رأي شماره 237503 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بندهاي (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذيل آن از مصوبه شماره 16382/ 1401/ش مورخ 1401/11/11 و مصوبه شماره 17329/ 1401/ ش مورخ 1401/11/26 شوراي اسلامي شهر شيراز كه متضمن تعيين عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري در اجراي طرحهاي توسعه شهري است به دليل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختيار از تاريخ تصويب

شماره 0401163ـ0401243 – 1405/02/14 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140531390000237503 مورخ 1405/02/08 مبني بر: بندهاي (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذيل آن از مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/26 شوراي اسلامي شهر شيراز كه متضمن تعيين عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري در اجراي طرح هاي توسعه شهري است به دليل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختيار از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1405/02/08 شماره دادنامه: 140531390000237503 شماره پرونده: 0401243 ـ0401163 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي رضا دهقان نجم آبادي با وكالت خانم آمنه حلالي طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر شيراز موضوع شكايت و خواسته: ابطال بندهاي (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذيل آن از مصوبات شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 مصوّب شوراي اسلامي شهر شيراز گردش كار: خانم آمنه حلالي به وكالت از شاكي به موجب دادخواست و لوايح تكميلي ابطال ماده 4 از مصوبات شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 مصوّب شوراي اسلامي شهر شيراز را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "موضوع اخذ عوارض تغيير كاربري پس از صدور رأي كميسيون ماده صد مبني بر ابقاي زير بنا، در جديدترين دادنامه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 140331390003018129 مورخ 1403/12/14 خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص داده شده است. عناوين عوارضي و ضوابط و ترتيبات وصول اخذ آن عوارض، كه شوراهاي اسلامي و شهرداري ها مُجاز به اخذ آن مي باشند، در قانون درآمد پايدار و دستورالعمل هاي آن قانون پيش بيني شده و شوراهاي اسلامي و شهرداري ها اختيار اخذ عوارض خارج از اختيارات و مخالف عناوين و ضوابط و ترتيبات وصول ذكر شده در آن قانون را ندارند كه از جمله ضوابط و ترتيبات وصول ذكر شده جهت اخذ عوارض تعيين و تغيير كاربري در رديف 10 و 11 جدول شماره يك دستورالعمل اجرايي موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها، تبيين گرديده است كه يك نكته مهم، مخالف و مغاير بودن ماده 4 و بندها و تبصره ذيل آنها در هر دو مصوبه شماره /17329 1401 مورخ 1401/11/26 و مصوبه شماره 1401/16382 مورخ 1401/11/11 با متن فوق مي باشد. نكته ديگر در عدم رعايت ضوابط مورد اشاره رديف 10 و 11 جدول شماره يك دستورالعمل اجرايي موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها و عدم ذكر در مصوبه و ماده واحده مورد شكايت بدين شرح مي باشد كه در مصوبه مزبور به موضوع «درخواست مالك جهت تغيير كاربري ثبت نشده باشد تا زماني كه مالك درخواست بهره برداري از كاربري جديد را نداشته باشد مشمول پرداخت اين عنوان نمي گردد» و به موضوع «اخذ عوارض تغيير كاربري صرفاً به موجب مصوبه كميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري و يا براساس تغيير طرح تفصيلي امكان پذير است» اشاره نشده است. اخذ هم زمان سرانه خدمات عمومي (حق تفكيك و مبالغ ريالي) موضوع ماده 101 قانون شهرداري ها و اخذ عوارض تغيير يا تعيين كاربري بر روي يك ملك مخالف بند 1 ذيل بند (ث) ماده 50 قانون برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران مي باشد و در اين بند، قانونگذار به درستي صرفاً اخذ يكي از عوارض تغيير كاربري يا عوارض (سهم) تفكيك را قانوني دانسته، چرا كه پرداخت هزينه هاي سنگين تفكيك و تغيير كاربري بيش از 70 درصد ارزش ملك را شامل شده و در برخي موارد تا 100 درصد ارزش را شامل مي شود و جداي از شموليت عوارض مضاعف از موارد تبعيض هاي ناروا است كه قانون اساسي به آن اشاره نموده است. ذكر نظريه اداره كل حقوقي قوه قضائيه به شماره 1633/92/7 مورخ 1392/08/25 در ماده 4 هر دو مصوبه و تصويب اخذ عوارض تعيين يا تغيير كاربري پس از صدور رأي كميسيون ماده صد مبني بر ابقاي زيربنا صحيح نمي باشد. مصوبه شماره 1401/1739 /ش مورخ 1401/11/26 مخالف صريح با قانون شهرسازي و عدم توجه به اختيارات كميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري در جهت تعيين و تغيير كاربري و همچنين مخالف با آراي وحدت رويه به شماره هاي 79 مورخ 1373/07/16 ، 951009090580122401224 الي 951009090580122401227 مورخ 1395/11/19 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مي باشد. لذا با عنايت به مطالب و ايرادات فوق كه هركدام از ايرادات در ابطال ماده 4 و بندها و تبصره ذيل آن در هر دو مصوبه فوق الذكر كفايت دارد، تقاضاي ابطال ماده 4 و بند (الف)، (ب) و (ج) و تبصره ذيل آن ذكر شده در مصوبات شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 مصوّب شوراي اسلامي شهر شيراز را از زمان تصويب خواهانم." متن مقرره هاي مورد شكايت به شرح زير است: " مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 شوراي اسلامي شهر شيراز ........................ ماده 4 ـ در موارد طرح موضوع تخلّفات ساختماني در كميسيون ماده صد قانون شهرداري، چنانچه زيربناي احداثي بدون مجوّز يا خلاف مفاد باشد و رأي بر ابقاي بنا صادر گردد، با توجه به نظريه شماره 1633/92/7 مورخ 1392/08/25 اداره كل حقوقي قوه قضائيه، باعث ايجاد حق مكتسب در تغيير كاربري براي مالك نمي شود و عوارض موضوع اين مصوبه به صورت پلكاني به شرح زير محاسبه و اخذ مي گردد. الف: ................ ب: سطح اِشغال زير بناي احداثي حداكثر تا 10% مازاد بر سطح اِشغال مُجاز برابر فرمول ذيل محاسبه و اخذ مي گردد: G1 × rF × PM × 5 G1 *: سطح اِشغال طبقه همكف يا زير زمين تا 10% مازاد ج: سطح اِشغال زير بناي احداثي مازاد بر بند (ب) برابر است با: G2 × rF × PM × 15 G2 *: سطح اشغال طبقه همكف يا زيرزمين بيش از 10% مازاد بند (ب) تبصره: هرگونه احداث بنا مازاد پروانه يا بدون پروانه اعم از مسكوني، استخر روبسته يا روباز، آلاچيق و غيره مشمول اين بند مي گردد . ـ رئيس شوراي اسلامي شهر شيراز مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 شوراي اسلامي شهر شيراز ...................... ماده 4: شهرداري مكلّف است مجوّز زيربناي احداثي را حداكثر تا سقف بندهاي 2 ـ 1، 2 ـ 2 و 2 ـ 3 و تباصر ذيل بندهاي مذكور كه در آيين نامه اجرايي ماده 14 مشخص گرديده است صادر نمايد؛ در صورت تخلّف ساختماني، موضوع در كميسيون ماده صد قانون شهرداري مطرح و چنانچه زيربناي احداثي بدون مجوّز يا خلاف مفاد پروانه يا دستورالعمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري باشد و رأي بر ابقاء بنا صادر گردد، با توجه به نظريه شماره 1633/92/7 مورخ 1392/08/25 اداره كل حقوقي قوه قضائيه، باعث ايجاد حق مكتسب در تغيير كاربري براي مالك نمي شود و عوارض موضوع اين مصوبه به صورت پلكاني به شرح زير محاسبه و اخذ مي گردد: الف: .................. ب: سطح اِشغال زيربناي احداثي در طبقه همكف يا زيرزمين حداكثر تا 10% مازاد بر سطح اِشغال مُجاز دستورالعمل اجرايي ماده 14 برابر فرمول ذيل محاسبه و اخذ مي گردد: G1 × rF × PM × 5 G1 *: سطح اِشغال طبقه همكف يا زيرزمين تا 10% مازاد ج: سطح اِشغال زيربناي احداثي در طبقه همكف يا زيرزمين مازاد بر بند (ب) برابر است با: G2 × rF × PM × 15 G2 *: سطح اِشغال طبقه همكف يا زيرزمين بيش از 10% مازاد بند (ب) تبصره: هرگونه احداث بنا مازاد پروانه يا بدون پروانه اعم از مسكوني، استخر روبسته يا روباز، آلاچيق و غيره مشمول اين بند مي گردد . ـ رئيس شوراي اسلامي شهر شيراز" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر شيراز به موجب لايحه شماره 1404/6721 /ش مورخ 1404/06/12 توضيح داده است كه: "1ـ در بند يك شكواييه به دادنامه شماره 140331390003018129 مورخ 1403/12/14 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري اشاره شده است كه در دادنامه مذكور اخذ عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري بعد از ابقاء اعياني كميسيون ماده 100 قانون شهرداري خلاف قانون تشخيص داده است در حالي كه مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و مصوبه 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشي از تعيين كاربري مي باشد نه تغيير كاربري، لذا استناد به دادنامه مذكور در خصوص مصوبات مورد ادعاي شاكي فاقد جنبه تطابق موضوع مي باشد. 2ـ اولاً در بند دو شكوائيه شاكي با استناد به دستورالعمل اجرايي تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار ادّعا نموده است كه عوارض تعيين كاربري پس از تعيين كاربري توسط كميسيون ماده پنج شوراي عالي شهرسازي قابل وصول مي باشد در حالي كه در جدول شماره يك دستورالعمل اجرايي تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار به شماره 203726 مورخ 1401/09/30 كه هم زمان با تصويب مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و مصوبه 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 مي باشد، در خصوص اخذ عوارض تعيين كاربري هيچ گونه اشاره اي به الزام شهرداري به ارجاع پرونده كميسيون ماده پنج شوراي عالي شهرسازي و معماري جهت تعيين كاربري نگرديده است. ثانياً بر فرض پذيرش اين كه اخذ عوارض تعيين كاربري توسط شهرداري به استناد مصوبات مورد ادّعاي شاكي نيز مستلزم تعيين كاربري در كميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري يا تغيير طرح تفصيلي مي باشد، مصوبات شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 و 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 شوراي اسلامي شهر شيراز از اين جهت كه مصوبه طرح جامع ناحيه شيراز و محدوده مجموعه شهري شهر مذكور (صورتجلسه مورخ 1382/02/15 ) مصوّب مورخ 1388/1/31 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به عنوان عالي ترين مرجع تصميم گيري در حوزه مسائل شهرسازي كشور، كلّيه پهنه بندي هاي اراضي واقع در حريم شهر از لحاظ نوع استفاده تعيين و مشخص گرديده است و تصميمات اجرايي شهرداري براساس سند بالادستي مذكور از جمله طرح مجموعه شهري مي باشد و از طرف ديگر بديهي است كه به استناد قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها، با تغيير و تعيين كاربري هاي صورت گرفته در طرح مارالذكر (طرح جامع ناحيه شيراز و محدوده مجموعه شهري شهر مذكور مورخ 1382/02/15 مصوّب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران) در خصوص اراضي طرح، با توجه به درخواست مالكين جهت بهره برداري از كاربري تعيين شده در طرح، عوارض متعلّقه ناشي از ارزش افزوده ايجاد شده با توجه به عارضه ايجاد شده بر شهر جهت پوشش بخشي از هزينه هاي تحميلي به شهر براساس مصوبات مذكور اخذ مي گردد. 3ـ در خصوص بند سه شكواييه به استحضار مي رساند جريمه كميسيون ماده صد و عوارض، دو مقوله جدا از هم بوده كه اخذ هركدام منافاتي با ديگري ندارد، آراي متعدّد از هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره هاي 587 مورخ 1383/11/25 ، 9610090905800786 مورخ 1396/08/09 ، 48 مورخ 1385/02/03 ، 98099709058112715 مورخ 1398/09/19 صادر گرديده است. با توجه به استقلال و تفاوت ماهوي عناوين «عوارض شهرداري» و «جريمه تخلّفات ساختماني» و تبعيّت آنها از مقرّرات قانوني مربوطه مي بايست اظهار نمود «جريمه تخلّفات ساختماني» به هيچ عنوان در برگيرنده «عوارض» نبوده و پرداخت هركدام از آنها منافاتي با ديگري ندارد. 4ـ در پاسخ به بند 4 لايحه شاكي، مطابق قسمت 1 بند (ث) ماده 50 قانون برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران «محاسبه و وصول عوارض الحاق، تغيير كاربري و يا سهم خدمات دريافتي مالكاني كه اراضي آنها در قالب طرح هاي بازنگري يا به صورت موردي به طرح هاي جامع، هادي و تفصيلي شهرها توسط شوراي برنامه ريزي و توسعه استان ها و يا شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، به محدوده شهر الحاق مي شود؛ در صورت عدم تفكيك زمين، صرفاً براساس تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوّب 1367/08/29 و در صورت تفكيك زمين، صرفاً براساس ماده 101 قانون شهرداري مصّوب 1334/04/11 با اصلاحات و الحاقات بعدي انجام مي شود. در طرح هاي ساماندهي و طرح هاي خاص شهرداري ها كه اراضي با كاربري هاي مختلف به مسكوني تغيير كاربري داده شده و تفكيك مي گردند، عوارض تغيير كاربري يا سهم خدمات دريافتي شهرداري ها صرفاً بر مبناي ماده 101 قانون شهرداري محاسبه و وصول مي شود. فلذا در هيچ قسمتي از بندها و مواد ادّعايي شاكي در خصوص مصوبه 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 شوراي اسلامي شهر شيراز از باب اين كه در ماده 1 مصوبه مذكور صراحتاً به باغات واقع در حريم شهر اشاره شده است و در ماده 7 مصوبه نيز ممنوعيت اخذ هم زمان قدرالسهم ماده 101 و عوارض تغيير كاربري قيد گرديده است هيچ گونه مغايرتي با قانون يادشده ندارد. همچنين در خصوص مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 اولاً اين كه مصوبه مذكور در رابطه با باغات موضوع دستورالعمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري مي باشد و فارغ از اين كه باغات موضوع اين مصوبه داراي قانون خاص مي باشد در ماده 10 مصوبه مذكور نيز ممنوعيت اخذ هم زمان قدرالسهم ماده 101 و عوارض تغيير كاربري به صراحت ذكر گرديده است، فلذا اين مصوبه نيز هيچ گونه مغايرتي با ماده صدرالذكر ندارد. لازم به ذكر است كه زمان اجراي قانون برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران مرداد سال 1403 مي باشد در صورتي كه مصوبه مورد اعتراض صرف نظر از اين كه هيچ گونه مغايرتي با قانون مذكور نداشته از سال 1402 اجرايي و ملاك عمل مي باشد و واضح است كه عطف به ماسبق نمي گردد. لذا صدور رأي مقتضي مبني بر خلاف قانون نبودن اقدام شوراي اسلامي شهر شيراز مورد استدعا است." در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده به هيئت تخصّصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع و هيئت مذكور به موجب دادنامه شماره 140431390002674947 مورخ 1404/10/17 ، ماده 4 و بند (الف) مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و بند (الف) مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 شوراي اسلامي شهر شيراز در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشي از تعيين كاربري باغات موضوع دستورالعمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مزبور به دليل عدم اعتراض از سوي رئيس و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت. رسيدگي به بندهاي (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذيل آن از مصوبات شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 مصوّب شوراي اسلامي شهر شيراز در دستور كار جلسه هيئت عمومي قرار گرفت. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1405/02/08 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي اولاً مفاد مقرّرات مورد شكايت مبني بر اخذ هزينه بهاي خدمات با فرمول تعيين شده در فرض تثبيت اعياني در كميسيون ماده 100 از مصاديق عوارض مضاعف است و در فرض وقوع تخلّف ساختماني و ابقاء اعياني با جريمه كميسيون ماده 100، شهرداري فقط استحقاق دريافت عوارض قانوني را دارد. ثانياً به موجب تبصره ماده 60 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقرّرات مالي دولت مصوّب 1393/12/04 دريافت و پرداخت هرگونه وجهي تحت هر عنوان توسط دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 5 قانون محاسبات عمومي بايد در چهارچوب قوانين موضوعه كشور باشد و برمبناي موازين قانوني مذكور، دريافت هرگونه وجه توسط دستگاه هاي اجرايي منوط به تصويب قانون است. ثالثاً براساس آراء مختلف هيئت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله دادنامه شماره 9610090905801030 مورخ 1396/10/12 اين هيئت وضع عوارض بيش از يك برابر و يك و نيم برابر جهت ساختمان هاي ابقاء شده در كميسيون هاي ماده 100 شهرداري توسط شوراهاي اسلامي شهر مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است. با توجه به مراتب فوق، بندهاي (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذيل آن از مصوبه شماره 1401/16382 /ش مورخ 1401/11/11 و مصوبه شماره 1401/17329 /ش مورخ 1401/11/26 شوراي اسلامي شهر شيراز كه متضمّن تعيين عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري در اجراي طرح هاي توسعه شهري است، به دلايل يادشده خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/02/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي