رأي شماره 1316511 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 6 ـ 1 قسمت (ب) از دستورالعمل اجرايي نحوه تأمين زمين، منابع مالي و ساخت واحدهاي مسكوني ويژه خانوارهاي شهري داراي حداقل 2 عضو معلول تحت پوشش بهزيستي (ابلاغي به موجب نامه شماره 1087/94/600 مورخ 1394/1/22 معاون وزير راه و شهرسازي)

شماره 0201751 - 1403/6/18 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001316511 مورخ 1403/6/6 با موضوع: «اطلاق بند 6 ـ1 از دستورالعمل اجرايي نحوه تأمين زمين، منابع مالي و ساخت واحدهاي مسكوني ويژه خانوارهاي شهري داراي حداقل دو عضو معلول تحت پوشش بهزيستي به تبعيت از نظريه فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/6/6 - شماره دادنامه: 140331390001316511 شماره پرونده: 0201751 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: خانم ها رضوان محمدي سرواله و روناك محمدي طرف شكايت: 1ـ وزارت راه و شهرسازي 2ـ سازمان ملي زمين و مسكن موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 6 ـ1 قسمت (ب) از دستورالعمل اجرايي نحوه تأمين زمين، منابع مالي و ساخت واحدهاي مسكوني ويژه خانوارهاي شهري داراي حداقل 2 عضو معلول تحت پوشش بهزيستي (ابلاغي به موجب نامه شماره 1087/94/600 مورخ 22/1/1394 معاون وزير راه و شهرسازي) گردش كار: شاكيان به موجب دادخواستي واحد ابطال بند 6 ـ 1 قسمت (ب) از دستورالعمل اجرايي نحوه تأمين زمين، منابع مالي و ساخت واحدهاي مسكوني ويژه خانوارهاي شهري داراي حداقل 2 عضو معلول تحت پوشش بهزيستي (ابلاغي به موجب نامه شماره 600/94/1087 مورخ 22/1/1394 معاون وزير راه و شهرسازي) را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده اند كه: " ماده 18 قانون حمايت از حقوق معلولان، سازمان ملي زمين و مسكن را مكلف ساخته كه زمين مورد نياز جهت احداث واحدهاي مسكوني را به صورت اجاره بلندمدت نود و نه ساله تأمين و براي يك بار در اختيار افراد مذكور قرار دهد و در اين ماده ارائه تسهيلات به معلولان را منوط به شرايط قيم يا ولي (اين كه فرم «ج» سبز رنگ داشته باشند) نكرده چون مقنن صرفاً هدف از وضع چنين قانوني را حمايت از معلولان دانسته و اساساً نمي شود ايجاد حق و تكليف در روابط فرد (معلول) با دولت را به وجود شرايطي در ثالث منوط كرد . در تبصره 1 از قسمت 2 ماده 1 آيين نامه اجرايي قانون ساماندهي، توليد و عرضه مسكن تعريف متقاضي معلول را تشريح نموده كه مشاهده مي شود هيچ گونه قيد و شرطي در خصوص قيم يا ولي (اين كه فرم «ج» سبز رنگ داشته باشد) وجود ندارد . از منطوق و مفهوم مواد 1207 الي 1256 قانون مدني صرفاً اين نتايج به دست مي آيد كه قيم اداره اموال محجور را برعهده داشته و تحت هيچ عنواني حق تعدي و تفريط اموال را ندارد و يد او يد اماني است حال براساس بند 6 ـ1 اين دستورالعمل كه ارائه خدمات را در گرو سبز رنگ بودن فرم «ج» قيم دانسته اين حق را براي قيم متبادر مي سازد كه او نيز در خدماتي كه قانونگذار براي معلول مدنظر قرار داده شريك است و به نوعي حق مالكيت منفعت خواهد داشت كه قطع به يقين اين موضوع با اهداف قوانين وضع شده براي حمايت از معلولان مباينت دارد . از ديدگاه ديگر مي توان به اين موضوع اشاره كرد كه هر كس با زنده متولد شدن، اهليت تمتع و با رسيدن به سن رشد، اهليت استيفا دارد كه قيم نيز از اين موضوع مستثني نيست و حال چگونه مي توان در بندي از يك دستورالعمل دولتي چنين حقي را از قيم سلب تا بتوان به معلول خدمات دولتي ارائه كرد . نظر به آيه 1 از سوره مائده (وجوب وفا) كه حاوي دستور وفا به عهد و پيمان است وجود بند 6 ـ1 از دستورالعمل موصوف دستاويزي براي عدم وفاي به عهد شده (تعهد به ارائه خدمت به معلولان) كه از اين باب خلاف شرع محسوب مي گردد . مستفاد از اصل 31 قانون اساسي هر فرد مستحق داشتن مسكن متناسب با نياز خود است و دولت موظف است با رعايت اولويت براي آنهايي كه نيازمندترند زمينه اجراي اين اصل را فراهم كند ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : نامه شماره 600/94/1087 مورخ 22/1/1394 معاون وزير راه و شهرسازي " مديران كل محترم راه و شهر سازي استان ها مدير كل محترم مسكن و شهرسازي استان سمنان با سلام، به پيوست يك نسخه از تفاهم نامه مبادله شده چند جانبه در زمينه تأمين مسكن خانواده هاي داراي حداقل دو معلول واجد شرايط و تحت پوشش سازمان بهزيستي جهت اجراء ابلاغ مي گردد. ـ معاون وزير راه و شهرسازي «دستورالعمل اجرايي نحوه تأمين زمين، منابع مالي و ساخت واحدهاي مسكوني ويژه خانوارهاي شهري داراي حداقل 2 عضو معلول تحت پوشش بهزيستي» در اجراي تفاهم نامه مبادله شده در تاريخ 20/10/1393 في مابين بنياد مستضعفان انقلاب اسلامي، بنياد مسكن انقلاب اسلامي، سازمان ملي زمين و مسكن، سازمان بهزيستي كشور و انجمن خيرين مسكن ساز ايران و در راستاي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن و سياست هاي حمايتي دولت از اقشار كم درآمد خصوصاً ماده (1) و بندهاي 1، 2 و 3 ذيل ماده (2) قانون مذكور و ماده 9 قانون جامع حمايت از حقوق معلولين موارد زير جهت اقدام تدوين و ابلاغ مي گردد: ب) تعاريف: 1 _ متقاضي واجد شرايط: به خانواري گفته مي شود كه داراي شرايط ذيل باشد . 6 ـ1ـ فرم «ج» سرپرست خانوار سبز باشد ." در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر حقوقي وزارت راه و شهرسازي به موجب لايحه شماره 104931/730 مورخ 12/6/1402 توضيح داده است كه : " ستاد وزارت راه و شهرسازي بر اساس قوانين و مقررات مربوطه عمدتاً عهده دار وظايف ستادي، نظارتي و ... در حوزه هاي مربوط به «حمل و نقل» و «مسكن و شهرسازي » مي باشد و وظايف اجرايي مربوط به وزارتخانه در مقام اعمال تصدي گري دولت بر اساس قوانين و مقررات مربوطه (از جمله قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي و همچنين اساسنامه شركت ها و سازمان ها كه بر مبناي اختيارات قانوني توسط هيأت دولت تصويب مي گردد) به سازمان ها و شركت هاي زير مجموعه محول شده و توسط دستگاه هاي ياد شده انجام مي پذيرد. بر اين اساس با عنايت به فلسفه تشكيل و همچنين محول شدن كليه وظايف، تعهدات و مسئوليت امور مربوط به زمين و مسكن به سازمان ملي زمين و مسكن بديهي است شكايت مبحوث عنه متوجه ستاد وزارت راه و شهرسازي نمي باشد. در تشريح مطالب يادشده معروض مي دارد همان گونه كه در دادنامه هاي متعدد قضايي از جمله دادنامه شماره 140068390010498665 مورخ 26/7/1400 صادره از شعبه 55 دادگاه تجديدنظر استان تهران نيز مورد تأييد واقع شده است؛ به تجويز ماده (17) قانون زمين شهري مصوب 1366 «سازمان زمين شهري» تأسيس و به موجب ماده (1) مصوبه شماره 3510/د ش مورخ 16/6/1372 شوراي عالي اداري سازمان ياد شده به «سازمان ملي زمين و مسكن» تغيير نام مي يابد. از اين باب؛ با عنايت به ضوابط و مقررات مقرر در بند هاي (1)، (5)، (6) و (7) ماده (6) اساسنامه سازمان ملي زمين و مسكن مصوبه شماره 132061 ت 40593هـ مورخ 4/7/1388 هيأت وزيران و همچنين توجهاً به مفاد نامه شماره 10520/100/02 مورخ 20/2/1395 وزير وقت راه و شهرسازي؛ به وضوح قابل استنباط است كه كليه امور مربوط به «واگذاري، تمليك و تملك و اعمال تصدي حقوق مالك اراضي» و همچنين ساير وظايف و تكاليف وزارت متبوع در حوزه هاي «زمين» و «مسكن» به سازمان ملي زمين و مسكن كه در قالب شركت دولتي تأسيس شده است، محول گرديده است . با در نظر گرفتن احكام موضوع ماده (300) قانون تجارت؛ بديهي است ستاد وزارت راه و شهرسازي پس از محول شدن اين وظايف به سازمان ملي زمين و مسكن و به واسطه شخصيت حقوقي مستقل آن، ديگر مسئوليتي اعم از تعقيب و دفاع و همچنين اجراي محكوميت هاي احتمالي پيرامون اقدامات به عمل آمده به شرح موصوف را ندارد. لازم به ذكر است فارغ از مسئوليت سازمان ملي زمين و مسكن به عنوان اصل در جهت احراز مسئوليت دعاوي مربوط به حوزه «زمين» و «مسكن»، در پاره اي از موارد اجراي تكاليف و وظايف موصوف به ادارات كل راه و شهرسازي استان ها تفويض مي گردد كه بالتبع در صورت «اجراي احكام قانوني» و يا «انعقاد هرگونه قرارداد» توسط ادارات ياد شده با اشخاص حقيقي و حقوقي مراتب به واسطه شخصيت حقوقي مستقل ادارات كل راه و شهرسازي استان ها (تطبيق عنوان «تشكيلات دولتي» موضوع ماده (587) قانون تجارت و همچنين ضوابط موضوع ماده (231) قانون مدني موضوع توجهي به ستاد وزارت راه و شهرسازي ندارد . با عنايت به مراتب فوق رد شكايت شاكي مورد استدعاست " معاون وزير راه و شهرسازي سازمان ملي زمين و مسكن نيز در پاسخ به شكايت مذكور به موجب لايحه شماره 600/1402/26619 مورخ 9/5/1402 توضيح داده است كه : " اولاً: دستورالعمل ياد شده ناظر به خانوارهاي داراي دو فرزند معلول است كه با توجه به ماده 9 ياد شده در مقدمه دستورالعمل در اولويت واگذاري قرار دارند و ناظر به فرد معلول نيست. به عبارتي اين دستورالعمل خانوار محور بوده است. ثانياً: با توجه به مقدمه دستورالعمل، اين مصوبه در اجراي ماده (18) قانون حمايت از حقوق معلولان مصوب 1396 تدوين نگرديده است بلكه با نظر داشت قانون جامع حمايت از حقوق معلولين مصوب 1383 و اصلاحات آن در سال 1394 و نيز قانون ساماندهي و حمايت از توليد مسكن مصوب 1387 تنظيم و ابلاغ گرديده است. لذا استناد شاكي جهت ابطال بند (6 ـ 1) آن به استناد ماده (18) قانون مصوب 1396 توجيه قانوني ندارد . ثالثاً: پس از تصويب قانون حمايت از حقوق معلولان مصوب اسفند 1396 در ماده (33) قانون آمده است : «قانون جامع حمايت از حقوق معلولان مصوب 16/2/1383 از تاريخ لازم الاجرا شدن اين قانون نسخ مي گردد . » بدين ترتيب قانوني كه دستورالعمل ياد شده در اجراي آن تدوين گرديده اينك منسوخ گرديده و شكايت حاضر موضوعيت ندارد. رد شكايت مطروحه مورد استدعا مي باشد . آن چه كه اينك در ارتباط با معلولين اعمال مي گردد، ماده (18) قانون حمايت از حقوق معلولان مصوب 1396 مي باشد كه مقرر مي دارد: «سازمان ملي زمين و مسكن مكلف است زمين مورد نياز احداث واحدهاي مسكوني افراد داراي معلوليت فاقد مسكن را به صورت اجاره بلند مدت 99 ساله تامين و براي يك بار در اختيار افراد مذكور قرار دهد . » در راستاي اجراي ماده (18) قانون ياد شده چنانچه فرد معلول واجد شرايط جزء سوم تبصره (1) بند (2) ماده (1) آيين نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن باشد؛ استحقاق برخورداري از مزاياي ماده (18) قانون مذكور را خواهد داشت؛ چه، واگذاري زمين جهت احداث واحد مسكوني به صورت اجاره بلند مدت 99 ساله در قانون ساماندهي و حمايت از توليد مسكن پيش بيني گرديده است. جزء سوم تبصره (1) بند (2) ماده (1) آيين نامه اجرايي آن در باب شرايط متقاضيان انفرادي مسكن مقرر مي دارد: «معلولين جسمي حركتي با دارا بودن حداقل 20 سال سن و با معرفي سازمان بهزيستي كشور» به علاوه، به موجب عمومات قانون مدني شخص محجور نمي تواند رأساً مبادرت به اعمال حقوقي و تصرف مادي در اموال خود نمايد، زيرا فاقد اهليت استيفا مي باشد هرچند كه از اهليت تمتع برخوردار است قانونگذار در ماده (18) قانون صراحت دارد كه زمين مورد نياز شخص معلول فاقد مسكن به صورت اجاره بلند مدت 99 ساله، براي يك بار در اختيار او قرار مي گيرد . بديهي است شخص محجور (صغار، مجانين و اشخاص غير رشيد) مخاطب ماده (18) نمي باشند. چه، مخاطب ماده (18) بايد واجد اهليت استيفاء براي اجراي حق خود باشد كه بتواند رأساً نسبت به تنظيم قرارداد اقدام و ملك را در اختيار و تصرف گيرد حال آن كه محجور از چنين توانايي رأساً برخوردار نيست . شاكي در بند (2) دادخواست تقديمي بيان نموده كه در تبصره (1) از قسمت (2) ماده (1) آيين نامه اجرايي قانون ساماندهي شخص معلول تعريف شده و مشاهده مي گردد كه هيچ گونه قيد و شرطي در خصوص قيم يا ولي (اين كه فرم (ج) سبز رنگ داشته باشد) وجود ندارد . پاسخ آن است كه : در تبصره موصوف آمده است: افراد زير مي توانند بدون شرط تأهل و بدون شرط سرپرست خانوار بودن در زمره متقاضيان واجد شرايط قرار گيرند: معلول جسمي ـ حركتي با دارا بودن حداقل 20 سال سن و با معرفي سازمان بهزيستي كشور . » ملاحظه مي گردد در اين بند صرفاً معلول جسمي ـ حركتي مورد نظر قانونگذار است لذا شخص محجور نمي تواند متقاضي واجد شرايط تلقي گردد ." در خصوص ادعاي شاكيان مبني بر مغايرت مقرره مورد شكايت با موازين شرعي، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/42831 مورخ 18/4/1403 اعلام كرده است كه : " موضوع بند 6 ـ1 دستورالعمل اجرايي نحوه تأمين زمين، منابع مالي و ساخت واحدهاي مسكوني ويژه خانوارهاي شهري داراي حداقل 2 عضو معلول تحت پوشش بهزيستي در جلسه مورخ 10/4/1403 فقهاي شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد : «اطلاق دستورالعمل مورد شكايت، در تعيين شرط اضافه بر قانون در صورت نياز شخص معلول و عدم تأمين از طرق ديگر، خلاف شرع شناخته شد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/6/6 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/42831 مورخ 18/4/1403 در رابطه با جنبه شرعي مقرره مورد شكايت اعلام كرده است كه : «اطلاق دستورالعمل مورد شكايت، در تعيين شرط اضافه بر قانون در صورت نياز شخص معلول و عدم تأمين از طرق ديگر خلاف شرع شناخته شد.» بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق بند 6 ـ1 از دستورالعمل اجرايي نحوه تأمين زمين، منابع مالي و ساخت واحدهاي مسكوني ويژه خانوارهاي شهري داراي حداقل دو عضو معلول تحت پوشش بهزيستي خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 10/2/1402 10/2/1402) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري