رأي شماره 661849 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع: عدم ابطال تصويب نامه شماره 1310/ت58312 [6310/ت58312ك] مورخ 1400/1/24 معاون اول رئيس جمهور

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده: هـ ت/0200109 شماره دادنامه سيلور: 140331390000661849 تاريخ: 1403/03/21 * شاكي: ديوان محاسبات كشور * طرف شكايت: نهاد رياست جمهوري و معاون اول رئيس جمهور * موضوع شكايت و خواسته: ابطال تصويب نامه شماره 1310 /ت 58312 [6310/ت58312ك] مورخ 1400/1/24 معاون اول رئيس جمهور * شاكي دادخواستي به طرفيت نهاد رياست جمهوري و معاون اول رئيس جمهوري به خواسته ابطال تصويب نامه شماره 1310 /ت 58312 [6310/ت58312ك] مورخ 1400/1/24 معاون اول رئيس جمهور به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : تصويب نامه شماره 1310/ت58312 [6310/ت58312ك] مورخ تصويب نامه شماره 1310 /ت 58312 [6310/ت58312ك] مورخ 1400/1/24 معاون اول رئيس جمهور وزيران عضو كميسيون لوايح در جلسه 1399/12/23 به پيشنهاد شماره 109487/31908 مورخ 1399/9/29 معاونت حقوقي رئيس جمهور و به استناد ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ـ مصوب 1380ـ و در اجراي مواد 4 و 5 آيين نامه چگونگي رفع اختلاف بين دستگاه هاي اجرايي از طريق سازو كارهاي داخلي قوه مجريه، موضوع تصويب نامه شماره 212767 /ت 37550 ك مورخ 1386/12/27 و با رعايت تصويب نامه شماره 36553 /ت 39448 هـ مورخ 1387/3/11 تصويب كردند : 1ـ حكم ماده 23 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران ـ مصوب 1395 ـ تنفيذي در بند (پ) ماده 65 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران راجع به انتقال كليه دانشكده ها و آموزشكده هاي فني و حرفه اي فعال و يا داراي مجوز در سال تحصيلي 1389ـ 1388 به وزارت علوم، تحقيقات و فناوري ـ دانشگاه فني و حرفه اي ـ است و فعال بودن آموزشكده فني و حرفه اي پسران (شماره يك) شهيد هاجر در سال تحصيلي 1389ـ 1388 برابر سوابق مربوط به پذيرش دانشجو براي دوره كارداني در سازمان سنجش و آموزش كشور، محرز است. وزارت آموزش و پرورش مكلف است ظرف سه ماه از تاريخ ابلاغ اين تصويب نامه نسبت به رفع تصرف از پلاك ثبتي 5530 فرعي از 5000 اصلي مفروز و مجزي شده از 2315، 2390 فرعي از اصلي مذكور، معروف به ساختمان آپادانا و پلاك هاي ثبتي 5516 و 5165 فرعي (پلاك 24547) فرعي از 5000 اصلي تجميعي)، معروف به ساختمان آبشار، همگي واقع در بخش 5 اصفهان اقدام نمايد . 2ـ سازمان ثبت اسناد و املاك كشور نسبت به اصلاح و صدور اسناد مالكيت پلاك هاي موضوع بند 1 اين تصويب نامه به نام دولت جمهوري اسلامي ايران با بهره برداري وزارت علوم، تحقيقات و فناوري (دانشگاه فني و حرفه اي) اقدام نمايد . 3ـ ساختمان معروف به آبشار مندرج در رديف 1، برخلاف حكم ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ـ مصوب 1380ـ و با نقض تشريفات قانوني و بر پايه اعلام موافقت اداره كل آموزش و پرورش استان به ديوان محاسبات است واگذار گرديده است، لذا ديوان محاسبات استان موظف است ظرف سه ماه از تاريخ ابلاغ اين تصويب نامه نسبت به تخليه و تحويل ملك به وزارت علوم، تحقيقات و فناوري (دانشگاه فني و حرفه اي) اقدام نمايد . 4ـ نظارت بر اجراي اين تصويب نامه و ارايه گزارش به معاونت حقوقي رئيس جمهور بر عهده وزارت امور اقتصادي و دارايي (اداره كل اموال دولتي) است . * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : 1ـ مغايرت با قانون و خروج از حدود اختيارات را اعلام و ادعاي مغايرت با شرع ندارد . 2ـ برابر اصل 54 قانون اساسي و ماده 9 قانون ديوان محاسبات، ديوان محاسبات خارج از هيأت دولت و يكي از اركان زير مجموعه قوه مقننه مي باشد . 3ـ برابر بند (الف) ماده يك آيين نامه چگونگي رفع اختلاف بين دستگاه هاي اجرايي از طريق ساز و كارهاي داخلي قوه مجريه اختلافات بين دستگاه هاي اجرايي وزيران عضو كميسيون موضوع اصل 138 قانون اساسي صلاحيت و اختيار مصوبه مورد ابطال فعلي را در خصوص ديوان محاسبات كشور نداشته است و دادنامه 432ـ 1382/10/28 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مؤيد اين مطلب است . 4ـ به صراحت ماده 7 آيين نامه چگونگي رفع اختلاف، اختلافات موضوع ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت را خارج از حدود اختيارات و وظايف وزيران عضو كميسيون اصل 138 قانون اساسي دانسته است . 5 ـ هرگونه واگذاري حق استفاده از ساختمان هاي مازاد وفق بند (ب) ماده 89 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت در استان به پيشنهاد استاندار يا رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي استان ها صورت مي پذيرد و نيازي به مصوبه هيأت وزيران نبوده است و تشريفات شكلي قانوني نيز رعايت نشده و نيز مغايرت ماهوي قانوني دارد . نكته مهم: پس از صدور دادنامه شماره 140231390001315036 مورخ 1402/5/23 مبني بر ورود دستور موقت جهت اجراي تصويب نامه شماره 6310 /ت 58312 [6310/ت58312ك] مورخ 1400/1/24 هيأت وزيران در صفحه 22 پرونده به جهت موردي بودن به اداره هيأت هاي تخصصي اعاده شده است و برابر صفحه 30 در مورخ 1402/5/25 هيأت عمومي الزام به تكميل و اظهارنظر نموده است . * خلاصه مدافعات طرف شكايت: تصويب نامه معترض عنه به منظور حل و فصل اختلاف فيمابين وزارت علوم، تحقيقات و فناوري (دانشگاه فني و حرفه اي) با وزارت آموزش و پرورش در اجراي ماده 23 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران (موضوع بند (پ) ما ده 65 قانون برنامه پنحساله ششم توسعه) نسبت به ساختمان هاي متعلق به دولت معروف به آبشار و آپادانا وضع شده و در اجراي آيين نامه چگونگي رفع اختلاف بين دستگاه هاي اجرايي از طريق ساز و كارهاي داخلي قوه مجريه توسط معاونت حقوقي رئيس جمهور ـ كميسيون مستند سازي بررسي و به پيشنهاد معاونت در اجراي ماده 4 آيين نامه ياد شده به هيأت وزيران تقديم گرديد و وزيران عضو كميسيون لوايح با اختيارات حاصل از تفويض اختيار موضوع ماده 5 آيين نامه مذكور، نسبت به موضوع اتخاذ تصميم نموده اند. بنابراين ادعاي شاكي در خصوص عدم صلاحيت وزيران عضو كميسيون لوايح در صدور مصوبه ياد شده بلاوجه است . موضوع حكم تبصره 8 ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، مربوط به اختلافات راجع به ساختمان ها، تأسيسات و اراضي وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي، شركت هاي دولتي و شركت هايي كه شمول قانون بر آن ها مستلزم ذكر نام است، مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي، نيروهاي نظامي و انتظامي است كه در گذشته براساس نيازها و ضرورت هاي مختص اوايل انقلاب اسلامي و جنگ تحميلي، تصرف شده است؛ در حالي كه موضوع اختلاف فيمابين وزارت علوم، تحقيقات و فناوري (دانشگاه فني و حرفه اي) با وزارت آموزش و پرورش مربوط به اجراي ماده 23 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران (موضوع بند (پ) ماده 65 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه) بوده است. بنابراين استناد شاكي به ماده 7 آيين نامه چگونگي رفع اختلاف بين دستگاه هاي اجرايي و شمول موضوع به اختلافات موضوع ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، واجد ايراد است . طبق ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و احكام مواد 114 و 115 قانون محاسبات عمومي كشور، مالكيت اراضي، املاك و ابنيه در اختيار وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي متعلق به دولت است و دستگاه ها صرفاً به عنوان بهره بردار از آن استفاده مي كنند و هرگونه فروش، واگذاري و تغيير بهره بردار بر عهده هيأت وزيران است . بنابراين اولاً شوراي برنامه ريزي استان و كارگروه ساماندهي فضاي اداري استان مرجع صالح براي «تغيير بهره بردار اموال غيرمنقول دولت» نيست. ضمن اين كه تغيير بهره بردار و واگذاري حق استفاده، موجب انتقال مالكيت به نام دستگاه بهره بردار نمي گردد و با حفظ مالكيت دولت، منحصراً دستگاه بهره بردار تغيير مي كند و با عنايت به مالكيت دولت بر ملك مورد نظر، ادعاي شاكي مبني بر مالكيت ديوان محاسبات كشور بر ساختمان آبشار بلاوجه است. ثانياً املاك در اختيار دستگاه هاي قوه قضائيه از احكام ياد شده مستثني نيست و قبل از اخذ مصوبه مرجع صالح مذكور، نظر رئيس قوه مي بايست اخذ شود. بنابراين استناد به مفاد دادنامه شماره 432 مورخ 1382/10/28 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بلاوجه است . برابر ابلاغيه 1402311100007360806 مورخ 1402/8/29 ابلاغ و خطاب به آقاي محمد اعظم تقديم كننده دادخواست نماينده ديوان محاسبات مبني بر ناخوانا بودن مستندات اخطار رفع نقص صادر شده است كه با دريافت ابلاغ اسناد را مجدد ارائه نموده است كه تغييري با اوراق قبلي از جهت وضوح ندارد . پرونده شماره هـ ت/0200109 مبني بر ابطال تصويب نامه شماره 6310 /ت 58312 ك مورخ 1400/1/24 وزيران عضو كميسيون لوايح در جلسه هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيات با اكثريت آرا به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: راي هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست 1ـ بر اساس راي شماره 140109970905810447 مورخ 1401/3/17 هيات عمومي ديوان عدالت اداري تصريح گرديده: «اولاً: براساس اصل يكصد و هفتادم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران هركس مي تواند ابطال تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولتي را كه مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه باشند، از ديوان عدالت اداري تقاضا كند . ثانياً: به موجب ماده 17 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392: «شعب ديوان به شكايتي رسيدگي مي كنند كه شخص ذينفع يا وكيل يا قائم مقام يا نماينده قانوني وي، رسيدگي به شكايت را برابر قانون درخواست كرده باشد» و برمبناي حكم مقرر در اين ماده طرح شكايت در شعب ديوان عدالت اداري به احراز ذينفعي شاكي يا وكيل يا قائم مقام يا نماينده قانوني او منوط است و در نتيجه برخلاف حكم مقرر در اصل يكصد و هفتادم قانون اساسي همه افراد نمي توانند در رابطه با ابطال تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولتي در شعب ديوان طرح شكايت نمايند . ثالثاً: براساس تبصره ماده 80 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، طرح شكايت به خواسته ابطال مقررات اجرايي در هيات عمومي ديوان عدالت اداري به احراز ذينفع بودن شاكي مقيّد نيست و برمبناي حكم مقرر در اين تبصره، همه افراد مي توانند در راستاي اعمال حق مقرر در اصل يكصد و هفتادم قانون اساسي به طرح شكايت در خصوص ابطال تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولتي در هيات عمومي ديوان عدالت اداري اقدام نمايند . بنا به مراتب فوق و با عنايت به اينكه براساس اصل يكصد و هفتادم قانون اساسي، كليه افراد از حق شكايت از تصويب نامه هاي هيات وزيران در ديوان عدالت اداري برخوردار هستند و تعيين شعب ديوان عدالت اداري به عنوان مرجع صالح براي رسيدگي به شكايت ابطال تصويب نامه هاي موردي هيات وزيران با توجه به لزوم احراز ذينفعي در شعب ديوان، عملاً به عدم امكان اعمال حق مقرر در اصل يكصد و هفتادم قانون اساسي توسط اشخاص غيرذينفع و عدم امكان اعمال نظارت قضايي ديوان عدالت اداري بر تصويب نامه هاي مزبور منجر خواهد شد و اين امر با مفاد اصل يكصد و هفتادم قانون اساسي مغايرت دارد، بنابراين با توجه به حكم مقرر در تبصره ماده 80 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مبني بر عدم ضرورت احراز ذينفعي در هيات عمومي ديوان عدالت اداري، مرجع صالح براي رسيدگي به شكايت از تصويب نامه هاي موردي هيات وزيران نيز هيات عمومي ديوان عدالت اداري است و هيات عمومي بر اساس اختيار حاصل از بند (د) ماده 15 آيين نامه اداره جلسات هيات عمومي و هياتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1393 رسيدگي به شكايت مطروحه به خواسته ابطال تصويب نامه شماره 63 / ت56348هـ ـ 1398/1/5 هيات وزيران در خصوص «واگذاري حق استفاده از كارخانه سيمان ري با پلاك ثبتي 184 فرعي از 123 اصلي واقع در شهر ري با حفظ مالكيت دولت جمهوري اسلامي ايران به شهرداري تهران» را در صلاحيت خود تشخيص داده و پرونده مربوط به اين شكايت براي اتّخاذ تصميم ماهوي به هيات تخصصي اراضي، شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري اعاده مي شود.»، لذا نظر به اينكه اصل 138 قانون اساسي اشعار مي دارد: «... دولت مي‏تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظايف خود را به كميسيون‏هاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد. مصوبات اين كميسيون‏ها در محدوده قوانين پس از تأييد رئيس جمهور لازم ‏الاجرا است. تصويب‏ نامه‏ ها و آيين‏ نامه‏ هاي دولت و مصوبات كميسيون‏هاي مذكور در اين اصل‏، ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‏ رسد تا در صورتي كه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديدنظر به هيئت وزيران بفرستد.»، مصوبات كميسيون‏هاي متشكل از چند وزير تفاوتي با مصوبات هيات وزيران نداشته و تصويب نامه مورد اعتراض نيز كه به تصويب وزيران عضو كميسيون لوايح رسيده مشمول مفاد راي مذكور و رسيدگي به درخواست ابطال آن در صلاحيت هيات عمومي است . 2ـ بر اساس ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 مقرر گرديده: «كليه اراضي، املاك و ابنيه اي كه براي استفاده وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي از جمله مؤسساتي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام يا تابع مقررات و قوانين خاص است به يكي از طرق قانوني تملك شده است و يا به نام آن وزارتخانه، مؤسسه خريداري شده يا مي شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالكيت آنها نام دولت جمهوري اسلامي ايران به عنوان مالك با حق استفاده وزارتخانه يا مؤسسه مربوط درج مي گردد. تغيير دستگاه بهره بردار در هر مورد به عهده هيأت وزيران مي باشد. كليه اسناد، سوابق، مدارك موجود مرتبط با اين اموال در اختيار وزارت امور اقتصادي و دارايي (اداره كل اموال دولتي) قرار مي گيرد و در خصوص واگذاري حق استفاده از ساختمانهاي مازاد دستگاههاي مذكور مطابق بند (ب) ماده (89) اين قانون اقدام خواهد شد.»، لذا اولا كليه اراضي، املاك و ابنيه اي كه براي استفاده وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي از جمله مؤسساتي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام يا تابع مقررات و قوانين خاص است به يكي از طرق قانوني تملك شده است و يا به نام آن وزارتخانه، مؤسسه خريداري شده يا مي شود در مالكيت دولت قرار دارد. ثانيا تغيير دستگاه بهره بردار از اراضي، املاك و ابنيه موضوع ماده 69 قانون مذكور در صلاحيت هيات وزيران بوده و صرفاً واگذاري حق استفاده از ساختمانهاي مازاد دستگاه هاي موضوع اين ماده مطابق بند (ب) ماده 89 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380، در استانها به پيشنهاد استاندار يا رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي استان و تصويب شوراي برنامه ريزي استان صورت مي گيرد، در حالي كه تغيير دستگاه بهره بردار از ساختمان موصوف به آبشار موضوع تصويب نامه مورد اعتراض صرفا بر پايه اعلام موافقت اداره كل آموزش و پرورش استان صورت گرفته و اين ساختمان به ديوان محاسبات واگذار گرديده است . 3ـ بر اساس ماده 23 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1389 تنفيذي در بند (پ) ماده 65 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1395 مقرر گرديده: «از ابتداي اجراي قانون برنامه دانشكده ها و آموزشكده هاي فني حرفه اي زيرمجموعه وزارت آموزش و پرورش با كليه امكانات، اموال منقول و غيرمنقول و نيروي انساني و دارايي ها و تعهدات و مسؤوليت ها از وزارت مذكور منتزع و به وزارت علوم، تحقيقات و فناوري ملحق مي گردد . اين حكم در طول اجراي قانون برنامه بر حكم تبصره (3) ماده واحده قانون پذيرش دانشجوي آموزشكده هاي فني و حرفه اي، مراكز تربيت معلم و دانشگاه شهيد رجايي مصوب 1389/2/19 حاكم است . تبصره ـ مبناي انتزاع و انتقال، دانشكده ها و آموزشكده هاي فني حرفه اي است كه در سال تحصيلي 1389ـ 1388 فعال بوده و مجوز داشته اند . » 4ـ بر اساس مواد 4 و 5 آيين نامه چگونگي رفع اختلاف بين دستگاه هاي اجرايي از طريق ساز و كارهاي داخلي قوه مجريه مصوب 1386/10/30 هيات وزيران مقرر گرديده: «اختلافات بين دو يا چند دستگاه ستادي توسط وزرا و رؤساي دستگاه هاي ياد شده در چهارچوب اختيارات قانوني آنان مرتفع مي گردد. چنانچه اختلافات دستگاه هاي مزبور توسط وزراء يا رؤساي آنان مرتفع نشود، مراتب به معاونت حقوقي و امور مجلس رئيس جمهور منعكس مي گردد تا در حدود اختياراتي كه مطابق اصل (124) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به وي محول شده است با اتخاذ تدابير لازم و از طريق راهكارهاي قانوني رفع اختلاف گردد. در مواردي كه براي حل و فصل موضوع اختلاف در جهت وضعيت مطلوب، نياز به تصميم گيري هيئت وزيران باشد، همچنين در مواردي كه حل اختلاف طبق قوانين مستلزم تصميم گيري هيئت وزيران است، پيشنهاد معاونت ياد شده همراه با نظريه حقوقي مستدل و ارايه راهكار در هيئت وزيران مطرح خواهد شد.» و «اختيارات هيئت وزيران مندرج در اين آيين نامه و همچنين اصلاح اين آيين نامه، به وزراي عضو كميسيون لوايح هيئت دولت تفويض مي گردد. جلسه كميسيون ياد شده براي رسيدگي به اختلافات موضوع اين آئين نامه، با دعوت از وزراء و رؤساي دستگاه هاي ستادي طرف اختلاف برگزار مي شود. ملاك تصميم گيري موافقت اكثريت وزراي عضو كميسيون مي باشد و مصوبات كميسيون در صورت تأييد رئيس جمهور، با رعايت ماده (19) آيين نامه داخلي هيئت دولت قابل صدور است . » بنابه مراتب مذكور تصويب نامه شماره 6310 /ت 58312 ك مورخ 1400/1/24 وزيران عضو كميسيون لوايح در راستاي اجراي ماده 23 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1389 تنفيذي در بند (پ) ماده 65 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1395 و با استفاده از اختيارات حاصل از مواد 4 و 5 آيين نامه چگونگي رفع اختلاف بين دستگاه هاي اجرايي از طريق ساز و كارهاي داخلي قوه مجريه مصوب 1386/10/30 هيات وزيران به تصويب رسيده و مغاير قوانين و مقررات مورد استناد شاكي و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود . نايب رئيس هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ـ شهريار قلعه