رأي شماره 2634649 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال اطلاق بند 3-1-6 از ضوابط طرح جامع شهري شاهين شهر مورخ 1392/05/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران درخصوص كاربري اراضي باغات و كشاورزي در حد مقرر در نظريه شماره 102/43942 مورخ 1403/08/12 فقهاي شوراي نگهبان

شماره 0105698 – 1403/11/13 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390002634649 مورخ 1403/11/2 با موضوع: «به تبعيت از نظر فقهاي شوراي نگهبان، اطلاق بند 6-1-3 از ضوابط طرح جامع شهري شاهين شهر مورخ 1392/5/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در خصوص كاربري اراضي باغات و كشاورزي در حد مقرر در نظريه شماره 102/43942 مورخ 1403/8/12 فقهاي شوراي نگهبان بطلان آن از تاريخ صدور اعلام شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/11/2 شماره دادنامه: 140331390002634649 شماره پرونده: 0105698 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان و خانم ها علي، فرزاد، فريبا و فروغ همگي عمادي با وكالت آقايان جمشيد زماني و محمد ساريخاني طرف شكايت: وزارت راه و شهرسازي ـ كميسيون ماده 5 شهر شاهين شهر (مستقر در اداره كل راه و شهرسازي شهر شاهين شهر) 1392/5/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران گردش كار: آقايان جمشيد زماني و محمد ساريخاني به وكالت از شاكيان به موجب دادخواستي ابطـال بند 6-1-3 از ضوابط طرح جامع شهري شاهين شهر مورخ 1392/5/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده اند كه : " به استحضار مي رساند كه موكلين از سال هاي پيش مالكين تعداد قطعاتي از پلاك ثبتي 301 اصلي واقع در بخش 16 ثبتي شاهين شهر اصفهان بوده اند و هم اكنون نيز مالك تعداد 48 قطعه از پلاك اصلي فوق با شـماره هاي فرعـي 84 ـ 45037 و 45106 مي باشند كه با توجه به وقوع املاك مزبور در شرق شهرك صنعتي محمودآباد ـ حسين آباد و مفاد مصوبه 1370/12/6 كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري مبني بر تعريف كاربري تعميرگاه براي اراضي موصوف، جهت انجام عمليات ساختماني به منظور راه اندازي تعميرگاه و كارگاه با مراجعات مكرر به شهرداري تاكنون موفق به اخذ پروانه ساختماني نشده اند. شهرداري مانع را در وجود مصوبه مورد اعتراض اعلام كه حسب آن براي محدوده مذكور، كاربري باغ و كشاورزي تعيين شده است. اينك بنا به دلايل زير نظر به اين كه مصوبه موضوع خواسته با مقررات قانوني و موازين شرعي مغايرت داشته، لذا مستنداً به مواد 12، 80، 84، 87 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري تقاضاي رسيدگي و صدور رأي بر ابطال آن از طريق هيأت عمومي مورد استدعا مي باشد . الف) مغايرت مصوبه با مقررات قانوني 1 ـ مقرره مورد شكايت با بند 2 ماده يك قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب 1353 مغاير است . 2 ـ از طرفي ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب سال 1351 با اصلاحات بعدي وظايف شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران را برشمرده كه مطابق بند 3 آن يكي از وظايف شوراي مذكور «بررسي و تصويب نهايي طرح هاي جامع شهري و تغييرات آنها خارج از نقشه هاي تفصيلي» مي باشد . متعاقباً در تبصره يك ماده 3 همين قانون چنين مقرر گرديده كه شوراي عالي شهرسازي و معماري در روند بررسي طرح هاي جامع شهري مي بايست نظرات انجمن شهر (شوراي اسلامي شهر فعلي) و شهردار را كسب و مورد استفاده قرار دهد. وليكن متأسفانه در جريان بررسي و تصويب طرح جامع شاهين شهر، نظر شوراي اسلامي شهر و شهرداري شاهين شهر اخذ نگرديده و مورد لحاظ قرار نگرفته است و تصويب آن توسط شوراي عالي شهرسازي و معماري به موجب مصوبه مورد شكايت محمل قانوني نداشته و در مخالفت آشكار با مقررات قانوني ياد شده مي باشد . ب) مغايرت مصوبه با موازين شرعي بر اساس مفاد بند 4 مصوبه مورخ 1370/12/6 كميسيون ماده 5 شهرسازي و معماري استان اصفهان، كاربري اراضي واقع در محدوده ملك موكلين از كشاورزي به تعميرگاه تبديل و مورد تأييد قرار مي گيرد و خريداران براي قطعات مورد خريداري بر مبناي همان مصوبه از شهرداري شاهين شهر مبادرت به اخذ پروانه صنعتي و كارگاه نموده و در همان محل احداث بنا نموده و اشتغال ورزيده اند، اما پس از آن با مراجعات مكرر موكلين و حتي پرداخت عوارض مربوط، شهرداري از صدور جواز ساختمان خودداري و اعلام داشته اند كه بر اساس مقررات طرح جامع شهر شاهين شهر، كاربري اراضي مجدداً به باغ و كشاورزي تبديل و تغيير يافته است، كه اين موضوع شرعاً با حقوق مكتسبه و اصل تسليط و مالكيت مشروع موكلين كه از قبل برايشان ايجاد شده است، منافات و مغايرت دارد. زيرا حق مكتسب كه در شرع انور به عنوان يك قاعده فقهي با تعابيري چون «الحق القديم لايبطله الشيء» يا «الحق القديم لايزاله الشيء» عبارت پردازي شده است، اصل مسلمي است كه علاوه بر متون فقهي در بسياري از مقررات قانوني مورد تصريح و تأكيد قرار گرفته است؛ بنابراين اعتبار نبخشيدن به آن با موازين شرعي و قانوني سازگاري نداشته و منطبق نمي باشد و بر مبناي همين حق مكتسب است كه با استصحاب مالكيت موكلين بر قطعات مورد نظر، استحقاق برخورداري از حقوق مالكانه از جمله اخذ پروانه ساختماني را داشته اند كه مصوبه مورد شكايت بر خلاف قاعده تسليط (الناس مسلطون علي اموالهم) آنها را از حقوق مالكانه نيز محروم و با اجحاف در حق آنان حرمت مال موكلين نيز ناديده گرفته شده است، (حرمه مال المسلم كحرمه دمه) لذا قاعده فقهي لاضرر (لاضرر و لاضرار في الاسلام) و نفي حرج (و ماجعل عليكم في الدين حرج، سوره حج آيه 78) ايجاب مي كند كه با اعلام مغايرت مصوبه با موازين و قواعد شرعي مورد اشاره فرصتي فراهم شود كه موكلين بتواند به حقوق مالكانه خود دست يابند . شايان ذكر است كه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در آراء متعددي همچون دادنامه شماره 327 مورخ 1388/4/14 ، بر اساس نظريه شوراي نگهبان به لحاظ تضييع حقوق مكتسبه و مالكانه اشخاص در تصويب طرح جامع، مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري را خلاف شرع اعلام و مبادرت به ابطال مصوبه به جهت مغايرت با موازين شرعي نموده است . همچنين مطابق مقررات آيين نامه نحوه بررسي و تصويب طرح هاي توسعه و عمران محلي، ناحيه اي و منطقه اي مصوب 1378 هيأت وزيران به ويژه مواد 49 و50 آن در بررسي و تصويب طرح هاي توسعه شهري مي بايست حقوق مكتسبه اشخاص مدنظر قرار گرفته و در اراضي كه از قبل احداث بنا شده و داراي مجوز هستند نبايستي تغييري ايجاد شود؛ و ليكن متأسفانه در سير بررسي و تصويب طرح جامع شاهين شهر مغفول مانده است، به طوري كه از اين بابت حقوق مالكانه بسياري از مالكين منطقه از جمله موكلين تضييع گرديده است. علي هذا بنا به مراتب فوق الذكر، نظر به اين كه مصوبه مورد شكايت به شرح پيشين با مقررات قانوني و موازين شرعي داراي مغايرت آشكار است، لذا مستنداً به مواد 12، 80، 84، 87 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، تقاضاي رسيدگي و صدور رأي بر ابطال آن مورد استدعا مي باشد ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " وزارت راه و شهرسازي معاونت شهرسازي و معماري دبيرخانه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران طرح جامع شهري شاهين شهر ................................ 6-1-3 ـ باغات و كشاورزي در نقشه پهنه بندي كاربري اراضي پيشنهادي حريم براي كليه اراضي كشاورزي موجود، اراضي شرق شهرك صنعتي محمود آباد ـ حسين آباد كه به صورت بي رويه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند و دامداري ها و كوره هاي آجرپزي و همچنين اراضي خارج شده از محدوده شهر، كاربري باغات و كشاورزي در نظر گرفته شده است. مساحت اين كاربري حدود 2110 هكتار مي باشد. ـ معاون وزير و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران " در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل و رئيس شوراي هماهنگي امور راه و شهرسازي اداره كل راه و شهرسازي استان اصفهان به موجب لايحه شماره 11/1402/44377 مورخ 1402/10/10 به طور خلاصه توضيح داده است كه : " الف ـ پاسخ به ايرادات شكلي بر اساس قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 و قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به مسكن شهرسازي مصوب 1353، «بررسي و تصويب نهايي طرح هاي جامع و تغييرات آنها از وظايف شوراي عالي شهرسازي ايران مي باشد.» در خصوص طرح جامع شهر شاهين شهر پس از تشكيل چندين جلسه استاني، نهايتاً موضوع در جلسه 1392/5/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مطرح و به تصويب رسيده است و محل مورد نظر با توجه به طرح هاي فرادست مصوب قبلي، خارج از محدوده و در حريم شهر شاهين شهر و در پهنه كشاورزي واقع گرديده است. لذا دادخواست ابطال ضابطه طرح جامع شاهين شهر كه اراضي و املاكي بالغ بر 2000 هكتار را مشمول مي گردند، خارج از وظايف اين اداره كل بوده و از اختيارات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشد. همچنين استدلال شاكي در خصوص نقطه نظرات شوراي اسلامي شهر در خصوص طرح جامع كه اعلام نموده «تصويب آن توسط شوراي عالي شهرسازي و معماري محمل قانوني نداشته و»... از لحاظ شكلي فاقد دقت لازم و عدم آگاهي از قوانين و ضوابط تشكيل و ابلاغ تصميمات كميسيون ماده پنج، شوراي برنامه ريزي و توسعه استان و شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشد . ب ـ پاسخ به ايرادات محتوايي 1 ـ بر اساس آيين نامه شوراي برنامه ريزي و توسعه استان و كارگروه هاي تخصصي بنا به پيشنهاد سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور و به استناد قانون برنامه توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، تصميم گيري در خصوص موارد داخل حريم جهت هرگونه ساخت و ساز مي بايست در كارگروه امور زيربنايي و شوراي برنامه ريزي و توسعه استان مطرح گردد. شايان ذكر است براساس طرح جامع شاهين شهر مصوب 1392/5/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران محل مورد نظر شاكي، خارج از محدوده و در «حريم شهر شاهين شهر» و در «پهنه كشاورزي» قرار دارد. لذا بند 4 صورتجلسه كميسيون ماده پنج مورخ 1370/12/6 به دليل واقع شدن محل مورد نظر در خارج از محدوده و در حريم شهر، خارج از اختيارات قانوني كميسيون ماده پنج بوده و لازم بود مراتب قانوني رعايت گردد . 2 ـ در خصوص بند (الف) دادخواست (مبني بر مغايرت مصوبه با مقررات قانوني) توسط شاكي اعلام مي گردد : الف) طرح جامع شهر شاهين شهر برآيند خرد جمعي و نقطه نظرات تخصصي و تكميلي تمامي ارگان هاي اجرايي با دعوت و حضور نمايندگان شوراي اسلامي شهر شاهين شهر در طي سال هاي متمادي (حدود پنج سال) و ماحصل برگزاري جلسات مختلف كميته هاي كارشناسي، كارگروه هاي تخصصي، شوراي برنامه ريزي و توسعه استان و جلسات كميته فني شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران بوده كه توسط شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران تصويب و توسط استاندار اصفهان به جهت اجرا ابلاغ شده است. لذا ادعاي متقاضي فاقد هرگونه استدلال فني و كارشناسي و عدم هرگونه مدركي دال بر صحت دادخواست مي باشد . ب) ماده 34 الحاقي 1382/7/6 قانون وظايف شوراي اسلامي شهر «بررسي و تأييد طرح هاي هادي و جامع شهرسازي و تفصيلي و حريم و محدوده قانوني شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداري و ارسال به مراجع ذي ربط قانوني جهت تصويب نهايي» را دانسته؛ ليكن تفسير و برداشت در مفاد دادخواست متقاضي در اين خصوص با قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و اصلاحات بعدي (رديف 3 از ماده 2 مبني بر بررسي و تصويب نهايي طرح هاي جامع شهري و تغييرات آنها خارج از نقشه هاي تفصيلي) و وظايف شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران جهت تصويب طرح، مغايرت دارد . 3 ـ مطابق قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351/2/22 و تبصره اصلاحي آن مصوب 1365/9/25 و آيين نامه اجرايي نحوه بررسي و تصويب طرح هاي توسعه و عمران مصوب 1378/10/12 ، وظايف كميسيون ماده پنج صرفاً در داخل محدوده شهر و در چهارچوب مغايرت هاي طرح تفصيلي شهر مي باشد. شايان ذكر است طبق مصوبه كميسيون ماده پنج 1370/12/6 بند 4، محل مورد اشاره با توجه به درخواست سازمان حمل و نقل و ترافيك شهري (مسير مترو) و كاربري هاي اراضي هم جوار به عنوان «تعميرگاه مترو» پيش بيني گرديده و مشمول تعيين كاربري مستقل كارگاهي نمي گرديده، همچنين اقدام شهرداري مبني بر تفكيك به صورت ريزدانه بدون اخذ مجوز از مراجع قانوني بوده و خلاف ضوابط و مقررات مربوطه بوده است . 4 ـ با توجه به حساسيت محل مورد نظر جهت گسترش و احداث مجموعه هاي كارگاهي و صنعتي، شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در تاريخ 1393/5/14 با توجه به موارد الف ـ الزامات طرح مجموعه شهري اصفهان و طرح ناحيه اصفهان، ب ـ نگراني زيست محيطي و منابع آب موجود و ج ـ جلوگيري از رويه قانون گريزي و تخلف از قانون و گسترش بي برنامه ساخت و ساز در حريم شهرها، با توسعه شهرك صنعتي محمود آباد و حسين آباد مخالف و بر ضرورت پيش بيني راهكارهاي نظارتي براي جلوگيري از گسترش فعاليت پيرامون شهرك هاي صنعتي توسط شهرداري و ساير مراجع ذي ربط و پيگيري تخلفات ساخت و سازهاي انجام شده از سوي مراجع قانوني تأكيد نموده است . 5 ـ همان گونه كه مستحضريد مواد 5 و 7 قانون شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران شهرداري ها را مكلف به اجراي مصوبات اين شورا در زمينه مقررات ساختماني و شهرسازي و طرح هاي جامع و تفصيلي و بالتبع آن كميسيون ماده پنج به منظور اعمال تغييرات در آن طرح ها نموده لذا مصوبات و ضوابط در محدوديت هاي ايجاد شده همواره به منزله قانون بوده تا بتواند به ايجاد و توسعه شهرهايي با اصول وضوابط اسلامي و ايراني و داراي نظم دست يابد. علي هذا با توجه به مراتب فوق و اين كه از نظر قانوني و رعايت مقررات و ضوابط هيچ گونه ايراد و خدشه اي به مصوبات استاني و شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران وارد نمي باشد، بررسي و اتخاذ تصميم شايسته مبني بر رد دعوي مطروحه مورد استدعاست ." در خصوص ادعاي شاكي مبني بر مغايرت مقرره مورد اعتراض با موازين شرعي، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 43942/102 مورخ 1403/8/12 اعلام كرده است كه : " موضوع بند 6-1-3 ضوابط طرح جامع شهري شاهين شهر مورخ 1392/5/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در خصوص كاربري اراضي باغات و كشاورزي، در جلسه مورخ 1403/7/22 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد : ـ در صورتي كه منظور از عبارت «بي رويه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند» در مصوبه مورد شكايت، ساخت و ساز خلاف قوانين ذي ربط بوده است مصوبه مورد شكايت خلاف موازين شرع نمي باشد؛ اما چنانچه منظور از «بي رويه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند» ساخت و ساز ولو براساس قوانين ذي ربط باشد و مصوبه براساس موازين قانوني وضع شده و مقصود از آن اين است كه با تغيير كاربري خسارت اشخاص ناشي از تغيير كاربري جبران نشود، اطلاق مصوبه از اين جهت خلاف موازين شرع است ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/11/2 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 43942/102 مورخ 1403/8/12 در رابطه با جنبه شرعي مقرره مورد شكايت اعلام كرده است: «در صورتي كه منظور از عبارت «بي رويه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند» در مصوبه مورد شكايت، ساخت و ساز خلاف قوانين ذي ربط بوده است مصوبه مورد شكايت خلاف موازين شرع نمي باشد، اما چنانچه منظور از «بي رويه مورد ساخت و ساز قرار گرفته اند» ساخت و ساز ولو براساس قوانين ذي ربط باشد و مصوبه براساس موازين قانوني وضع شده و مقصود از آن اين است كه با تغيير كاربري خسارت اشخاص ناشي از تغيير كاربري جبران نشود، اطلاق مصوبه از اين جهت خلاف موازين شرع است.» بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق بند 6-1-3 از ضوابط طرح جامع شهري شاهين شهر مورخ 1392/5/21 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران درخصوص كاربري اراضي باغات و كشاورزي در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 بطلان آن از تاريخ صدور اعلام مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين