رأي شماره 131312 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 1 مصوبه مورخ 1401/5/26 و بندهاي 4 و 5 مصوبه مورخ 1401/2/4 كميته كارشناسي كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي

شماره دادنامه: 140231390000131312 تاريخ دادنامه: 22/1/1402 شماره پرونده: 0105309 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي عباس آرمون طرف شكايت: استانداري استان خراسان رضوي موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 1 مصوبه مورخ 26/5/1401 و بندهاي 4 و 5 مصوبه مورخ 4/2/1401 كميته كارشناسي كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 1 مصوبه مورخ 26/5/1401 و بندهاي 4 و 5 مصوبه مورخ 4/2/1401 كميته كارشناسي كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: " جلوگيري از صدور پروانه كسب آزادپزي برخلاف قانون نظام صنفي ماده 12 و خارج از اختيارات قانوني از طريق شيوه نامه و ايجاد رد تقاضا در سامانه ملي درگاه مجوزهاي كسب و كار .. طبق قانون سياست هاي كلي نظام اصل 44 ماده 2 به عهده رياست هيأت مقررات زدايي و صدور مجوزهاي كسب و كار.. وزير اقتصاد و دارايي مي باشد و تخلف از اين بند مشمول مجازات ماده 600 قانون مجازات اسلامي كتاب پنجم تعزيرات و مجازات هاي بازدارنده مصوب 2/3/1375 است. شيوه نامه كارگروه گندم آرد مشهد مقدس به رياست فرماندار مبني بر تأييد توان پخت متناسب با نياز منطقه بر خلاف ماده 2 قانون نظام صنفي بند يك و مغاير با سياست هاي كلي نظام اصل 44 ماده 7 تبصره 2 و ماده 12 قانون نظام صنفي و اصل 28 قانون اساسي مي باشد. بند 2- شيوه نامه آمده است متقاضيان احداث نانوايي آزادپز با آرد صنف و صنعت نبايد تاكنون پروانه كسب به غير واگذار نموده باشند (يعني ماده 18 نظام صنفي تغيير نام متصدي..) مبناي قانوني بند 2 از كجا آمده است كه در قانون اساسي جمهوري اسلامي ممنوع شده يا در قوانين نظام صنفي ممنوع شده و يا جزو اختيارات فرماندار مي باشد در قسمت بعدي بند 2- شيوه نامه آمده است در صورت داشتن پروانه يارانه اي يا نيمه يارانه اي ابتدا پروانه كسب باطل يعني مغاير با ماده 1 قانون نظام صنفي. بنابراين تصميمات فردي و سليقه اي و شخصي فرماندار خارج از حيطه اختيارات وي بوده و صلاحيت قانوني ندارد و طبق ماده 26 وظايف فرمانداران، نظارت بر حسن اجراي قوانين و مقررات جمهوري اسلامي ايران و حكومت مركزي است نه طبق ماده 8 تخلفات اداري نقض قوانين و مقررات. بند 3- شيوه نامه تأييد مكان مورد تقاضا قبل از صدور پروانه كسب توسط نمايندگان كارگروه كه بر خلاف ماده 20 و 21 سياست هاي كلي نظام اصل 44 مغاير با ماده 7 است كه متقاضيان مجوز كسب و كار مدارك مصرح را در پايگاه اطلاع رساني توسط هيأت مقررات زدايي و تسهيل صدور مجوز كسب و كار تعيين شده و در تبصره 1 ماده 7 بالاترين مقام دستگاه اجرايي يعني استاندار موظف است ظرف 7 روز كاري از تاريخ درخواست موضوع را بررسي و در چارچوب قانون زمينه فوري مجوز را فراهم كند اشخاصي كه در صدور مجوز كسب و كار اخلال يا اهمال كرده اند را به هيأت تخلفات اداري در بندهاي 6 به بعد ماده 9 مصوبه 7/9/1372 محكوم كنند اين بند مغاير با تبصره 2 ماده 7 سياست هاي كلي نظام اصل 44 مي باشد و امتناع از ماده 2 مصداق اخلال در رقابت است. مخالفت فرماندار با تبصره 3 ماده 7 سياست هاي كلي نظام اصل 44 كه موظف كرده تمام دستگاه هاي اجرايي به تسهيل در صدور مجوزها نه ايجاد مانع با مصوبات فراقانوني .. و مخالفت با تبصره 4 ماده 7 سياست هاي كلي نظام اصل 44 افزايش مراحل و مدارك به عهده هيأت مقررات زدايي وزارت اقتصاد و دارايي مي باشد نه جناب فرماندار مشهد و مراجع صادر كننده مجوز كسب و كار حق ندارند حتي با توافق متقاضي مجوز.. هيچ شرط يا مدتي يا هزينه بيش از آنچه در پايگاه اطلاع رساني مربوطه تسريع شده از متقاضي دريافت مجوز كسب و كار مطالبه كنند. تخلف از حكم اين تبصره مشمول مجازات موضوع ماده 600 مجازات اسلامي كتاب پنجم تعزيرات و مجازات هاي بازدارنده مصوب 2/3/1375 مي شود و در تبصره- 6 ماده 7 سياست هاي كلي نظام اصل 44 دستگاه هاي فرعي موظف به خدمات مي باشند نه اخلال در خدمات. بند 4- مصوبه اخذ تعهد محضري مبني بر عدم رعايت نرخنامه مصوب كارگروه تخلف از شرح وظايف فرمانداران ماده 7 مي باشد كه مي گويد وضع آيين نامه هاي انتظامي طبق ماده 17 قانون تقسيمات كشوري فرماندار مي تواند در امور كشاورزي و اوضاع اجتماعي شهرستان و همچنين براي حفظ اموال عمومي و آثار ملي آيين نامه هاي انتظامي قانون وضع كند و ادارات شهرستان ها مكلفند در حدود قوانين وضع شده از آن تبعيت نمايند البته نظامات فرماندار نبايد مخالف تصويب نامه ها و آيين نامه هايي كه از طرف هيأت وزيران وضع مي شود باشد و فرماندار بر خلاف مصوبه هيأت وزيران به شماره 97472/ت 51252/هـ مورخ 26/8/1393 طبق بند 6 مصوبه آزاد پزان از شمول نرخ و وزن مستثنا مي باشند و حسن اجراي اين مصوبه طبق بند 8 آن به عهده استانداران مي باشد. اقدام به نرخ و وزن اجباري مي نمايد اين بند 6 مصوبه هيأت وزيران بارها توسط شركت مادر تخصصي ايران به ادارات غله استان ها طبق بند 7 آن ابلاغ گرديده و جناب فرماندار برخلاف مصوبات و وظايف خود اقدام به نرخ و وزن مي نمايد و طبق وظايف تعريف شده فرمانداران ترك فعل مي كند. بند 7 شيوه نامه: اخذ گرفتن 500 ميليون سفته براي صدور پروانه كسب در اتحاديه نانوايان مشهد مقدس و جلوگيري از صدور پروانه كسب به متقاضيان بعد از ارائه تمام استعلامات قانوني نظام صنفي ماده 12 تبصره 2. بعد از چند ماه كه از تحويل استعلامات قانوني متقاضايان به اتحاديه نانوايان مشهد مي گذرد به اتهام و سوءاستفاده از ماده 27 قانون نظام صنفي بر عليه متصديان فوق و پلمپ غيرقانوني آن ها حدود يك ماه و اجبار به انصراف عده اي از آن ها به بهانه نبود واحد متقاضي در منطقه برخوردار بر خلاف ماده 4 سياست هاي كلي نظام اصل 44 و قانون نظام صنفي و برخلاف ماده 30 و 31 قانون مدني و اصل 147 قانون اساسي در راستاي قاعده تسليط و گرفتن تعهد محضري مبني بر حق هرگونه شكايت و اعتراض در مراجع قضايي و گرفتن خسارات مادي و معنوي را از خود سلب مي نمايم مصداق ماده 159 و 160 قانون آيين دادرسي مدني ممانعت از حق و مزاحمت از حق مي باشد و طبق ماده 690 قانون مجازات اسلامي جرم محسوب مي شود. در مصوبه كارگروه گندم و آراد مشهد مورخ 4/2/1401 بند 5 مصوبه آمده مقرر گرديد در خصوص ابلاغ شيوه نامه نانوايان آزادپز دستور قضايي اخذ تا ديوان عدالت اداري نتواند نسبت به ابطال آن اقدام نمايد. ايجاد حريم صنفي 300 متر براي متقاضيان تغيير مكان بر خلاف قوانين نظام صنفي و برخلاف آراي ديوان عدالت اداري به شماره 9809980905801659 مورخ 7/11/1399 كه چهار بند از پنج بند بخشنامه غيرقانوني وزير صمت كه بند 2 آن ابطال حريم صنفي بود و مخالف با ماده 8 بند 2 نقض قوانين و مقررات توسط فرماندار مشهد ناديده گرفته و برخلاف ماده 26 شرح وظايف فرمانداران نظارت بر حسن اجراي قوانين و مقررات است. در واقع اقدام آشكار خلاف قانون و ترك فعل ايشان مي باشد. مصوبه كارگروه مورخ 26/5/1401 تغيير نام اجباري پروانه كسب متصديان كه طبق ماده 12 قانون نظام صنفي تبصره 3 بيش از 10 سال است در چارچوب قانون فعاليت صنفي مي نمايند يكي از بندهاي تغيير نام در قانون نظام صنفي ماده 18 ارائه اجاره نامه يا سند مالكيت مي باشد برخلاف مواد 30 و 31 قانون مدني و اصل 147 قانون اساسي در راستاي قاعده تسليط مالك حق برخورداري از حقوق مالكانه و انتفاع از ملك خود را دارا است و مغاير با تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفي كه مي گويد هر فرد صنفي مي تواند 10 پروانه كسب داشته باشد به شرط معرفي مباشر. متصدياني كه 2 پروانه يا بيشتر دارند قبل از صدور پروانه كسب توسط اتحاديه نانوايان مشهد مقدس مباشر خود را معرفي و مراحل مباشرت را انجام داده اند و اقدام فرماندار مغاير با شرح وظايف فرمانداران ماده 9 مي باشد. بند دال ماده 55 قانون نظام صنفي و وظايف هيأت عالي نظارت تعيين دستورالعمل نظارت بر چگونگي صدور پروانه كسب در سطح كشوري مي باشد بنابراين تصميمات فرماندار از صلاحيت قانوني وي خارج و در صلاحيت هيدت عالي نظارت اتاق اصناف ايران و كميسيون نظارت مي باشد و مطابق اصل 40 قانون اساسي و ماده 132 قانون مدني مبني بر قاعده لاضرر نمي توان ملك يا مالك را بلاتكليف گذاشت. متن مقرره هاي مورد شكايت به شرح زير است: " مصوبه مورخ 26/5/1401 كميته كارشناسي كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي بند 1- مقرر گرديد: در خصوص واحدهاي نانوايي داراي كد ملي تكراري در مناطق كم‌برخوردار مالك نانوايي به انتخاب خود يكي از واحدها را انتقال مالكيت دهد و در مورد ساير واحدها به قرار ذيل عمل گردد: 1- نانوايي به مالكيت خانم سپاهي در اقامت 50 آزاد پز گردد. 2- نانوايي آقاي موسي الرضا يزدي در آزادي به شرط حذف بخش فانتزي مالكيت منتقل گردد. 3- نانوايي آقاي محمد بياباني در فرامرز آزادپز گردد. 4- آقاي عباس آرمون به انتخاب خود يكي از واحدهاي خيام يا لادن را آزادپز كند. 5- آقاي مهدي حشمتي به انتخاب خود نانوايي لادن را آزادپز كرده يا انتقال مالكيت بدهد. 6- آقاي عباس خاتوني واحد فداييان اسلام را انتقال مالكيت بدهد. مصوبه مورخ 4/2/1401 كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي ....... 4- مقرر شد در خصوص نانوايي‌هاي آزادپز بر اساس شيوه نامه عمل گردد. 5- مقرر گرديد در خصوص ابلاغ شيوه نامه نانوايان آزادپز دستور قضايي اخذ تا ديوان عدالت اداري نسبت به ابطال آن اقدام ننمايد." علي رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن براي طرف شكايت تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي واصل نشده است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 22/1/1402 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيأت عمومي الف. اولاً براساس تصويب‌ نامه شماره 97477/ت 51552 هـ مورخ 26/8/1393 هيأت وزيران كه مبناي تشكيل كارگروه هاي گندم، آرد و نان در استان ها است، اين كارگروه ها در سطح استان عهده‌ دار مديريت و هماهنگي امور مربوط به توليد آرد و نان (شامل تفكيك و توسعه نانوايي ها در بخش آزادپز، تعيين ميزان سهميه و روش تفكيك آرد توزيعي در بخش هاي آزاد و يارانه‌اي، تعيين روش هاي نظارت و اطلاع‌رساني مناسب و نظارت بر عملكرد سازمان هاي صنعت، معدن و تجارت استان ها و تعزيرات حكومتي استان و اتحاديه‌هاي مرتبط در سطح استان) و همچنين تعيين قيمت فروش انواع آرد و نان و ساير محصولات جانبي گندم براساس مباني ابلاغي سازمان حمايت مصرف‌كنندگان و توليدكنندگان هستند. ثانياً براساس تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفي كشور، صدور بيش از يك پروانه كسب براي هر فرد صنفي واجد شرايط قانوني براي يك يا چند محل كسب به شرط معرفي مباشر، بلامانع اعلام شده است و بر همين اساس و با عنايت به اينكه برمبناي بند 1 مصوبه مورخ 26/5/1401 كميته كارشناسي كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي مقرر شده است كه : «درخصوص واحدهاي نانوايي داراي كد ملّي تكراري در مناطق كم ‌برخوردار مالك نانوايي به انتخاب خود يكي از واحدها را انتقال مالكيت دهد» و وضع اين حكم هم از حدود صلاحيت ها و اختيارات كارگروه گندم، آرد و نان استان خارج است و هم با تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفي كشور مغايرت دارد، لذا بند 1 مصوبه مورخ 26/5/1401 كميته كارشناسي كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌ شود. ب. برمبناي بند 4 مصوبه مورخ 4/2/1401 كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي مقرر شده است كه : «درخصوص نانوايي هاي آزادپز براساس شيوه ‌نامه عمل گردد» و به موجب بند 5 همين مصوبه نيز مقرر شده است : «درخصوص ابلاغ شيوه ‌نامه نانوايان آزادپز دستور قضايي اخذ تا ديوان عدالت اداري نسبت به ابطال آن اقدام ننمايد» و با بررسي مفاد شيوه ‌نامه مذكور كه عنوان آن «شيوه ‌نامه كميته كارشناسي جهت فعاليت واحدهاي نانوايي با آرد صنف و صنعت» است، مشخص مي‌گردد كه اين شيوه ‌نامه متضمن اتّخاذ تصميماتي درخصوص ابطال پروانه كسب نانوايان و اخذ تعهدنامه‌هاي محضري از آنها براي عدم دريافت آرد يارانه‌اي و نيمه يارانه‌اي است كه اتّخاذ تصميم درخصوص اين موارد براساس آراي مختلف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله راي اخيرالصدور شماره 2426 مورخ 29/9/1401 اين هيأت خارج از حدود اختيار كارگروه هاي گندم، آرد و نان استان ها است و بر همين اساس بندهاي 4 و 5 مصوبه مورخ 4/2/1401 كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي نيز كه براساس آنها شيوه ‌نامه موصوف مبناي عمل قرار گرفته و بر ابلاغ مفاد آن تأكيد شده، خارج از حدود اختيار كارگروه گندم، آرد و نان استان خراسان رضوي بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌ شود./ حكمتعلي مظفري رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري