رأي شماره 2821705 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع:ابطال رديف 1 جدول ذيل بند 2، نكته ذيل جدول بند 2 و بند 4 از دستورالعمل پيوست مصوبه شماره 1902/02/28 مورخ 1402/5/28 شوراي اسلامي شهر اصفهان با موضوع دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري ها

شماره 0207090 - 1404/11/8 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390002821705مورخ 1404/10/30 مبني بر: الف. اطلاق رديف 1 جدول و نكته ذيل جدول از دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري ها مصوب شوراي اسلامي شهر اصفهان در سال 1402 در حد تسري به اراضي كمتر از 500 متر مربع خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و از تاريخ تصويب ابطال شد ب. بند 4 دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري مصوب شوراي اسلامي شهر اصفهان در سال 1402 به دليل تعيين كارشناس منتخب شهرداري با احكام مقرر در تبصره هاي 3 و 4 ماده 101 قانون شهرداري مغايرت دارد لذا از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/10/30 شماره دادنامه : 140431390002821705 شماره پرونده: 0207090 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان حسين و عليرضا طغياني خوراسگاني و علي ناظريان جزي طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر اصفهان موضوع شكايت و خواسته : ابطال رديف 1 جدول ذيل بند 2، نكته ذيل جدول بند 2 و بند 4 از دستورالعمل پيوست مصوبه شماره 1902/02/28 مورخ 1402/5/28 شوراي اسلامي شهر اصفهان با موضوع دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري ها گردش كار: شاكيان به موجب دادخواستي واحد ابطال بند 1 و تبصره هاي 1 و 2 آن، رديف 1 جدول ذيل بند 2، نكته ذيل جدول بند 2 و بند 4 از دستورالعمل پيوست مصوبه شماره 28/02/1902 مورخ 1402/5/28 شوراي اسلامي شهر اصفهان با موضوع دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري ها را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: "ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري و تبصره 3 ماده مذكور مصوّب 1390/1/28، متضمّن تعيين قدرالسهم شهرداري در اراضي بيشتر از 500 متر مربع كه داراي سند 6 دانگ است، مي باشد. باتوجه به حكم قانوني مذكور و با عنايت به اين كه براساس رديف اول جدول ذيل بند 2 دستورالعمل معترضٌ عنه، حكمي كلّي مقرّر شده و كلّيه اراضي زير 1001 متر مربع را مشمول دريافت حق السهم موضوع ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري ها دانسته و متضمّن استثناء كردن اراضي كمتر از 500 متر مربع نيست. بنابراين اطلاق رديف اول جدول ذيل بند 2 دستورالعمل معترضٌ عنه كه به اراضي زير 500 متر مربع نيز تسرّي مي يابد، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار شوراي اسلامي شهر اصفهان است. لازم به ذكر است هيئت عمومي ديوان عدالت اداري قبلاً به موجب دادنامه شماره 140009970905812548 مورخ 1400/9/23، اطلاق مصوبه شوراي اسلامي شهر خرم آباد تنكابن كه متضمّن اخذ عوارض تفكيك از عرصه كليه املاك زير 500 متر مربع بوده را، از تاريخ تصويب ابطال كرده است. از طرفي هر چند براساس تبصره 4 دستورالعمل معترضٌ عنه مقرّر گرديده كه در هر صورت مجموع سهم شهرداري نبايد از 43/75 درصد اراضي تجاوز نمايد، ليكن چنانچه مقدار واقع شده برخي املاك در خيابان ها، كوچه ها و معابر به گونه اي باشد كه بعد از كسر سرانه خدمات از ملك، بيشتر از 43/75 درصد و از قدرالسهم متعلّق به شهرداري بيشتر باشد و مالك قصد تفكيك ملك را داشته باشد، حكايت از آن دارد كه مقدار ملكي مازاد بر 75/43 درصد عملاً به تملّك رايگان شهرداري در مي آيد و مقدار فوق از قدرالسهم شهرداري خروج موضوعي دارد. علاوه بر اين باتوجه به اين كه مفهوم نكته ذيل جدول بند 2 دستورالعمل معترضٌ عنه، اطلاق به اين موضوع دارد كه در مورد اراضي موضوع رديف 1 جدول ذيل بند 2 كه در خصوص اراضي زير 1001 متر مربع نيز مي باشد، چنانچه بيشتر از 3 درصد باقيمانده اراضي پس از كسر خدمات از باب شوارع و معابر دريافت شود و در گذر و معابر باشد، بايستي نسبت به انتقال و تحويل به شهرداري اقدام شود. لذا اطلاق نكته ذيل جدول مندرج در بند 2 دستورالعمل معترضٌ عنه در خصوص املاك به شرح مذكور كه مقدار واقع شده در گذر و معابر نيز به گونه اي است كه پس از كسر خدمات موجب مي شود بيش از 43/75 درصد مقدار كل ملك در اختيار شهرداري قرار گيرد، نسبت به مازاد 43/75 درصد نيز به نوعي تملّك رايگان بوده و فاقد وجاهت شرعي و قانوني است كه البته رسيدگي مجدّد از جنبه خلاف شرع مورد درخواست اينجانبان نمي باشد و عبارت «بايستي نسبت به انتقال و تحويل آن اقدام نمايد» حكايت از تملّك رايگان اين ميزان املاك بيش از 43/75 درصد است. لازم به ذكر است به استناد اصل 172 قانون اساسي و مواد 30 و 31 قانون مدني و اصل تسليط (اصل 22 قانون اساسي) اختصاص قسمتي از ملك به طور رايگان در زمان تفكيك اراضي و وصول مبلغي معادل آن به عنوان هزينه خدمات تفكيك و افراز و اخذ عوارض تفكيك و كسري حد نصاب تفكيك در دادنامه شماره 970997090581234 مورخ 1397/12/14 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مورد ابطال قرار گرفته و در دادنامه شماره 209 مورخ 1387/2/4 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري نيز مصوبه مورخ 1384/8/11 شوراي اسلامي شهر اصفهان در اين خصوص ابطال گرديده است. بنابراين اطلاق نكته ذيل جدول مندرج در بند 2 دستورالعمل معترضٌ عنه به عبارتي تصويب مجدّد و با عنواني ديگر و بدون در نظر گرفتن مفاد آراي مذكور مي باشد. نظر به اين كه در بند 4 دستورالعمل معترضٌ عنه تعيين و دريافت قيمت روز قدرالسهم شهرداري را صرفاً با نظر كارشناس رسمي دادگستري «منتخب» شهرداري مقرّر نموده و در صورت اعتراض مالك به نظر كارشناس «منتخب» شهرداري، موضوع صرفاً به هيئت سه نفره ارجاع مي گردد و موضوع محدود به اخذ نظر هيئت 3 نفره كارشناسان و نه هيئت هاي با تعداد اعضاي بيشتر مثلاً 5 نفره يا 7 نفره در صورت اعتراض مجدّد مالك مي باشد. حال آن كه در تبصره هاي 3 و 4 ماده 101 قانون شهرداري كه به نظر كارشناس رسمي دادگستري حكم شده و تصريحي مبني بر اين كه كارشناس رسمي بايستي «منتخب» شهرداري باشد و همچنين صرفاً گزارش كارشناسي تا اخذ نظر 3 نفره كارشناسان قابليت اجرا داشته باشد، مقرّر نشده است و همچنين محدود نمودن اعتراض به اخذ نظر هيئت 3 نفره و نه بيشتر بر خلاف ماده 258 و 266 قانون آيين دادرسي مدني مصوّب 1379 نيز مي باشد. لذا بند 4 دستورالعمل پيوست مصوبه معترضٌ عنه، به دلايلي كه بيان شد، مغاير قانون و خارج از حدود اختيار شوراي اسلامي شهر اصفهان مي باشد. علاوه بر اين به استحضار مي رساند كه در هيچ يك از مفاد ماده 101 قانون شهرداري ها به مُجاز بودن يا قانوني يا شرعي بودن عوارض تفكيك تصريح و حكم نشده ولي شوراي [اسلامي] شهر اصفهان دوباره و چند باره و مجدداً عوارض تفكيك را در مصوبه معترضٌ عنه تعيين و تجويز كرده كه نشان دهنده تخلّف مجدّد ارتكاب اعضاي شوراي [اسلامي] شهر اصفهان در تصويب عوارض تفكيك بر خلاف ماده 101 قانون شهرداري ها، قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها، ماده 150 قانون ثبت اسناد و املاك، شرع (برخلاف نظر شوراي نگهبان) و حتّي دستورالعمل وزيركشور به شماره 203726 مورخ 1401/9/30 است. طبق مواد 1، 2 و 11 قانون مسئوليت مدني ( مصوّب 1399/2/7) و به استناد مواد 515 الي 522 قانون آيين دادرسي مدني (مصوّب 1379/2/1) شوراي اسلامي شهر اصفهان هم با تخلّف مكرّر از شرع و هم با تخلّف مكّرر از قانون اقدام به تصويب مجدّد و مكرّر مصوباتي با موضوع عوارض تفكيك نموده است. مع هذا نظر به مطالب معنونه و مسطوره فوق الذكر و با امعان نظر به اين كه موارد مورد درخواست ابطال از دستورالعمل پيوست مصوبه شماره 1902/02/28 مورخ 1402/5/28 شوراي اسلامي شهر اصفهان، با موضوع دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري، به شرح مذكور مغاير قانون و خارج از حدود اختيار مقام واضع وضع گرديده و استغناي حقوقي ندارد، لذا به منظور جلوگيري از تضييع حقوق اشخاص و بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري، درخواست ابطال اطلاق رديف اول جدول ذيل بند 2، ابطال اطلاق نكته ذيل جدول بند 2 و ابطال اطلاق بند 4 از دستورالعمل پيوست مصوبه شماره 1902/02/28 مورخ 1402/5/28 شوراي اسلامي شهر اصفهان را از تاريخ تصويب درخواست مي نماييم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "مصوبه شماره 1902/02/28 مورخ 1402/5/28 جناب آقاي دكتر قاسم زاده شهردار اصفهان موضوع: مصوبه شوراي اسلامي باسلام و احترام لايحه شماره 4900/2 /س مورخ 1402/5/8 به همراه يك برگ دستورالعمل پيشنهادي جهت ايجاد وحدت رويه در اجراي مفاد ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري مشتمل بر 4 بند و 5 تبصره، در جلسات كميسيون هاي امور اقتصادي، حقوقي و گردشگري و تلفيق، منتهي به جلسه علني مورخ 1402/5/22 مورد بررسي قرار گرفت و دستورالعمل پيشنهاد شده براساس مفاد بند 9 از ماده 80 قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي به تصويب رسيد. (يك نسخه دستورالعمل ممهور شده به مُهر شوراي اسلامي شهر اصفهان پيوست مي باشد). مراتب جهت صدور دستور انجام اقدامات قانوني بعدي پس از طي مراحل مندرج در ماده 90 قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي اعلام مي گردد. ـ رئيس شوراي اسلامي شهر اصفهان دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري در جهت ايجاد وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري و براساس تبصره هاي آن مقرّر مي گردد در كلّيه مناطق به شرح ذيل اقدام به عمل آيد: 1 ـ........................ 2 – مطابق مفاد ماده 101 قانون شهرداري ها و براساس تبصره 3 آن، در هنگام اجراي فرآيند اين ماده (101) بايستي سهم شهرداري براساس جدول ذيل لحاظ شود. رديف ـ مساحت كل قطعات مالكيت ـ سهم خدمات و فضاي عمومي (درصد) ـ اراضي مورد نياز احداث شوارع و معابر عمومي شهر (درصد از باقيمانده اراضي) 1 ـ زير 1001 متر ـ 5 ـ 3. .......................... نكته: در رديف اول چنانچه ملك داراي گذر و معابر باشد بايستي نسبت به تحويل و انتقال آن اقدام نمايند و اين متراژ در سهم 3% شهرداري لحاظ مي گردد و در صورتي كه اين متراژ بيشتر از 3% باشد بايستي نسبت به انتقال و تحويل آن اقدام نمايند. ..................... 4 ـ در مواردي كه مطابق تجويز تبصره هاي 4 و3 قانون مذكور، شهرداري مُجاز به دريافت وجه باشد با توافق مالك قدرالسهم مذكور را براساس قيمت روز زمين طبق نظر كارشناس رسمي منتخب شهرداري دريافت مي نمايد چنانچه بهاي تعيين شده مورد اعتراض مالك باشد، به هزينه مالك و از طريق مكاتبه شهرداري نسبت به اخذ نظريه كارشناس سه نفره از كانون يا مركز كارشناسان رسمي دادگستري، اقدام نمايد." در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر اصفهان به موجب لايحه شماره 4939/02/28 مورخ 1402/12/24 توضيحاتي داده است كه خلاصه آن به قرار زير است: "دستورالعمل مورد اعتراض مضموناً و مبنائاً متفاوت از آراي مورد استناد شكات بوده و بالعكس به مانند مصوبات تأييد شده شوراي اسلامي شهرهاي مشهد و باغستان كه طي آراي صادره از آن هيئت به شماره 9610090905800215 الي 9610090905800220 مورخ 1396/3/16 و همچنين رأي شماره 9809970906010918 مورخ 1396/11/16 هيئت تخصّصي ديوان عدالت اداري قانوني و صحيح تشخيص گرديده، مي باشد و تهيه دستورالعمل توسط شوراهاي اسلامي شهر در راستاي اجراي ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري و به منظور ايجاد هماهنگي براي مناطق شهر و همچنين در جهت انجام وظايف شورا مقرّر در قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي شهر مي باشد و مغاير با مقرّرات نمي باشد. لذا شكايت مطروحه مستوجب رد مي باشد. ادّعاي مطروحه از سوي شكات در خصوص اخذ عوارض از اراضي با مساحت زير 500 متر [مربع] صحيح نبوده و دستورالعمل مزبور به هيچ عنوان متضمّن اين امر نيست. با اين توضيح كه متن بند 2 دستورالعمل صراحتاً در خصوص تبصره 3 ماده 101 به تصويب رسيده و قاعدتاً باتوجه به اين كه مبناي تنظيم جدول، تبصره مذكور بوده و تبصره نيز اختصاصاً مربوط به اراضي بالاي 500 متر مربع مي باشد. لذا مبرهن است كه مقرّرات مندرج در دستورالعمل از جمله رديف اول جدول ذيل بند 2 چهارچوب مقرّرات ماده 101 و در خصوص اراضي بالاي 500 متر مربع مي باشد و بدين ترتيب هرگونه برداشتي برخلاف آن قابل پذيرش نمي باشد. مصوبات ساير شهرها كه طي آراي هيئت عمومي غيرقانوني تشخيص گرديده بدين جهت مورد ابطال قرار گرفته كه متضمّن تعيين سهم و وضع عوارض و بهاي خدمات براي شهرداري در هنگام تفكيك اضافه بر مقرّرات ماده 101 قانون شهرداري بوده و هيچ گونه ارتباط موضوعي و مفهومي با مصوبه و دستورالعمل مورد اعتراض ندارد. با عنايت به مطالب معنونه نظر به اين كه دستورالعمل مورد اعتراض در جهت ايجاد وحدت رويه براي اجراي مقرّرات ماده 101 قانون شهرداري و ايجاد هماهنگي براي مناطق شهر به تصويب رسيده و اين امر، مكرراً در آن هيئت مورد تأييد قرار گرفته و قانوني و صحيح تشخيص گرديده و توجهاً به اين كه شكات در دادخواست بدون بررسي مبناي قانوني ابطال مصوبات ساير شهرها، صرفاً با استناد به آراي غيرمرتبط طرح شكايت نموده است، رد شكايت مورد استدعا است." در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده به هيئت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع و هيئت مذكور به موجب دادنامه شماره 140431390002488939 مورخ 1404/9/26، بند 1 و تبصره هاي 1 و 2 آن از دستورالعمل پيوست مصوبه شماره 28/02/1902 مورخ 1402/5/28 شوراي اسلامي شهر اصفهان با موضوع دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري ها را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مزبور به دليل عدم اعتراض از سوي رئيس و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت. رسيدگي به رديف 1 جدول ذيل بند 2، نكته ذيل جدول بند 2 و بند 4 از دستورالعمل پيوست مصوبه شماره 1902/02/28 مورخ 1402/5/28 شوراي اسلامي شهر اصفهان با موضوع دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري ها در دستوركار جلسه هيئت عمومي قرار گرفت. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/10/30 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي الف. اولاً قانونگذار براساس ماده 101 قانون شهرداري (اصلاحي مصوّب 1390/1/28) مقرّر كرده است: «ادارات ثبت اسناد و املاك و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دريافت تقاضاي تفكيك يا افراز اراضي واقع در محدوده و حريم شهرها از سوي مالكين، عمل تفكيك يا افراز را براساس نقشه اي انجام دهند كه قبلاً به تأييد شهرداري مربوط رسيده باشد. نقشه اي كه مالك براي تفكيك زمين خود تهيه نموده و جهت تصويب در قبال رسيد تسليم شهرداري مي نمايد، بايد پس از كسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداري مربوط به خدمات عمومي از كل زمين از طرف شهرداري حداكثر ظرف سه ماه تأييد و كتباً به مالك ابلاغ شود...» و برمبناي تبصره 3 ماده مذكور مصوّب 1390/1/28: «در اراضي با مساحت بيشتر از 500 متر مربع كه داراي سند شش دانگ است شهرداري براي تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي تا سقف بيست و پنج درصد و براي تأمين اراضي مورد نياز احداث شوارع و معابر عمومي شهر در اثر تفكيك و افراز اين اراضي مطابق با طرح جامع و تفصيلي با توجه به ارزش افزوده ايجادشده از عمل تفكيك براي مالك، تا بيست و پنج درصد از باقيمانده اراضي را دريافت مي نمايد. شهرداري مُجاز است با توافق مالك قدرالسهم مذكور را براساس قيمت روز زمين طبق نظر كارشناس رسمي دادگستري دريافت نمايد.» باتوجه به دلايل مذكور و اينكه مصوبه مورد شكايت اراضي كمتر از 500 متر مربع را نيز شامل شده، بنابراين اطلاق رديف 1 جدول و نكته ذيل جدول از دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري ها مصوب شوراي اسلامي شهر اصفهان در سال 1402 در حد تسرّي به اراضي كمتر از 500 متر مربع خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. ب. برمبناي تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداري مصوّب 1390/1/28: «در اراضي با مساحت بيشتر از 500 متر مربع كه داراي سند شش دانگ است شهرداري براي تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي تا سقف بيست و پنج درصد و براي تأمين اراضي مورد نياز احداث شوارع و معابر عمومي شهر در اثر تفكيك و افراز اين اراضي مطابق با طرح جامع و تفصيلي با توجه به ارزش افزوده ايجادشده از عمل تفكيك براي مالك، تا بيست و پنج درصد از باقيمانده اراضي را دريافت مي نمايد. شهرداري مُجاز است با توافق مالك قدرالسهم مذكور را براساس قيمت روز زمين طبق نظر كارشناس رسمي دادگستري دريافت نمايد» و طبق تبصره 4 ماده 101 قانون شهرداري در مواردي كه امكان تأمين انواع سرانه، شوارع و معابر از زمين مورد تفكيك و افراز ميسّر نباشد، شهرداري مي تواند با تصويب شوراي اسلامي شهر معادل قيمت آن به نرخ كارشناسي دريافت نمايد. با توجه به مراتب فوق، بند 4 دستورالعمل وحدت رويه در اجراي ماده 101 قانون شهرداري مصوّب شوراي اسلامي شهر اصفهان در سال 1402 به دليل تعيين كارشناس منتخب شهرداري با احكام مقرّر در تبصره هاي 3 و 4 ماده 101 قانون شهرداري مغايرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي