دادنامه شماره 140431390000813401 مورخ 1404/04/10 با موضوع: عدم ابطال كل دستورالعمل نظارت بر فعاليت موسسات و شركتهاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور مورخ 1399/10/30 به شماره 12350ـ42ـ دستور موقت (دائر بر جلوگيري از اجراي دستورالعمل موضوع شكايت به شرح مندرج در شكواييه تقديمي لغايت اجراي حكم)

هيئت تخصصي فرهنگي، آموزشي و پزشكي * شماره پرونده: هـ ت 0200274 *شماره دادنامه سيلور: 140431390000813401 تاريخ: 1404/04/10 * شاكي: آواي حامي مهاجر * طرف شكايت: وزارت علوم تحقيقات و فناوري *موضوع شكايت و خواسته: ابطال كل دستورالعمل نظارت بر فعاليت موسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور مورخ 1399/10/30 به شماره 42-12350 دستور موقت (دائر بر جلوگيري از اجر اي دستورالعمل موضوع شكايت به شرح مندرج در شكواييه تقديمي لغايت اجراي حكم) ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ *متن مقرره مورد شكايت: ...... 5 ـ موسسه ملزم به تنظيم و اجراي قرارداد يكپارچه با متقاضي مطابق نمونه ارائه شده از سوي كارگروه نظارت مي باشد. 10ـ متعهد به اخذ مجوز از كارگروه نظارت، جهت اعمال هرگونه تغيير احتمالي يا اصلاحيه در اساسنامه. .... 2ـ در صورت احراز شرايط به هر خانواده فقط يك مجوز تعلق گيرد و ساير اعضاي خانواده صرفاً مي توانند عضو هيئت مديره باشند. *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: دستورالعمل نظارت بر فعاليت موسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور «بر اساس سطر ابتدايي آن شأن تصويب آن به استناد ماده 8 آيين نامه تأسيس موسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور (مصوب هيئت وزيران) تصويب گرديده است و اين در حالي است كه مطابق ماده مذكور «ماده 8ـ كليه اشخاص حقيقي و حقوقي كه قبل از تاريخ ابلاغ اين آيين نامه در زمينه خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور فعاليت داشته اند موظفند حداكثر تا شش ماه پس از ابلاغ اين آيين نامه ضمن تطبيق شرايط خود با مقررات اين آيين نامه، مجوز لازم را از كارگروه نظارت دريافت نمايند در غيراين صورت از فعاليت آنها ممانعت به عمل خواهد آمد. الف ـ صرفاً در خصوص اشخاص حقيقي و حقوقي مقرر بوده است و دستورالعمل صادر گردد كه چنين محقق نگرديده است و دستورالعمل صادره برخلاف ماده ياد شده، براي شركت هايي وضع گرديده است كه بعد از تاريخ ابلاغ آيين نامه صادر گرديده است كه در تعارض مشهود با مستند تصويب آن مي باشد. ب ـ در دستورالعمل مورد شكايت بند 5 از فصل سوم مقرر گرديده است «5 ـ موسسه ملزم به تنظيم و اجراي قرارداد يكپارچه با متقاضي مطابق نمونه ارائه شده از سوي كارگروه مي باشد.» حال آن كه بند ياد شده برخلاف اصل 22 از قانون اساسي و نيز ماده 10 قانون مدني و اصل آزادي اراده مي باشد و در اين خصوص و در رأي مشابه در خصوص معاونت (وزارت) گردشگري سازمان ميراث فرهنگي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري حكم بر ابطال بخشنامه ياد شده صادر گرديده است كه در اين خصوص رأي به شماره 1475 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به حضور تقديم مي گردد. ج ـ در بند 10 مقرر گرديده است «(موسسات) متعهد به اخذ مجوز از كارگروه نظارت جهت اعمال هرگونه تغيير احتمالي يا اصلاحيه در اساسنامه» مي باشند و اين در حالي است كه مقرره مذكور برخلاف بند 11 از ماده 37 لايحه اصلاحي قانون تجارت مي باشد كه مقرر مي دارد تغييرات در اساسنامه مي بايست در اساسنامه پيش بيني گردد و با تصويب مجمع عمومي فوق العاده اساسنامه تغيير مي يابد و در مانحن فيه دستورالعمل مذكور و هيئت نظارت متشكله همچنين اختياري دائر بر اعطاي مجوز در خصوص اساسنامه مطابق مصوبه هيئت وزيران را ندارد. * خلاصه مدافعات طرف شكايت: شاكي در بند نخست دادخواست خود با اين ادعا كه دستورالعمل معترض عنه به استناد ماده 8 آيين نامه تاسيس موسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور صادر گرديده است، دستورالعمل مذكور را در تعارض با مستند تصويب آن دانسته است. در اين راستا موارد ذيل را لازم به ذكر مي داند: اولاً: آيين نامه فوق الذكر در تاريخ 1382/8/11 توسط هيئت وزيران تصويب گرديده و دامنه شمول آن به استناد تبصره ماده 1 آيين نامه «كليه اشخاص حقيقي و حقوقي كه در زمينه فراهم نمودن تسهيلات لازم براي متقاضيان ادامه تحصيل در خارج از كشور با هزينه شخصي فعاليت مي كنند» مي باشد. ثانياً ـ به موجب ماده 4 آيين نامه مذكور: 1ـ«بررسي و اعلام نظر در خصوص صلاحيت عمومي و تخصصي موسسات و شركت هاي موجود و متقاضيان تاسيس موسسه شركت» و ... 3ـ صدور مجوز فعاليت موسسات و شركت ها پس از احراز شرايط مندرج در آيين نامه، از جمله وظايف و اختيارات كارگروه نظارت بر تاسيس عملكرد موسسات و شركت هاي خدمات اعزام به خارج از كشور احصاء شده است. ثالثاً: ماده 8 آيين نامه مذكور در راستاي تسري مفاد آيين نامه به شركت ها و موسسات فعال قبل از تصويب آيين نامه مقرر داشته است: «كليه اشخاص حقيقي و حقوقي كه قبل از تاريخ ابلاغ اين آيين نامه در زمينه خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور فعاليت داشته اند موظف اند حداكثر تا شش ماه پس از ابلاغ آيين نامه ضمن تطبيق شرايط خود با مقررات اين آيين نامه، مجوز لازم را از كارگروه نظارت دريافت نمايند در غيراين صورت از فعاليت آن ممانعت به عمل مي آيد». با عنايت به روح و كليت آيين نامه مذكور و توجه به مواد احصاء شده فوق كاملاً محرز است كه مقررات آيين نامه مشمول كليه موسسات فعال در زمينه اعزام دانشجو به خارج از كشور (با هزينه شخصي)، قبل و بعد از تصويب آيين نامه بوده است و درج ماده 8 در پايان آيين نامه مذكور صرفاً به منظور تسري مقررات مذكور به موسسات فعال و فاقد مجوز در زمان تصويب و با هدف نظام مند نمودن و الزام موسسات مذكور به اخذ مجوز قانوني در راستاي حمايت حفاظت از حقوق دانشجويان و متقاضيان اعزام به خارج جهت تحصيل بوده است. لذا درج اين ماده به معناي معطوف به آينده نبودن مفاد اين آيين نامه نيست. همچنين توجه هيئت ديوان عدالت اداري را به اين مهم جلب مي نمايد كه حسب متن ماده 8 مذكور، مهلت 6 ماهه از تاريخ تصويب آيين نامه براي موسسات فعال قبل از تصويب آيين نامه در نظر گرفته شده است. بنابراين بديهي است مهلت قانوني موسسات مزبور در 1382/2/14 به پايان رسيده است و تدوين دستورالعملي در سال 1399 يعني 17 سال پس از تصويب آيين نامه با موضوعيت ماده مذكور منطق و قانوني ندارد. پر واضح است كه دستورالعمل معترض عنه با عنايت به آيين نامه مذكور به عتوان سند بالا دستي تدوين گرديده است و صرفاً ناظر به ماده 8 آيين نامه نبوده است. حتي بر فرض اينكه ناظر بر ماده مذكور باشد شايان ذكر مي داند كه ماده مذكور دلالتي بر عدم شمول اشخاص حقيقي و حقوقي كه فعاليت خود را پس از تصويب آيين نامه آغاز نموده است ندارد. لذا تعارضي از اين حيث ميان دستورالعمل معترض عنه و مستند تصويب وجود ندارد. شاكي در بند دوم دادخواست ادعا نمده است كه بند 5 از فصل سوم دستورالعمل نظارت بر فعاليت موسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور، مبني بر «تكليف موسسه به تنظيم و اجراي قرارداد يكپارچه با متقاضي مطابق نمونه ارائه شده» با اصل 22 ماده 10 قانون مدني و اصل آزادي اراده مخالفت دارد. اين در حاليست كه با عنايت به موارد ذيل ادعاي شاكي مقرون به صحت نيست. اصل آزادي اراده يا آزادي انعقاد قراررداد مطلق نبوده و چنانچه ماده 10 قانون مدني نيز تصريح دارد منوط به عدم مخالفت صريح با قانون است. در واقع انعقاد قراردادها بايد در چارچوب قوانين يا مقررات منبعث از قوانين باشد. شايان ذكر مي داند الزام به تنظيم قرارداد متحدالشكل مندرج در دستورالعمل معترض عنه برگرفته از آيين نامه مصوب هيئت وزيران كه مقرره اي الزام آور مي باشد، است. بند 2 و 3 ماده 6 آيين نامه مذكور «تنظيم قرارداد با متقاضي و ارائه خدمات در چارچوب آن» و «رعايت بخشنامه ها و دستورالعمل هاي صادر شده توسط كارگروه نظارت» را از جمله وظايف موسسات اعزام دانشجو برشمرده است. بند 2، 4 و 5 ماده 4 آيين نامه «تعيين حدود اختيارات و وظايف موسسات و شركت ها به صورت موردي» و «نظارت بر عملكرد موسسات و شركت ها» و «رسيدگي به تخلفات موسسات و شركت ها» از جمله وظايف اختيارات كارگروه نظارت بر عملكرد موسسات و شركت هاي اعزام دانشجو احصاء شده است. همچنين به موجب ماده 3 آيين نامه مارالذكر «هرگونه فعاليت اشخاص حقيقي و حقوقي در رابطه با اعزام متقاضيان ادامه تحصيل با هزينه شخصي به خارج از كشور، براي مقاطع بالاتر از ديپلم موكول به كسب مجوز از كارگروه نظارت است «توجه هيئت را به اين نكته مهم جلب مي نمايد كه آيين نامه مذكور براي اشخاص حقيقي و حقوقي كه در زمينه اعزام دانشجو فعال هستند مقرره اي الزام آور است با عنايت به موادي كه فوقاً شرح آن رفت، نظارت بر تنظيم قراردادها توسط موسسات به عنوان بخشي از عملكرد آنها از وظايف كارگروه نظارت، به حساب مي آيد. پس با عنايت به لزوم كسب مجوز موسسات از كارگروه نظارت، لازم الاجرا بودن آيين نامه مصوب هيئت وزيران، تاكيد بر لزوم تنظيم قرارداد با متقاضيان درآيين نامه، وظيفه كارگروه نظارت بر عملكرد موسسات، همگي دلالت بر اين نكته دارد كه پيشنهاد يك فرمت قراردادي به عنوان قالب قرارداد تنظيمي موسسات اعزام دانشجو منطبق بر مقررات لازم الاجرا بوده است در تعارض با آزادي اراده افراد قرار ندارد. بلكه بلعكس با توجه به ضرورت عدم تعارض اراده طرفين با قانون و يا مقررات لازم الاجرا در تنظيم قراردادها، ارائه فرمت قراردادي از سوي مرجع ذي سمت قانوني فاقد هرگونه ايراد در راستاي اجراي وظايف محوله بوده است. در خصوص ادعاي شاكي در بند سوم دادخواست تقديمي مبني بر مغايرت بند 10 از فصل چهارم آيين نامه معترض عنه با بند 11 از ماده 37 لايحه اصلاحي قانون تجارت، شايان ذكر مي داند اولاًـ مقرره مورد اشاره به اشتباه از سوي شاكي مورد استناد قرار گرفته است و مقرره استنادي مبين شرايط تغيير در اساسنامه نيست. ثانياً ـ به موجب ماده 3 آيين نامه تاسيس موسسات شركت هاي خدمت اعزام دانشجو «هرگونه فعاليت اشخاص حقيقي حقوقي در رابطه با اعزام متقاضيان ادامه تحصيل با هزينه شخصي به خارج از كشور، براي مقاطع بالاتر از ديپلم، موكول به كسب مجوز از كارگروه نظارت است.» و طبق تبصره 1 ماده مذكور «اداره ثبت شركت ها و مالكيت صنعتي موظف است ازثبت موسسات و شركت هايي كه فاقد مجوز موضوع اين ماده هستند خودداري نمايند» و حسب تبصره 2 ماه مذكور «ثبت هرگونه تغيير اصلاح در اساسنامه موسسات و شركت هاي داراي مجوز توسط اداره ثبت شركت ها و مالكيت صنعتي صرفاً با موافقت كارگروه نظارت امكان پذير است». چنان كه ملاحظه مي فرماييد شرط موافقت كارگروه نظارت در خصوص ثبت هرگونه تغيير و اصلاح اساسنامه مقرره اي است كه صراحتاً در آيين نامه مستند تصويب دستورالعمل معترض عنه» آمده است. بنابراين دستورالعمل معترض عنه در راستاي مقررات بالادستي خود چنين شرطي را در زمره تعهدات و مسئوليت هاي موسسات در برابر كارگروه نظارت احصا نموده است. بديهي است هرگونه درخواست ابطالي در خصوص دستورالعمل معترض عنه ناظر بر بند مارالذكر بدواً نيازمند ابطال مقرره مذكوردرآيين نامه مصوب هيئت وزيران خواهد بود و درخواست ابطال دستورالعمل مذكور به كيفيت حاضر در بند سوم دادخواست شاكي، فاقد وجاهت قانوني و محكوم به بطلان است. ثالثاً ـ آيين نامه تاسيس موسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو مصوب 1382 هيئت وزيران در راستاي نظام مند نمودن و ساماندهي فعاليت هاي آموزشي امور مربوط به دانشجويان و بر اساس اهداف و وظايف قانوني وزارت عتف (به شرح بند ج لايحه حاضر) بوده و در واقع مقرره خاصي است كه بر مبناي اعمال حاكميت وزارت عتف و در تكميل ساير مقررات و قوانين عام تصويب گرديده است و نسبت به موضوعات مربوط به آيين نامه افراد مشمول آن لازم الاجرا است. بديهي است الزام موسسات اعزام دانشجو به اخذ مجوز از نهاد صلاحيت دار، امري است كه نه تنها مغاير با قوانين بالادستي نيست بلكه اساساً هم راستا با قوانين موضوعه در راستاي اجراي بخشي از وظايف حاكميتي دولت است. بنابراين پيش بيني شرط عدم ثبت شركت يا موسسه فاقد مجوز از سوي اداره ثبت شركت ها و يا تغيير اساسنامه با موافقت كارگروه نظارت، از سوي هيئت وزيران در آيين نامه و به دنبال آن درج در دستورالعمل معترض عنه، مقرره اي منطبق بر قانون بوده و با توجه به لازم الاجرا بودن آن كليه موسسات اعزام دانشجو مكلف به اجرا و تبعيت از مقرره مذكور مي باشند. ضمناً خاطر نشان مي سازد كه بند 11 ماده 37 قانون تجارت مبين اين است كه طرق تغيير شركت مي بايست در اساسنامه آن ذكر شده باشد. بديهي است با توجه به قانون تجارت به عنوان قانون عام و آيين نامه هيئت وزيران به عنوان مقرره خاص موسسات اعزام دانشجو مكلف به رعايت مفاد آيين نامه مذكور در متن اساسنامه خود مي باشند. به عبارت واضح تر دستورالعمل معترض عنه در تعارض با مواد استنادي شاكي قرار ندارد، در واقع موسسات اعزام دانشجو طرق تغيير اساسنامه را حسب قانون تجارت مي بايست در اساسنامه شركت/موسسه درج نمايد و در ذيل طرق مذكور با اشاره به آيين نامه هيئت وزيران و با توجه به موضوع فعاليت (الزام دانشجو مرجع ذي صلاح صدور مجوز) لزوم موافقت كارگروه نظارت را نيز از جمله موارد تغيير اساسنامه عنوان نمايد. بديهي است از اين حيث نيز هيچ گونه مغايرتي في مابين دستورالعمل معترض عنه و قانون تجارت وجود ندارد و ادعاي شاكي از اين حيث بلاوجه و محكوم به رد است. رابعاًـ با توجه به قانون وظايف و اهداف وزارت عتف آيين نامه مارالذكر درخصوص تاسيس موسسات اعزام دانشجو، ثبت اين موسسسات در اداره ثبت شركت ها منوط به اخذ مجوز از كارگروه نظارت و تاييد اساسنامه موسسه از سوي كارگروه نظارت مي باشد. شايان ذكر مي داند رويه مذكور در خصوص تاسيس كليه موسسات نيازمند به صدور مجوز از سوي مرجعي خاص در اداره ثبت شركت ها به عنوان عرف حاكم رعايت مي شود. بديهي است زماني كه براي ثبت شركت اساسنامه آن مي بايست از سوي مرجع صادر كننده مجوز تاييد شود، هرگونه تغيير در اساسنامه نيز ملتزم اخذ موافقت كارگروه نظارت به عنوان مرجع صلاحيت دار خواهد بود. پرونده شماره هـ ع / 0203648، 0206604 و 0400166 مبني بر درخواست ابطال 1. بند (5) از فصل سوم، 2. بند (10) از فصل چهارم و 3. بند (2) از فصل ششم دستورالعمل نظارت بر فعاليت مؤسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور به شماره 12350/42 مورخ 1399/10/30 كارگروه نظارت بر اعزام دانشجو به خارج از كشور، در جلسه هيئت تخصصي فرهنگي، آموزشي و پزشكي مورد رسيدگي قرار گرفت و بند (5) از فصل سوم و بند (2) از فصل ششم دستورالعمل صدرالذكر، جهت اتخاذ تصميم به هيئت عمومي ارسال شد و در خصوص بند (10) از فصل چهارم دستورالعمل نظارت بر فعاليت مؤسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور به شماره 12350/42 مورخ 1399/10/30 كارگروه نظارت بر اعزام دانشجو به خارج از كشور، اكثريت بيش از سه چهارم اعضاء به شرح ذيل مبادرت به صدور رأي نمودند: رأي هيئت تخصصي فرهنگي، آموزشي و پزشكي الف) براساس ماده (8) آيين نامه تأسيس مؤسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور (موضوع تصويب نامه شماره 45622 /ت 27034 هـ مورخ 1382/8/14 هيئت وزيران) مقرر شده است كه: «كليه اشخاص حقيقي و حقوقي كه قبل از تاريخ ابلاغ اين آيين نامه در زمينه خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور فعاليت داشته اند موظفند حداكثر تا شش ماه پس از ابلاغ اين آيين نامه ضمن تطبيق شرايط خود با مقررات اين آيين نامه ، مجوز لازم را از كارگروه نظارت دريافت نمايند در غيراين صورت از فعاليت آن ها ممانعت به عمل خواهد آمد.» و مستنبط از ماده يادشده اين است كه تمامي مؤسسات (اعم از اينكه قبل از تصويب اين آيين نامه تأسيس شده باشند يا بعد از آن) مشمول احكام مندرج اين آيين نامه بوده و اساساً واجد حكمي در اين خصوص كه مفاد آيين نامه ي مزبور صرفاً ناظر به شركت هايي است كه قبل از تصويب آيين نامه، تأسيس شده اند، نمي باشد و با لحاظ ملاك مقرر در رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140231390001641667 مورخ 1402/06/28 ، به مؤسساتي كه قبل از تصويب آيين نامه موصوف، تشكيل شده اند فرصت مناسب جهت تطبيق با مفاد آيين نامه جديد اعطا شده است و از اين رو تصويب آيين نامه تأسيس مؤسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور در حدود اختيار مرجع وضع آن بوده و قابل ابطال نمي باشد. ب) وظايف و اختيارات كارگروه نظارت بر اعزام دانشجو به خارج از كشور در ماده (4) آيين نامه تأسيس مؤسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور (موضوع تصويب نامه شماره 45622 /ت 27034 هـ مورخ 1382/8/14 هيئت وزيران) در 6 بند احصاء شده كه به موجب بندهاي (2) و (4) آيين نامه مطروحه، «تعيين حدود اختيارات و وظايف مؤسسات و شركت ها به صورت موردي» و «صدور بخشنامه ها و دستورالعمل هاي لازم در خصوص تأسيس، ثبت، نحوه نظارت بر فعاليت هاي تخصصي، تعيين ضوابط براي خدمات قابل ارائه در چارچوب قوانين و مقررات كشور» از جمله اين وظايف است و مستفاد از بندهاي پيشين، شأن نظارتي به كارگروه نظارت اعطا شده است و از لوازم اين امر، لزوم اخذ مجوز از اين كارگروه جهت اعمال هرگونه تغيير احتمالي يا اصلاحيه در اساسنامه مؤسسات مي باشد. بنا به مراتب فوق، بند (10) از فصل چهارم دستورالعمل نظارت بر فعاليت مؤسسات و شركت هاي خدمات اعزام دانشجو به خارج از كشور به شماره 12350/42 مورخ 1399/10/30 كارگروه نظارت بر اعزام دانشجو به خارج از كشور در حدود اختيار مرجع مصوِّب آن بوده و مغايرتي با ماده قانوني مورد استناد شاكي نداشته و قابل ابطال نمي باشد. اين رأي به استناد بند «ب» ماده (84) قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/02/10 ) ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض بوده و پس از قطعيت، براساس ماده (93) قانون مذكور در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. نايب رئيس هيئت تخصصي فرهنگي، آموزشي و پزشكي ديوان عدالت اداري ـ محمدرضا رفيع