رأي شماره 1153182 هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند «چ» ماده 44 آيين نامه مالي – معاملاتي سازمان هاي مناطق آزاد تجاري - صنعتي

هيأت تخصصي اداري و امور عمومي * شماره پــرونـــده : هـ ت/ 0200011 شماره دادنامه سيلور: 140231390001153182 تاريخ:07/05/1402 * شاكي : سازمان بازرسي كل كشور *طرف شكايت : هيأت وزيران *موضوع شكايت و خواسته : ابطال بند «چ» ماده 44 آيين نامه مالي – معاملاتي سازمان هاي مناطق آزاد تجاري - صنعتي ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به خواسته فوق الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : "چ - در مورد معاملاتي كه طرف معامله وزارتخانه يا مؤسسه دولتي و يا شركت دولتي و مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي و مؤسسات و شركت هاي تابعه اي است كه بيش از 50 درصد سهام و سرمايه و يا مالكيت آنها متعلق به مؤسسات و نهادهاي مذكور و شركت هاي تعاوني مصرف و توزيع كاركنان وزارتخانه ها و سازمان باشد." *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : " اولاً به موجب تبصره 2 ماده 1 لايحه قانوني راجع به منع مداخله وزراء و ... در معاملات دولتي و كشوري، شركت هاي تعاوني كارمندان در امور مربوط به تعاون از مقررات قانون مذكور مستثني شده اند. بر اساس مفهوم مخالف تبصره مذكور، تعاوني هاي كارمندان در فعاليت هاي غيرامور تعاون مشمول ممنوعيت در انجام معاملات يا داوري در معاملات خواهد بود؛ ثانياً انجام معاملات سازمان هاي مناطق آزاد تجاري – صنعتي با شركت تعاوني كاركنان خود بدون الزام به برگزاري مناقصه، موجب انحصار در معامله با شركت مذكور و باعث ايجاد تبعيض نارواست ضمن آنكه معامله سازمان هاي ياد شده و شركت هاي وابسته با شركت هاي تعاوني كاركنان خود از مصاديق تعارض منافع است؛ بنابراين مقرره مذكور در آن قسمت كه انعقاد معامله با شركت هاي تعاوني مصرف و توزيع كاركنان وزارتخانه ها و سازمان بدون الزام به برگزاري مناقصه را تجويز كرده خارج از حدود اختيارات واضع و مغاير قانون است تقاضاي رسيدگي فوق العاده و خارج از نوبت و ابطال آن را استدعا دارد."؛ * طرف شكايت به طور خلاصه پاسخ داده است كه : آيين نامه مالي و معاملاتي سازمان مناطق آزاد تجاري – صنعتي در اجراي اصل 138 قانون اساسي براي هيأت انطباق مجلس شوراي اسلامي ارسال شده و در مهلت مقرر هيچگونه اعلام مغايرتي با قوانين اعلام نشده است؛ مستفاد از تبصره 2 لايحه قانوني منع مداخله كاركنان دولت در معاملات دولتي، معاملات با شركت هاي تعاوني در امور غيرتعاون ممنوع و در امور تعاون مجاز است؛ منظور از شركت هاي تعاوني مجاز براي معاملات با سازمان ها، شركت هاي تعاوني توزيع و مصرف است. اين شركت ها در امور مربوط به تهيه و توزيع كالا و ساير خدمات فعاليت مي كنند و تعدد موضوع فعاليت در آنها به ارائه طرح پيشنهادي مجاز است؛ در قوانين و مقررات كشوري از جمله بند «ب» ماده 79 قانون محاسبات عمومي نيز موضوع تجويز معاملات دستگاه هاي اجرايي با شركت هاي تعاوني كاركنان خود صريحاً مجاز دانسته شده لذا قيد عبارت كلي تعارض منافع بدون ذكر دلايل و مستندات قانوني نمي تواند منجر به ابطال تصويبنامه شود به علاوه تجويز بند «چ» ماده 44 آيين نامه هرگز براي هيچ يك از سازمان هاي مناطق آزاد انحصار در معاملات ايجاد نكرده بلكه اكثريت معاملات اين سازمان ها (معاملات عمده) با برگزاري مناقصه انجام مي شود؛ * نظريه تهيه كننده گزارش : نخست اينكه بر اساس ماده 5 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي مصوب 21/6/1372 هر منطقه توسط سازماني كه بصورت شركت با شخصيت حقوقي مستقل تشكيل مي گردد ... اين شركتها و شركتهاي وابسته از شمول قوانين و مقررات حاكم بر شركتهاي دولتي و ساير مقررات عمومي دولت مستثني بوده و منحصراً بر اساس اين قانون و اساسنامه هاي مربوط اداره خواهد شد و در موارد پيش بيني نشده در اين قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود و بر مبناي ماده 112 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران و ماده 65 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوب سال 1395 مقرر شده به منظور ساماندهي مناطق آزاد ويژه اقتصادي و ايفاء نقش مؤثر آنها در تحقق اهداف سند چشم انداز بيست ساله نظام و اعمال مديريت يكپارچه و ايجاد رشد اقتصادي مناسب، مديران سازمان مناطق آزاد به نمايندگي از طرف دولت بالاترين مقام منطقه محسوب مي شوند و كليه وظايف، اختيارات و مسئوليتهاي دستگاه هاي اجرايي به استثناء نهادهاي دفاعي و امنيتي به عهده آنها واگذار مي شود و منحصراً بر اساس قانون و مقررات اداره مناطق آزاد تجاري و صنعتي اداره مي شوند؛ دوم اينكه وفق بند «الف» ماده 4 چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي، هيأت وزيران مسووليت تصويب آيين نامه ها و هماهنگ نمودن كليه فعاليتهاي هر منطقه را بر عهده دارد و به موجب ماده 26 اين قانون آئين نامه هاي اجرائي اين قانون به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد. سوم اينكه در بند «ب» ماده 79 قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1366 معاملات با شركتهاي تعاوني مصرف و توزيع كاركنان وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي و شركتهاي معاملات با شركت هاي تعاوني از برگزاري مناقصه عمومي معاف شده اند؛ اما در ماده 29 قانون برگزاري مناقصات مصوب سال 1383 موارد عدم لزوم برگزاري مناقصه ذكر شده و اين استثنا در قانون برگزاري مناقصات نيامده است. از سوي ديگر به موجب ماده 30 قانون برگزاري مناقصات مصوب سال 1383 مواد مغاير با اين قانون نسخ شده است؛ نظر به مراتب مذكور صرف نظر از اينكه ميان قانون برگزاري مناقصات و قانون محاسبات عمومي در خصوص مستثناشدن شركت هاي تعاوني از برگزاري مناقصه عمومي مغايرت باشد يا خير و يا حكم مقرر در بند «ب» ماده 79 قانون محاسبات عمومي نسخ شده باشد يا خير، نظر به اينكه از سويي با تصويب قانون برنامه پنجم توسعه و قانون احكام دائمي در سال 1395 اداره مناطق مذكور بر اساس قانون مذكور و آيين نامه هاي آن خواهد بود و مقررات عمومي كشور (از جمله احكام مذكور در قانون برگزاري مناقصات در زمره مقررات عمومي كشور و در عداد تشريفات برگزاري مناقصات است) در اين مناطق جاري نمي شود و از سوي ديگر با عنايت به اينكه به نظر مي رسد حكم مقرر در بند «چ» ماده 44 آيين نامه مورد شكايت صرفاً ناظر به معاملاتي است كه مربوط به امر تعاون بوده و برگزاري مناقصه در غير امور مربوط به تعاون همچنان تابع الزامات ناظر به برگزاري مناقصه خواهد بود و در نتيجه پيش بيني عدم لزوم برگزاري مناقصه در مورد شركت هاي تعاوني و در امور مربوط به تعاون اساساً با هدف اداره بهتر امور مناطق آزاد قابل تفسير است لذا مقرره مورد شكايت مغايرتي با قوانين نداشته و قابل ابطال به نظر نمي رسد؛ تهيه كننده گزارش : دكتر زين العابدين تقوي *پرونده كلاسه هـ ت/ 0200011 (هـ ع/ 0100302 ) با خواسته "ابطال بند «چ» ماده 44 آيين نامه مالي – معاملاتي سازمان هاي مناطق آزاد تجاري – صنعتي" در جلسه هيأت تخصصي اداري و امور عمومي مطرح و به شرح آتي راي صادر شد : راي هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري نخست اينكه بر اساس ماده 5 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي مصوب 21/6/1372 هر منطقه توسط سازماني كه بصورت شركت با شخصيت حقوقي مستقل تشكيل مي گردد ... اين شركتها و شركتهاي وابسته از شمول قوانين و مقررات حاكم بر شركتهاي دولتي و ساير مقررات عمومي دولت مستثني بوده و منحصراً بر اساس اين قانون و اساسنامه هاي مربوط اداره خواهد شد و در موارد پيش بيني نشده در اين قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود و بر مبناي ماده 112 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران و ماده 65 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوب سال 1395 مقرر شده به منظور ساماندهي مناطق آزاد ويژه اقتصادي و ايفاء نقش مؤثر آنها در تحقق اهداف سند چشم انداز بيست ساله نظام و اعمال مديريت يكپارچه و ايجاد رشد اقتصادي مناسب، مديران سازمان مناطق آزاد به نمايندگي از طرف دولت بالاترين مقام منطقه محسوب مي شوند و كليه وظايف، اختيارات و مسئوليتهاي دستگاه هاي اجرايي به استثناء نهادهاي دفاعي و امنيتي به عهده آنها واگذار مي شود و منحصراً بر اساس قانون و مقررات اداره مناطق آزاد تجاري و صنعتي اداره مي شوند؛ دوم اينكه وفق بند «الف» ماده 4 چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي، مصوب 21/6/1372 هيأت وزيران مسؤوليت تصويب آيين نامه ها و هماهنگ كردن كليه فعاليتهاي هر منطقه را بر عهده دارد و به موجب ماده 26 اين قانون آئين نامه هاي اجرائي اين قانون به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد. با عنايت به اينكه از سويي با تصويب قانون برنامه پنجم توسعه و قانون احكام دائمي در سال 1395 اداره مناطق مذكور بر اساس قانون مذكور و آيين نامه هاي آن خواهد بود و مقررات عمومي كشور (از جمله احكام مذكور در قانون برگزاري مناقصات) در اين مناطق جاري نمي شود و از سوي ديگر حكم مقرر در بند «چ» ماده 44 آيين نامه مورد شكايت صرفاً ناظر به معاملاتي است كه مربوط به امر تعاون بوده و برگزاري مناقصه در غير امور مربوط به تعاون همچنان تابع الزامات ناظر به برگزاري مناقصه خواهد بود و پيش بيني عدم لزوم برگزاري مناقصه در مورد شركت هاي تعاوني و در امور مربوط به تعاون اساساً با هدف اداره بهتر امور مناطق آزاد است نظر به اينكه مقرره مورد شكايت مغايرتي با قوانين ندارد بنابراين مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري با آخرين اصلاحات و الحاقات سال 1402 راي به رد شكايت صادر مي شود. اين راي ظرف بيست روز از تاريخ صدور، از سوي رئيس ارزشمند يا ده نفر از قضات گرانقدر ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. دكتر زين العابدين تقوي رئيس هيأت تخصصي اداري و امور عمومي