر نوع نقل و انتقال اعم از رسمي، عادي، تفكيك، افراز، صدور سند و تغيير كاربري در مورد زمين هاي موضوع قانون را بدون رعايت مفاد قانون ممنوع كرده است. بديهي است كه به جز بنياد مسكن هيچ نهاد يا دستگاهي را به عنوان مرجع تهيه و تصويب مورد اشاره قرار نداده است. ارائه خدمات فني از منابع مالي بنياد است. بنياد مسكن به عنوان مؤسسه عمومي غيردولتي مشمول قانون اساسنامه مصوب مجلس شوراي اسلامي و آيين نامه مالي و معاملاتي خاص بوده است. ضمناً تمام بند 3 ماده 4 در سنوات گذشته به موجب دادنامه شماره 63770 ـ 1402/3/16 ابطال گرديده است. پرونده شماره هـ ت/0300109 مبني بر درخواست ابطال عبارت «تغيير كاربري» از بند 1 ماده 2 تفاهم نامه همكاري وزارت كشور و بنياد مسكن انقلاب اسلامي در زمينه توسعه و عمران به شماره 18/ 27479 مورخ 1401/6/24 ابلاغي تحت نامه شماره 14470 مورخ 1401/3/24 رئيس سازمان بنياد مسكن انقلاب اسلامي در جلسه هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيات به اتفاق به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: راي هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مفاد بند 1 ماده 2 تفاهم نامه همكاري وزارت كشور و بنياد مسكن انقلاب اسلامي در زمينه توسعه و عمران به شماره 18/ 27479 مورخ 1401/6/24 ابلاغي تحت نامه شماره 14470 مورخ 1401/3/24 رئيس سازمان بنياد مسكن انقلاب اسلامي از جمله عبارت «تغيير كاربري» مندرج در آن متضمن حكمي مغاير قوانين و مقررات مورد استناد شاكي و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رييس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري شهريار قلعه