رأي شماره 677374 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال مواد 1، 3 و 4 ذيل بند الف (ضوابط حذف پاركينگ و احداث آن در مكان ديگر) مندرج در صفحات 108 و 109 دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران

شماره 0207651 - 1403/4/2 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000677374 مورخ 1403/3/22 با موضوع: «مواد 1، 3 و 4 ذيل بند الف (ضوابط حذف پاركينگ و احداث آن در مكان ديگر) مندرج در صفحات 108 و 109 دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/3/22 - شماره دادنامه: 140331390000677374 شماره پرونده: 0207651 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي قاسم ابراهيمي طرف شكايت: شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران ـ اداره كل راه و شهرسازي استان آذربايجان شرقي موضوع شكايت و خواسته: ابطال مواد 1، 3 و 4 ذيل بند الف (ضوابط حذف پاركينگ و احداث آن در مكان ديگر) مندرج در صفحات 108 و 109 دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران گردش كار: شاكي به موجب دادخواست و لايحه تكميلي ابطال مواد 1، 3، 4 ذيل بند الف (ضوابط حذف پاركينگ و احداث آن در مكان ديگر) مندرج در صفحات 108 و 109 دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهرمرند مصوب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: " شوراي عالي شهرسازي و معماري و اداره كل مسكن و شهرسازي استان آذربايجان شرقي، طبق دفترچه طرح و توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوبه اي طبق متن خواسته به تصويب رسانده كه در آن مالكين و متقاضيان پروانه ساختماني را موظف كرده، در مواقعي كه امكان فني در محل مورد تقاضاي احداث ساختمان، براي تأمين پاركينگ مقدور نباشد، متقاضيان پروانه بايستي محل (زمين) ديگري كه در فاصله مناسبي با محل دارد، خريداري نموده و پاركينگ هاي لازم را در آن محل، احداث و تأمين نمايند. در غير آن صورت عملاً امكان صدور پروانه ساختماني به محل ملك مورد تقاضا وجود نخواهد داشت و چنين مالكيني در بيشتر اوقات از حقوق حقه و تصرفات مالكانه خويش محروم مي شوند . به اين شرح كه، در مناطقي از شهر از جمله در بافت ها و بازارهاي قديمي : اولاً ـ يافتن مكان و زمين ديگر براي احداث پاركينگ در فاصله مناسبي كه شوراي عالي شهرسازي و معماري ، مقدار آن فواصل را مشروحاً در مصوبه خود معين كرده، خيلي دشوار بوده و اكثراً نيز ميسور نمي باشد . ثانياً ـ چنانچه مكاني هم پيدا شود ممكن است خريداري آن براي متقاضي پروانه از لحاظ مالي مقدور نباشد و اجبار تهيه زمين، خارج از وسع مالي او بوده و تكليفي مالايطاق خواهد بود و چه بسا موجب عسر و حرج و تضرر متقاضي مي شود . ثالثاً ـ مشتكي عنه در ماده4 مصوبه خود، خريد و فروش زميني كه پاركينگ ديگر در آن تأمين شده را منوط به خريد و فروش ساختمان محل مورد تقاضاي پروانه ساختماني كرده است در حالي كه ممكن است زمين محل پاركينگ ديگر، سند مالكيت مفروز و مستقلي نداشته باشد و احياناً مستغلات ديگري نيز در آن زمين احداث شده باشد و مالك نمي خواهد آن مستغلات را بفروشد . مع الوصف الزام به خريد و فروش زمين پاركينگ ديگر به همراه زمين ساختمان مورد تقاضاي پروانه، تكليف مالايطاق بوده و آن تكليف نيز از نظر شرع، قبيح و چه بسا موجب عسر و حرج مي شود . مصوبه مزبور به دلايل زير مخالف با شرع و قانون مي باشد : 1ـ دلايل مخالف با شرع : الف ـ آيه 286 سوره بقره « لا يُكَلِّفُ اللَّهُ نَفسًا إلّا وُسعَها» ب ـ قاعده نفي عسر و حرج ج ـ قاعده تسليط د ـ قاعده لا ضرر و لا ضرار ذ ـ قباحت تكليف مالايطاق منجر به عسر و حرج 2: دلايل مخالف با قانون: الف ـ طبق ماده 30 قانون مدني «هر مالكي نسبت به مايملك خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردي كه قانون استثناء كرده باشد .» لذا اعمال هرگونه قيدي جهت تحديد حقوق حقه اشخاص يا تضييق تصرفات مالكانه آن ها و تعيين قيود و شروطي بدون تجويز قانونگذار، خلاف مقررات مي باشد و از آنجايي كه ماده مذكور، صراحتاً هرگونه تصرف و انتفاع را براي مالكين نسبت به مايملك خود تجويز كرده و از كلمه مايملك آنچه كه به ذهن متبادر مي شود، اموال و املاكي است كه مالك، آن را در تصرفات مالكانه فعلي خود دارد و نه آنچه كه شخص بعداً مالك خواهد شد. علي هذا الزام متقاضيان پروانه ساختماني به خريداري زمين در مكان ديگر جهت احداث پاركينگ، بر خلاف منطوق و مفهوم ماده 30 قانون مدني مي باشد . ب ـ مصوبه مزبور مبني بر احداث پاركينگ در مكان ديگر، مخالف با بند 24 ماده 55 قانون شهرداري و ماده 100 همان قانون و تبصره 5 آن مي باشد و مواد مذكور چنين اختياري را تجويز نكرده است . با توجه به مراتب فوق از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، ابطال مصوبه معترض عنه (مواد 1ـ3ـ4 از ضوابط حذف پاركينگ و احداث آن در مكان ديگر) مورد استدعاست ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " دفترچه طرح توسعه عمران (جامع) شهر مرند الف ـ ضوابط حذف پاركينگ و احداث آن در مكان ديگر ماده1ـ در موارد زير كه تأمين پاركينگ در ساختمان امكان پذير نيست، مالك موظف به تأمين پاركينگ در زمين ديگري با فاصله مناسب پياده از بناي اصلي مي باشد : ـ ساختمان در برِ خيابان هاي سريع السير (شرياني درجه 1 بر اساس نقشه عملكردي) به عرض 45 متر و بيشتر قرار داشته و دسترسي به اتومبيل رو نداشته باشد . ـ در صورت استقرار بنا به فاصله كمتر از 100 متر از يك تقاطع خطرناك (متشكل از حداقل دو گذرگاه شرياني درجه يك) يا درجه يك به درجه 2 با توجه به شبكه عملكردي پيشنهادي طرح ـ ساختمان در محلي قرار گرفته باشد كه ورود به پاركينگ مستلزم قطع درختان كهن باشد كه شهرداري اجازه قطع آن ها را نداده است . ـ امكان تأمين پاركينگ به خاطر وضع و فرم زمين و سطح آب زيرزميني مقدور نباشد . ـ ساختمان در معبري قرار گرفته باشد كه به علت شيب زياد، احداث پاركينگ در آن از نظر فني مقدور نباشد . ماده 2ـ صحت و مطابقت موارد فوق بايد توسط كميته اي فني متشكل از شوراي اسلامي شهر و شهرداري صورت گيرد . ماده3ـ حداكثر فاصله پاركينگ تا مجتمع هاي آپارتماني 75 متر، كاربري هاي تجاري محله اي و نواري، مختلط تجاري ـ مسكوني 100 متر، تجاري شهري و اداري 150 متر و كاربري هاي عمومي 200 متر مي باشد . ماده4ـ درصورتي كه پاركينگ در زمين ديگري پيش بيني گردد اين زمين قابل خريد و فروش نخواهد بود مگر همراه با زمين و ساختمان مربوط به آن و اين مطلب مي بايست در سند مالكيت زمين مورد استفاده پاركينگ درج شود . در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل دبيرخانه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به موجب لايحه شماره 166851 / 320 مورخ 1400/12/2 توضيح داده است كه : " 1ـ طرح جامع شهري برابر قانون مبتني بر الزامات اسناد و طرح هاي بالا دستي به تصويب شوراي عالي شهرسازي و معماري متشكل از وزراي دستگاه ها و رؤساي سازمان هاي عضو شورا مي رسد كه هدف غايي از اين گونه طرح ها در پهنه سرزمين، تأمين رفاه و آسايش و امنيت شهروندان و حفظ محيط زيست و تحقق فعاليت هاي اقتصادي فرهنگي اجتماعي براي يك افق مشخص است. بنابراين ابطال ضوابط طرح جامع، حتي اگر محدود به موادي از ضوابط مذكور باشد، هرچند ممكن است به نفع منافع شخص يا اشخاصي باشد، ليكن نافي منفعت عمومي كليه شهروندان شهر است. از همين رو قضات در هيأت عمومي و شعب به درستي در موارد مغايرت طرح ها با حقوق مكتسبه و حقوق مالكانه عقيده بر ابطال و بطلان طرح ندارند، بلكه طرح را صرفاً نسبت به شاكي و حقوق وي غير قابل اجرا مي دانند. در موضوع مورد شكايت نيز تأمين پاركينگ متضمن تأمين حقوق عامه و منفعت عمومي است چرا كه در صورت تأمين پاركينگ، عبور و مرور كليه شهروندان دچار اختلال مي گردد. از اين رو شوراي عالي شهرسازي و معماري با توجه به اصل ارجحيت حقوق عامه اقدام به وضع مقرره اي نموده است كه در آن ضمن رعايت حقوق مالكانه اشخاص، سرانه هاي شهري كه متضمن حقوق و منفعت عمومي شهروندان است، تأمين گردد . 2ـ مطابق بندهاي 3 و 4 ذيل ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري بررسي تصويب نهايي طرح هاي جامع شهري و تغييرات آن ها، همچنين تصويب معيارها و ضوابط و آيين نامه هاي شهرسازي از جمله وظايف شوراي عالي شهرسازي و معماري است و لذا شوراي عالي مذكور در زمينه تصويب مواد مورد شكايت از دفترچه ضوابط و مقررات طرح جامع شهر مرند در چهارچوب وظايف و اختيارات قانوني خود عمل كرده است . 3ـ موارد شكايت از ضوابط طرح جامع شهر مرند نه تنها مغايرتي با ماده 30 قانون مدني ندارند بلكه مؤيد آن نيز هستند. بديهي است از آنجايي كه مصوبات شوراي عالي مطابق بند 2 همين نامه در چهارچوب وظايف و اختيارات قانوني و قوانين موضوعه مي باشند، به مثابه قانون بوده و مشمول همان استثنائات قانوني است كه در ماده 30 قانون مدني به عنوان تحديد كننده همه گونه تصرف و انتفاع بدان اشاره گرديده است . 4ـ مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري از جمله مواد مورد شكايت از ضوابط طرح جامع شهر مرند مستند به ماده 30 قانون مدني مغايرتي با اصل تسليط ندارند. لازم به ذكر است مطابق ماده 30 قانون مدني «هر مالكي نسبت به مايملك خود حق همه گونه تصرف و انتفاع را دارد مگر در مواردي كه قانون استثناء كرده باشد». از آنجايي كه شوراي عالي شهرسازي و معماري مطابق بند 2 همين نامه در چهارچوب وظايف و اختيارات قانوني و قوانين موضوعه مصوبات خود را تصويب مي نمايد، لذا به موجب ماده 30 قانون مدني، مصوبات مذكور كه به مثابه قانون مي باشند، نافي قاعده تسليط نيستند ." علي رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به اداره كل راه و شهرسازي استان آذربايجان شرقي تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي واصل نگرديده است . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/2/22 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً براساس بند 2 ماده 1 قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب سال 1353، طرح جامع عبارت است از طرح بلند مدتي كه در آن نحوه استفاده از اراضي و منطقه بندي مربوط به حوزه هاي مسكوني ـ صنعتي ـ بازرگاني ـ اداري و كشاورزي و تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات شهري و نيازمندي هاي عمومي شهري، خطوط كلّي ارتباطي و محل مراكز انتهاي خط (ترمينال) و فرودگاه ها و بنادر و سطح لازم براي ايجاد تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات عمومي مناطق نوسازي، بهسازي و اولويت هاي مربوط به آنها تعيين مي شود و ضوابط و مقررات مربوط به كلّيه موارد فوق و همچنين ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهاي تاريخي و مناظر طبيعي، تهيه و تنظيم مي گردد. ثانياً براساس بندهاي 1 الي 4 ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب سال 1351، «بررسي پيشنهادهاي لازم در مورد سياست كلّي شهرسازي براي طرح در هيأت وزيران»، «اظهارنظر نسبت به پيشنهادها و لوايح شهرسازي و مقررات مربوط به طرح هاي جامع شهري كه شامل منطقه بندي ـ نحوه استفاده از زمين ـ تعيين مناطق صنعتي ـ بازرگاني ـ اداري ـ مسكوني ـ تأسيسات عمومي ـ فضاي سبز و ساير نيازمندي هاي عمومي شهر مي باشد»، «بررسي و تصويب نهايي طرح هاي جامع شهري و تغييرات آن ها خارج از نقشه هاي تفصيلي» و «تصويب معيارها و ضوابط و آيين نامه هاي شهرسازي» از جمله وظايف شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است. ثالثاً برمبناي اصل چهلم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران: «هيچ كس نمي تواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غير يا تجاوز به منافع عمومي قرار دهد» و به موجب ماده 30 قانون مدني: «هر مالكي نسبت به مايملك خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردي كه قانون استثناء كرده باشد» و براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداري اصلاحي مصوب سال 1342 صدور پروانه براي كلّيه ساختمان هايي كه در شهر واقع مي شوند از جمله وظايف شهرداري ها است. رابعاً براساس تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداري اصلاحي مصوب سال 1358: «در مورد عدم احداث پاركينگ و يا غير قابل استفاده بودن آن و عدم امكان اصلاح آن كميسيون مي تواند با توجه به موقعيت محلي و نوع استفاده از فضاي پاركينگ رأي به اخذ جريمه اي كه حداقل يك برابر و حداكثر دو برابر ارزش معاملاتي ساختمان براي هر مترمربع فضاي از بين رفته پاركينگ باشد، صادر نمايد (مساحت هر پاركينگ با احتساب گردش 25 مترمربع مي باشد) شهرداري مكلّف به اخذ جريمه تعيين شده و صدور برگ پايان ساختمان مي باشد.» بنا به مراتب فوق، هرچند تصويب مواد 1 ، 3 و 4 مصوبه مورد اعتراض در حدود صلاحيت شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران بوده، لكن با عنايت به اين كه اجبار مالك به تأمين پاركينگ در زمين ديگري غير از ملك خود در مواردي كه تأمين پاركينگ در ساختمان احداثي امكانپذير نباشد از يك سو با اصل تسليط و حقوق مالكانه مالكين مجاور ساختمان احداثي مغاير است و در واقع نمي توان ايشان را مجبور به فروش زمين تحت مالكيتشان نمود و از سوي ديگر موجب ايجاد تكليف مالايطاق برعهده مالك ساختمان احداث شده مي گردد و اجبار مالكين مجاور به فروش زمين خود جهت تأمين پاركينگ نيازمند اقتدارات ترجيحي است كه مالك ساختمان احداثي فاقد چنين اختياراتي است و از طرفي در مواردي كه امكان تأمين پاركينگ در ساختمان احداثي وجود ندارد، مالكين چنين ساختمان هايي موظّف به پرداخت عوارض كسر پاركينگ به شهرداري بوده و شهرداري نيز مكلّف است در قبال اخذ عوارض مذكور نسبت به صدور پروانه ساخت اقدام و مبالغ اخذشده را نيز جهت تأمين و جبران كسري پاركينگ از طريق احداث پاركينگ هاي عمومي هزينه نمايد، لذا مواد 1 ، 3 و 4 ذيل بند (الف ـ ضوابط حذف پاركينگ و احداث آن در مكان ديگر) مندرج در صفحات 108 و 109 دفترچه طرح توسعه و عمران (جامع) شهر مرند مصوب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مغاير با قوانين و مقررات مذكور بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري