رأي شماره 1159427 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بخشنامه شماره 45/58/ب مورخ 1391/04/27 اداره كل امور كاركنان بانك مسكن با موضوع اعمال محروميتهاي ناشي از تخلفات اداري

شماره 0300956 - 1404/5/25 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001159427 مورخ 1404/5/14 مبني بر: بخشنامه شماره 45/58 /ب مورخ 1391/4/27 اداره كل امور كاركنان بانك مسكن با موضوع اعمال محروميت هاي ناشي از تخلفات اداري ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/5/14 شماره دادنامه: 140431390001159427 شماره پرونده: 0300956 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي حجت اله پورملك طرف شكايت: بانك مسكن موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 45/58 /ب مورخ 1391/4/27 اداره كل امور كاركنان بانك مسكن گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بخشنامه شماره 45/58 /ب مورخ 1391/4/27 اداره كل امور كاركنان بانك مسكن را خواستار شده و در راستاي تشريح خواسته اعلام كرده است كه: "با عنايت به مفاد بخشنامه مورد شكايت، امور كاركنان بانك مسكن در خصوص وضع مقرّرات تنبيهي براي آن بخش از كارمندان داراي پرونده مفتوح در هيأت هاي رسيدگي به تخلّفات اداري اعم از بدوي و يا تجديدنظر و يا كاركنان با وضعيت عدم رضايت از عملكرد در اختيار اداره كل امور كاركنان و يا اداره كل امور شعب استان، مراتب محروميت از دو گروه از مزاياي اول، مزاياي نقدي غيرمستمر (كلّيه پاداش ها) دوم، محروميت از دريافت قرض الحسنه رفع احتياجات ضروري را تصويب نموده كه مقرره مذكور به شرح آتي شايسته نقض و ابطال توسط آن مرجع مي باشد. 1 ـ عدم صلاحيت اداره كل امور كاركنان: با عنايت به اين كه صلاحيت رسيدگي به تخلفات اداري كاركنان در مواد 1، 2 و 4 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري مصوب 1372/9/7 به نحوي شفاف تعيين گرديده و اين امر با تكيه بر قانون تنها در صلاحيت هيأتي به نام «هيأت رسيدگي به تخلّفات اداري كارمندان» مي باشد؛ لذا اداره كل امور كاركنان بانك مورد اشاره صلاحيتي براي وضع هرگونه تنبيه و يا مجازات و امثال آن با هدف تأديب كاركنان را نخواهد داشت. اين اقدام بانك مسكن در بخشنامه مذكور در فوق، صراحتاً به دليل وضع مقرره خارج از صلاحيت ذاتي خويش شايسته نقض و ابطال از اين حيث مستند بر اصول 36، 23 و 170 قانون اساسي مي باشد. حتي در توضيح واژگاني بخشنامه اين چنين تعريف شده است كه بخشنامه عبارت است از عمليات كلي و يكنواختي كه از طرف مقام اداري به مرئوسين براي ارشاد به مدلول و طرز تطبيق قانون يا آيين نامه داده مي شود و نبايد مخالف قانون يا آيين نامه باشد كه متأسفانه از اين لحاظ نيز رعايت احترام به قانون نيز توجهي نشده است. در خصوص متن بخشنامه در خط ششم اشاره به تصويب هيأت مديره، نيز مطابق با ماده 17 اساسنامه بانك مذكور هيچ اشاره اي بر اختيار هيأت مديره بر موضوع تصويب بخش نامه در خصوص كاركنان و يا مقرّرات تنبيهي براي ايشان متصوّر نبوده لذا مراتب معروض فوق علاوه بر خروج موضوعي از صلاحيت قانوني، داراي وصف ماده 270 قانون لايحه اصلاحيه قانون تجارت نيز مي باشد. 2 ـ عدم رعايت اصل تناسب جرم و مجازات: به دلالت قانوني بودن جُرم و مجازات و لزوم رعايت تناسب بين آنها و ضرورت ابتناء هر اقدامي در اين خصوص در جدول مشروح در متن بخشنامه مورد اشاره براي مجازات هاي مقرّر و مندرج در ماده 9 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري به تناسب هركدام، در جدول ستون دوم و سوم محروميّت هاي از سوي بانك تعبيه گرديده است. به طور مثال در صورت تعيين مجازات كسر از حقوق (بند ج ماده 9 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري) توسط هيأت رسيدگي به تخلّفات اداري، اداره كل مربوطه نيز مجازات محروميت از يك دوره فوق العاده كارانه براي نيروهاي ستادي و براي كاركنان شعب محروميت سه ماهه طرح سود دهي شعب به علاوه محروميت يك ساله از دريافت تسهيلات قرض الحسنه رفع احتياجات ضروري را اعمال خواهد نمود. با توجه به شرح اخير اين امر به منزله افراط در مجازات براي يك جُرم و از سوي ديگر نامتناسب بودن جُرم و مجازات است زيرا اولاً مطابق با تبصره 4 ماده 9 قانون ياد شده، هيأت ها پس از رسيدگي به اتهام يا اتهامات منتسب به كارمند، در صورت احراز تخلّف يا تخلّفات، در مورد هر پرونده صرفاً يكي از مجازات هاي موضوع اين قانون را اعمال خواهند نمود. اين اشاره قانونگذار به صراحت و شايستگي نشان از اين است كه حتي در صورت احراز تخلّف توسط كارمند، اعمال تنها يكي از مجازات توسط مرجع رسيدگي ممكن خواهد بود. دوماً براي هر اقدامي عليه هر شخصي اعم از متخلّف و غير آن، تنها از طرق قانوني و با اذن قانونگذار و توسط افراد معين و با كميّت و كيفيّت مورد نظر قانونگذار قابل اعمال و اتكاء مي باشد كه با توجه به شرح بند يك در همين مرقومه چنين صلاحيتي براي اداره كل امور كاركنان براي وضع مجازات مازاد براي كاركنان، مورد پيش بيني قانونگذار نبوده است. النهايه مشروح موارد معنونه بخش نامه مذكور را شايسته نقض و ابطال مي سازد، لذا خواهشمند است مطابق با قوانين موضوعه رسيدگي و دستور صدور رأي شايسته را صادر فرماييد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "مخاطبين: مديريت امور/ اداره كل/ مديريت شعب/ شعبه شماره سريال/ كد اداره كل /ب: 45/58 /ب تاريخ: 1391/4/27 شماره و عنوان بخش: 26ـ آيين نامه ها و ضوابط پرسنلي صفحه: 1 از 2 موضوع: اعمال محروميّت هاي ناشي از تخلّفات اداري احتراماً با عنايت به لزوم بازنگري در اعمال محروميّت هاي ناشي از تخلّفات اداري براساس مجازات هاي مندرج در ماده 9 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري و با ملحوظ نظر به اين كه در اعمال مجازات بايد به قدر لازم اكتفا شود و در عين قاطعيّت، با دقّت و ظرافت به موضوعاتي همچون تناسب مجازات و جرم، مصلحت جامعه و عوامل تأديب كننده و بازدارنده مجازات و شخصيت مجرم و وضع خاص مستخدم توجه نمود، لذا به منظور پيشگيري از وقوع جرم و عدم تكرار آن و همچنين اصلاح پذيري فرد متخلّف و جلوگيري از اشاعه عملكرد ايشان در بين ساير كاركنان بانك و با عنايت به مصوبه مورخ 1391/4/13 هيأت مديره محترم بانك، محروميّت هاي داخلي ناشي از اعمال مجازات هاي اداري از تاريخ 1391/1/1 به شرح جدول ذيل اعمال مي گردد: رديف ـ نوع مجازات ـ ميزان محروميّت از مزاياي نقدي غيرمستمر (كلّيه پاداش ها) ـ عنوان محروميّت از دريافت تسهيلات قرض الحسنه رفع احتياجات ضروري 1 ـ اخطار كتبي بدون درج در پرونده استخدامي ـ مشمولين اين بند به منظور اعطاي فرصت مجدد و در صورت رضايت مسئولين از عملكرد ايشان مشمول محروميّت از پاداش ها و تسهيلات قرض الحسنه رفع احتياجات ضروري نمي گردند. 2 ـ توبيخ كتبي يا درج در پرونده استخدامي ـ در خصوص كاركناني كه در ستاد مشغول به كار مي باشند از يك دوره فوق العاده كارانه محروم مي گردند و در خصوص كاركناني كه در صف (شعب) مشغول به كار مي باشند از يك دوره سه ماهه طرح سود دهي شعب محروم مي گردند. ـ مشمولين اين بند با اعطاي فرصت مجدد و در صورت رضايت مسئولين از عملكرد ايشان مشمول محروميّت از دريافت تسهيلات قرض الحسنه رفع احتياجات ضروري نمي گردند. 3 ـ كسر حقوق ـ1. در خصوص كاركناني كه در ستاد مشغول به كار مي باشند از يك دوره فوق العاده كارانه محروم و در خصوص كاركناني كه در صف (شعب) مشغول به كار مي باشند از يك دوره سه ماهه طرح سود دهي شعب محروم مي گردند. 2. محروميّت از يك دوره كامل پاداش ترازنامه ـ محروميّت يك ساله از دريافت تسهيلات قرض الحسنه رفع احتياجات ضروري 4 ـ انفصال موقّت ـ 1. در خصوص كاركناني كه در ستاد مشغول به كار مي باشند از يك دوره فوق العاده كارانه محروم و در خصوص كاركناني كه در صف (شعب) مشغول به كار مي باشند از يك دوره سه ماهه طرح سود دهي شعب محروم مي گردند. 2- محروميّت از يك دوره كامل پاداش ترازنامه ـ محروميّت از در يك دوره تسهيلات قرض الحسنه رفع احتياجات ضروري 5 ـ تغيير محل جغرافيايي . 6 ـ تنزّل مقام/ محروميّت از پُست هاي حساس و مديريتي . 7 ـ تنزّل يك يا دو گروه. 8 ـ بازنشستگي يا تقليل يك يا دو گروه . 9 ـ بازخريد خدمت، اخراج، انفصال دائم ـ با توجه به قطع رابطه استخدامي از دريافت كلّيه پاداش هاي مسدود شده محروم مي گردند. شايان ذكر است كلّيه كاركناني كه بر حسب اعلام هيأت بدوي رسيدگي به تخلّفات اداري، داراي پرونده مطرح در هيأت هاي رسيدگي كننده به تخلّفات اداري (بدوي، تجديد نظر، هيأت هم عرض) و يا با توجه به عمومي بودن جُرم، داراي سابقه مفتوح در كلّيه مراجع قضايي مي باشند و يا در مظان اتهاماتي مانند اختلاس، ارتشاء، اعتياد به مواد مخدر و ... قرار دارند و بنا به دلايل مختلف مِن جمله عدم رضايت از عملكرد در اختيار اداره كل امور كاركنان و يا اداره كل امور مديريت هاي شعب قرار مي گيرند، از دريافت كلّيه پاداش ها و تسهيلات كارمندي از قبيل تسهيلات مسكن، وديعه اجاره مسكن، قرض الحسنه رفع احتياجات ضروري و ... تا تعيين تكليف نهايي و صدور رأي قطعي محروم مي گردند. با صدور اين بخشنامه كلّيه موارد مغاير با مفاد آن كأن لم يكن تلقّي مي گردد و ضمناً ترتيبي اتّخاذ گردد مفاد بخشنامه مذكور به اطلاع كلّيه كاركنان رسانده شود. حُسن اجراي آن بر عهده مسئولين ذي ربط مي باشد. ـ رئيس اداره كل امور كاركنان بانك مسكن" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس اداره كل حقوقي بانك مسكن به موجب لايحه شماره 2681/17/69 مورخ 1403/5/22 توضيح داده است كه: "بر خلاف ادعاي شاكي كه در دادخواست مطروحه بيان داشته بخشنامه شماره 58/45 [ 45/58 /ب] مورخ 1391/4/27 اداره كل امور كاركنان اين بانك به عنوان مجازات مازاد وضع گرديده است، معروض مي دارد: بخشنامه موصوف خارج از تكليف قانوني دستگاه هاي اجرايي مشمول قانون مديريت خدمات كشوري مندرج در ماده 68 قانون مديريت خدمات كشوري در خصوص مزاياي غيرمستمر كاركنان اين بانك و فارغ از هرگونه مجازات ملاك عمل مي باشد. پيش از اين احدي از كاركنان اين بانك نسبت به طرح شكايت الزام به پرداخت غيرمستمر با استناد به بخشنامه مذكور اقدام نموده و در اين راستا شعبه 35 ديوان عدالت طي نامه شماره 140131390000772277 مورخ 1401/4/5 با اين استدلال كه «پرداخت مزايا غيرمستمر جنبه انگيزشي داشته و تابعي از كاركرد مستخدم در حوزه كاري بوده و از آيتم هاي پيش بيني شده در ماده 68 قانون مديريت خدمات كشوري نبوده، حكم به رد شكايت شاكي صادر نموده است.» با عنايت به جمع مطالب فوق الذكر و با توجه به اين كه اولاً: پرداخت مزاياي غيرمستمر از جمله پاداش و تسهيلات براساس عملكرد كاركنان دستگاه هاي اجرايي و در اختيار و اراده سازمان مي باشد و ثانياً، در هيچ يك از قوانين و مقرّرات مربوط تكليف و الزامي بر عهده دستگاه اجرايي در خصوص پرداخت مزاياي غيرمستمر مذكور نگرديده است، لذا رد دعوي شاكي مورد استدعاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/5/14 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً محروم نمودن كارمندان از دريافت وام به لحاظ در مظان اتهام بودن يا دارا بودن پرونده مفتوح در محاكم و يا هيأت هاي رسيدگي به تخلّفات اداري نوعي مجازات بوده و اين در حالي است كه براساس اصل سي و ششم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تعيين مجازات از شئون قانونگذار است. ثانياً در فرضي كه هنوز اتهام ثابت نشده و تخلّفي احراز نگرديده، اعمال مجازات بر افراد خلاف اصل برائت است و با عنايت به مراتب فوق، بخشنامه شماره 45 45/58 /ب مورخ 1391/4/27 اداره كل امور كاركنان بانك مسكن خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي