رأي شماره 2874512 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال بندهاي (الف) و (ج) دستورالعمل تأمين اراضي مورد نياز توسعه روستا از محل مشاركت هاي مردمي ابلاغي تحت بخشنامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3 رئيس بنياد مسكن انقلاب اسلامي

شماره 0400753 ـ 0401281 ـ 0401489 - 1404/11/18 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390002874512مورخ 1404/11/7 مبني بر: بندهاي (الف) و (ج) دستورالعمل تأمين اراضي مورد نياز توسعه روستا از محل مشاركت هاي مردمي ابلاغي تحت بخشنامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3 رئيس بنياد مسكن انقلاب اسلامي تحت عنوان اسناد و مدارك مورد نياز و تعيين ميزان خدمات عمومي و توسعه روستا و سهم مالك به دليل مغايرت با قانون و خروج از حدود صلاحيت مرجع وضع آن از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/11/7 شماره دادنامه : 140431390002874512 شماره پرونده: 0400753ـ 0401489ـ 0401281 مرجع رسيدگي : هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان ارسلان درجي، جواد رمضان پور و محمدرضا عمادي طرف شكايت: بنياد مسكن انقلاب اسلامي موضوع شكايت و خواسته : ابطال بندهاي (الف) و (ج) دستورالعمل تأمين اراضي مورد نياز توسعه روستا از محل مشاركت هاي مردمي ابلاغي تحت بخشنامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3 رئيس بنياد مسكن انقلاب اسلامي گردش كار : شاكيان به موجب دادخواست هاي جداگانه ابطال بندهاي (الف) و (ج) دستورالعمل تأمين اراضي مورد نياز توسعه روستا از محل مشاركت هاي مردمي ابلاغي تحت بخشنامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3 رئيس بنياد مسكن انقلاب اسلامي را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: " همان گونه كه مستحضريد بنياد مسكن انقلاب اسلامي به عنوان يكي از يادگارهاي حضرت امام (ره) با هدف تأمين مسكن محرومين و عمران و آباداني روستاها تشكيل شده و بر اساس ماده 7 قانون اساسنامه بنياد مسكن انقلاب اسلامي (مصوّب 1366/9/17) تهيه طرح هادي روستاها از وظايف اين نهاد تعريف شده است و براساس 51 قانون برنامه [پنج ساله] هفتم [پيشرفت جمهوري اسلامي ايران] تهيه طرح هاي هادي روستايي و بالتبع تغيير كاربري و الحاق به محدوده بر اساس چهارچوب تعريف شده قانوني از وظايف آن مي باشد و اخذ هزينه هاي مربوط به خدمات فنّي مهندسي كه به عنوان يكي از منابع درآمدي بنياد بر اساس بند 5 ماده 15 قانون اساسنامه و دستورالعمل ارائه خدمات فنّي (مصوّب 1386/3/16) ابلاغي رياست بنياد مسكن طبق بند 7 آن ساليانه با تورم به استان ها ابلاغ مي گردد، مي بايست اخذ شود. اما متأسفانه خارج از وظايف و مقرّرات قانوني بعضاً با تهيه و ابلاغ دستورالعمل هاي مختلف در سال هاي گذشته اخذ هزينه هاي غيرقانوني زمين از متقاضيان مشكلاتي را ايجاد نموده است كه تمام دستورالعمل هاي ابلاغي طي دادنامه هاي آن ديوان به شماره هاي 140009970905811525 مورخ 1400/6/16 و 9809970905811443 مورخ 1398/7/16 تحت عناوين «شيوه نامه تفاهم با مالكين، تفاهم نامه ارائه خدمات فنّي» و... ابطلال گرديده است. اخيراً نيز طي «دستورالعمل تأمين اراضي مورد نياز توسعه روستا از محل مشاركت مردمي» به شماره ابلاغي3776/ص مورخ 1403/7/3 پيوست همان شيوه [نامه] اخذ هزينه و يا درصدي از ملك را تحت عنوان مشاركت البته به عنوان اجبار و شرط لازم در ارائه خدمات فنّي تغيير كاربري و الحاق به محدوده ها ادامه مي دهد. اين دستورالعمل مستند به مواد 2، 3 و4 قانون اساسنامه بنياد، اصلاحيه بند (ج) ماده 1 آيين نامه اجرايي تهيه و تفكيك و واگذاري زمين، آيين نامه اجرايي خدمات فنّي و ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوّب سال 1378 و ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران به عنوان مقدّمه دستورالعمل مذكور ابلاغ گرديده است كه در هيچ كدام از مستندات اشاره شده، واگذاري اجباري درصدي از زمين و يا معادل ريالي آن وجود ندارد و عمدتاً مشاركت داوطلبانه، خودياري و هِبه تأكيد شده است. در بند 1 ماده (الف) اين دستورالعمل درخواست كتبي مبني بر مشاركت داوطلبانه به عنوان اولين مدرك مورد نياز تأكيد شده است. اگر داوطلبانه است در صورت عدم تمايل هيچ اقدامي در خصوص ارائه خدمات فنّي مدّنظر صورت نمي گيرد. لذا موضوع مشاركت داوطلبانه اصطلاح اشاره و غلط وكذب محض مي باشد. در بند (ج) دستورالعمل واگذاري به ميزان 50% مابه التفاوت ايجاد شده قبل و بعد تغيير كاربري و يا الحاق محدوده زمين و يا معادل ارزش ريالي آن به عنوان سهم نياز توسعه آتي روستا آورده شده است. (يعني به نوعي همان دستورالعمل و شيوه نامه هاي ابطالي قبلي با ادبيات ديگري.) در ماده 50 قانون هفتم [برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران] كه مورد استفاده در تهيه دستورالعمل مي باشد، جهت تأمين سهم خدمات فقط براي شهرها كه طي آيين نامه ايي توسط وزارت كشور و وزارت راه و شهرسازي تهيه مي گردد، تأكيد شده است و هيچ بحثي در خصوص روستا وجود ندارد و جزء 3 همين بند معافيت اراضي روستايي الحاقي به بافت، از عوارض قانون، فقط اراضي زارعي و باغي تأكيد شده است. لازم به ذكر است كه موضوع تأمين سرانه هاي خدماتي، شوارع و معابر از اراضي تفكيك، تغيير كاربري و الحاق به محدوده طي دستورالعمل اجرايي تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها كشور (1402/9/28 وزير كشور) ابلاغ و از وظايف دهياران مي باشد. به استحضار مي رساند مطابق ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقرّرات مالي دولت مصوّب سال 1380 و تبصره 3 ماده 63 قانون برنامه پنجم [برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران] مصوّب 1389 اخذ هرگونه وجه، كالا و خدمات توسط دستگاه هاي اجرايي منوط به تجويز قانونگذار شده است. همچنين به موجب رأي شماره 9809970905811443 [مورخ 1398/7/16] آن ديوان هيچ گونه اعطاي صلاحيت و اختياري به بنياد مسكن انقلاب اسلامي براي اخذ بخشي از املاك در قبال تغيير كاربري و يا ورود اراضي به محدوده روستا در هيچ قانوني داده نشده است. با توجه به موارد مشروحه فوق الذكر و همچنين مستند به مواد قانوني و دادنامه هاي پيوستي كه جملگي حكايت از مخالفت بخشنامه مورد شكايت با قانون و رويه قضايي دارد و از جنبه شرعي نيز اخذ اين گونه عوارض براساس متن قرارداد و دستورالعمل پيوست نوعي حق مرغوبيت مي باشد كه اخذ آن سابقاً توسط فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع شناخته شده و به نوعي «اكل مال بالباطل» محسوب مي شود، لذا از آن مرجع صدور دستور ابطال بندهاي (الف) و (ج) دستور العمل تأمين اراضي مورد استدعا است." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "نامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3 مديركل بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان سلام عليكم به پيوست «دستورالعمل نحوه تأمين اراضي مورد نياز توسعه روستا از محل مشاركت هاي مردمي» كه وفق مواد 2، 3 و 4 قانون اساسنامه بنياد مسكن انقلاب اسلامي و ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن و ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت كشور و اصلاحيه ماده 1 آيين نامه اجرايي تهيه و تفكيك و واگذاري زمين در روستاها تدوين گرديده جهت اجرا ابلاغ مي گردد. ـ رئيس بنياد مسكن انقلاب اسلامي دستورالعمل تأمين اراضي مورد نياز توسعه روستا از محل مشاركت هاي مردمي به منظور ايجاد رويه واحد در بنياد مسكن انقلاب اسلامي جهت تأمين زمين روستايي از طريق مشاركت مردمي و همكاري روستاييان در راستاي مواد 4،3، 2 قانون اساسنامه بنياد مسكن انقلاب اسلامي مصوّب سال 1366 مجلس شوراي اسلامي و اصلاحيه بند (ج) ماده 1 آيين نامه اجرايي تهيه و تفكيك و واگذاري زمين در روستاها و آيين نامه اجرايي ارائه خدمات فنّي و ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوّب سال 1387 و ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران، تأمين اراضي كاربري هاي مورد نياز روستا در قالب طرح هادي مطابق اين دستورالعمل با انعقاد قرارداد متعلّق بر ماده 10 قانون مدني صورت مي پذيرد. الف) اسناد و مدارك مورد نياز 1ـ درخواست كتبي مبني بر مشاركت داوطلبانه به انضمام كروكي زمين توسط مالك يا مالكين يا نماينده قانوني آنان به بنياد مسكن شهرستان و ثبت در دبيرخانه. 2 ـ تصوير شناسنامه. 3 ـ تصويراسناد مثبته مالكيت برابر اصل شده. 4 ـ در صورت مشاع بودن مالكيت، ارائه اسناد و مدارك لازم براي تأييد صحّت مالكيت افراد بر اراضي فوق و اخذ موافقت كلّيه مالكين مشاعي. 5 ـ ارائه تأييديه از ثبت مبني بر عدم بازداشتي ملك در خصوص اراضي داراي سند مالكيت رسمي. 6 ـ ارائه اقرار نامه محضري ضمانت كشف فساد از سوي متقاضي. .......................... ج) تعيين ميزان خدمات عمومي و توسعه روستا و سهم مالك تعيين ميزان خدمات عمومي و توسعه روستا از محل مشاركت مالكين، تابعي از ارزش و مرغوبيت اراضي مورد نياز توسعه روستا مي باشد كه براساس مصوبه گروه كارشناسي كميته بررسي و تصويب طرح هاي هادي بر مبناي مطالعات مهندسين مشاور تهيه يا بازنگري طرح تعيين مي گردد. به منظور محاسبه ميزان خدمات عمومي و توسعه روستا و سهم مالك لازم است قيمت زمين قبل از الحاق به محدوده روستا و بعد از آن محاسبه و معادل 50% مابه التفاوت ايجاد شده به عنوان سهم نياز توسعه آتي روستا لحاظ گردد. براي ايجاد رويه واحد مبناي مشاركت با مالكين در استان هاي مختلف براساس جدول ذيل مشخص مي گردد: درصد كاربري ها براساس نظريه گروه كارشناسي: خالص مسكوني ـ خدمات ـ معابر. نسبت قيمت زمين مسكوني داخل بافت به قيمت زمان فاقد كاربري خارج بافت: 2 ـ 3 ـ 4 ـ 5 ـ 6 ـ بيشتر از 6. تعيين ميزان خدمت عمومي و توسعه روستا: خدمات عمومي و معابر ـ مسكوني. تعيين سهم مالك: مسكوني ـ تجاري ـ خدمات انتفاعي. سهم مالك: پس از واگذاري اراضي خدمات عمومي و توسعه روستا، باقي مانده اراضي به عنوان سهم مالك در اختيار وي قرار مي گيرد. تبصره 1ـ در مورد تغيير كاربري اراضي واقع در داخل محدوده روستا، قيمت كارشناسي روز هر متر مربع معادل قيمت روز زمين با كاربري موجود خواهد بود. تبصره 2ـ عوايد حاصل از واگذاري اراضي موضوع دستور العمل، به حساب مشخص شده از بنياد مسكن انقلاب اسلامي مركز كه به تفكيك هر استان افتتاح و به همين منظور اختصاص يافته واريز و مطابق ضوابط و نحوه برداشت و هزينه كَرد ذي ربط در مانحن فيه حداكثر ظرف دو سال صَرف اجراي پروژه هاي توسعه و عمران روستايي با اولويت روستاي محل وقوع اراضي با ساير روستاهاي محروم همان شهرستان يا استان خواهد شد. تبصره 3ـ در اجراي تبصره 2 ماده 4 اساسنامه بنياد مسكن انقلاب اسلامي مالك يا مالكين مي توانند به اراده و اختيار خود بخشي يا كل اراضي در اختيار خود را جهت تأمين مسكن نيازمندان و محرومين به بنياد مسكن واگذار نمايند تا براساس قانون اساسنامه بنياد مسكن انقلاب اسلامي و آيين نامه اجرايي آن به واجدين شرايط و با اولويت افراد بومي روستاي محل وقوع اراضي موضوع توافق واگذار گردد. تبصره 4ـ اراضي خدمات عمومي و توسعه روستا كه در چهارچوب مشاركت توسط مالك به بنياد مسكن واگذار مي گردد در بازه زماني افق طرح هادي و در چهارچوب دستورالعمل واگذاري اراضي روستايي به دستگاه هاي متولّي خدمات رسان واگذار مي گردد و جهت تحقّق كاربري عمومي نظارت لازم به عمل خواهد آمد. در صورت عدم ايفاي تعهّد توسط دستگاه متولّي بنا به دلائل غيرموجّه و انقضاي مهلت زماني تعيين شده جهت اجراي طرح، مستندات واگذاري كان لم يكن تلقّي شده و واگذاري مجدّد مستلزم تأمين اعتبار و ارائه برنامه زماني مشخص و تأييد آن توسط بنياد مسكن انقلاب اسلامي خواهد بود. تبصره 5 ـ قطعات كوچك و با مساحت حداكثر دو برابر حد نصاب تفكيك تعيين شده در طرح هادي مصوّب روستا كه داخل محدوده و يا مجاور خط محدوده بافت مصوّب روستا بوده و مالك يا مالكين اين گونه اراضي تقاضاي الحاق به بافت و احداث مسكن جهت سكونت دائم خود و فرزندان را دارند تابع شرايط اين دستورالعمل نمي باشند و از پرداخت سهم روستا معاف هستند. تبصره 6 ـ قطعات كوچك و با مساحت حد نصاب تفكيك تعيين شده داخل و يا مجاور محدوده طرح هادي مصوّب روستا كه توسط اشخاص حقيقي يا حقوقي براي تأمين مسكن افراد كم بضاعت و خانوارهاي تحت پوشش نهادهاي حمايتي و مهجورين و افراد كم توان و بي سرپرستان و بد سرپرستان درنظر گرفته شده و مجوّزهاي قانوني لازم براي همين منظور از مراجع ذي صلاح اخذ شده باشد تابع شرايط اين دستورالعمل نمي باشند و از پرداخت سهم روستا معاف هستند." در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل حقوقي و املاك بنياد مسكن انقلاب اسلامي به موجب لايحه اي كه به شماره 1510323 مورخ 1404/4/18 ثبت دفتر انديكاتور هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شده توضيحاتي داده است كه خلاصه آن به قرار زير است: "در راستاي مواد 4،3، 2 قانون اساسنامه بنياد مسكن انقلاب اسلامي (مصوّب 1366)، اصلاحيه بند (ج) ماده 1 آيين نامه اجرايي، تفكيك و واگذاري زمين در روستاها و آيين نامه هاي اجرايي ارائه خدمات فنّي و ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن (مصوّب 1387) و ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران با هدف تأمين اراضي كاربري هاي عمومي و تأمين سرانه هاي موردنياز طرح هاي مصوّب از محل مشاركت هاي مردمي در روستاهايي كه فاقد اراضي ملي و دولتي هستند «دستورالعمل نحوه تأمين اراضي موردنياز توسعه روستا از محل مشاركت هاي مردمي» تدوين و ابلاغ گرديده است. همان گونه كه متن شيوه نامه مبيّن آن است تأمين اراضي بر مبناي مشاركت داوطلبانه متقاضي مي باشد. دليل داوطلبانه بودن در راستاي توزيع عادلانه فرصت براي مالكان اراضي مستعد توسعه روستاها است تا مالكين با علم و اطّلاع و با رضايت شخصي اقدام به ارائه تقاضا و مشاركت در تأمين اراضي مورد نياز نمايند. با اجراي شيوه نامه نه تنها هيچ ضرري به احدي وارد نمي شود، بلكه اراضي مورد نياز خدمات عمومي كه به دليل كمبود اعتبار دستگاه هاي متولّي همواره در طول دوره طرح با مقوله عدم تحقّق و بلاتكليفي مواجه بوده اند، با اِعمال شيوه نامه از محل توافق داوطلبانه نياز توسعه خدماتي روستا به معناي واقعي تأمين و دغدغه و نگراني خدمات عمومي روستا براي كاربري هاي آموزشي، بهداشتي ، فرهنگي ـ مذهبي، فضاي سبز و... رفع مي شود و كاربري مسكوني حاصل از اجراي دستورالعمل، جهت تأمين مسكن نيازمندان روستا با اولويت ساكنين و محرومين برابر آيين نامه هاي اجرايي ذي ربط مِلاك عمل قرار مي گيرد. براساس تبصره هاي 6 و 5 شيوه نامه مالكين نيازمند مسكن با مساحت هاي كوچك مشمول اين شيوه نامه نبوده و همين امر دلالت بر آن دارد كه هيچ گونه نگاه انتفاعي به شيوه نامه موصوف حاكم نبوده است. مضافاً اين كه افراد تحت پوشش كميته امداد امام (ره) و محرومين تحت پوشش نهادهاي حمايتي از شمول اين شيوه نامه و پرداخت هزينه مستثني مي باشند. دستورالعمل فوق الذكر مبنايي براي محاسبه و دريافت عوارض نبوده و استنباط شاكي در اين خصوص صحيح نمي باشد. چرا كه عوارض براساس قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري (مصوّب 1401) و آيين نامه هاي اجرايي آن توسط مراجع صدور پروانه اخذ مي گردد و بنياد مسكن در اين زمينه هزينه اي دريافت نمي كند. در خاتمه تقاضاي صدور حكم بر عدم ابطال مواد صدرالاشاره و تصديق وضع قانوني بندهاي (الف) و (ج) دستورالعمل مبحوثُ عنه از آن هيئت مورد استدعا است." همچنين وكيل بنياد مسكن انقلاب اسلامي نيز در پاسخ به شكايت مذكور، به موجب لايحه شماره 1404220902048211 مورخ 1404/8/22 خطاب به هيئت تخصّصي اراضي و شهرسازي ديوان عدالت اداري توضيحاتي داده است كه خلاصه آن به قرار زير است: "اين دستورالعمل جنبه قهري و اجباري ندارد. به اين معنا كه هدف، استفاده از ظرفيت مالكين و اشخاصي است كه با اختيار و ميل خود قصد دارند كه در راستاي فعاليت هاي بنياد مسكن مشاركت نمايند. استفاده از تمايل و ظرفيت اشخاص جهت مشاركت در فعاليت هاي بنياد مسكن و تدوين ضوابطي براي آن داراي منع قانوني است. بسياري از مؤسّسات و نهادهايي كه كار عام المنفعه انجام مي دهند داوطلبانه از مشاركت افراد در فعاليت هاي عمراني و استفاده از ظرفيت آنان جهت توسعه خدمت رساني استفاده مي كنند. به ويژه كه بنياد مسكن وظيفه مهم تأمين مسكن نيازمندان را بر عهده دارد. اصل تفسير قوانين به نفع تحقّق اهداف عمومي نيز اقتضا قوانين و مقرّراتي كه در راستاي تحقّق اهداف عام المنفعه (مانند تأمين مسكن محرومان) وضع مي شوند، بايد به گونه اي تفسير شوند كه امكان تحقّق اين اهداف را فراهم آورند. بر اساس اعلام بنياد مسكن عمده اراضي كه بنياد مسكن جهت الحاق به روستا و ارائه خدمت رساني و تأمين نياز محرومين جهت احداث مسكن انجام مي شود از اراضي دولتي و منابع طبيعي است و صرفاً در صورت عدم وجود اراضي مناسب دولتي و منابع طبيعي و درخواست مالكين اراضي اشخاص به روستاها ملحق مي شود. در مقدمه و توجيه قانوني صدور دستورالعمل به مواد 4،3، 2 قانون اساسنامه بنياد مسكن استناد شده است. ملاحظه مي فرماييد كه در ماده 2 دستورالعمل موضوع مشاركت هاي مردمي و تكليف بنياد جهت استفاده از آن اشاره شده و در ماده 3 نيز به استفاده از مشاركت مردم جهت احداث واحدهاي مسكوني ارزان قيمت اشاره شده است. در تبصره 2 ماده 4 به امكان هِبه زمين هاي ملكي از سوي اشخاص حقيقي و حقوقي به بنياد مسكن جهت انجام وظايف قانوني پرداخته شده؛ همگي اين مواد قانوني دلالت بر مي دارد كه معيار مسكن مي تواند دستورالعمل جهت استفاده از مشاركت هاي مردمي جهت انجام وظايف قانوني خود تدوين نمايد و اين دستورالعمل در راستاي اين موضوع انجام شده است. در ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوّب 1387/2/25 صراحتاً مطالعات امكان سنجي و شناسايي اراضي مستعد طراحي و تفكيك اراضي واقع در محدوده روستاها را بر عهده بنياد مسكن انقلاب اسلامي قرار داده است. طبيعي است كه اذن در شئ اذن در لوازم آن نيز مي باشد. طراحي و تفكيك مستلزم تدوين ضوابط مربوط مي باشد. در بند (الف) ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران به موضوع تأمين زمين ساخت و واگذاري مسكن معيشت محور اشاره شده و در بند (ب) به تهيه طرح هاي هادي روستايي و تعيين محدوده روستاها توسط بنياد مسكن تأكيد شده است و در بند (پ) هم ساخت مسكن روستايي معيشت محور را از تكاليف بنياد مسكن اعلام كرده است. طبيعي است كه انجام اين تكاليف قانوني بدون استفاده از مشاركت هاي مردمي امكان پذير نخواهد بود. بودجه محدود دولت تخصيص به بنياد مسكن اگر صرفاً ملاك عمران و توسعه روستايي و انجام وظايف مندرج در ماده 51 قرار گيرد سال هاي بسيار طولاني هم امكان عمران و واداري روستاها و انجام تكاليف ماده 51 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران فراهم نخواهد شد. رأي هيئت تخصّصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري به شماره 140331390001456213 تاريخ 1403/6/24 با موضوع عدم ابطال بندهاي (ب)، (ج) و (د) اصلاحيه شيوه نامه تفاهم با مالكين متقاضي دريافت خدمات فنّي در روستاها و رأي ديگر هيئت تخصّصي به شماره 140331390000213662 تاريخ 1403/2/1 مفاداً در تأييد بند (ج) دستورالعمل مورد شكايت است. به نظر مي رسد ابطال اين دستورالعمل به ويژه بند (ج) آن سبب تعارض با دو رأي هيئت تخصّصي فوق الذكر خواهد شد. لازم به ذكر است اكثر روستاهاي ما در محروميت به سر مي برند و به دليل اين كه اكثراً به شكل خود تشكيل در طول زمان به وجود آمدند، متعاقباً طرح هادي براي آنها در نظر گرفته شده فاقد استانداردهاي لازم براي سرانه هاي خدمات و همچنين معابر و شوارع لازم هستند، روشن است كه كسري سرانه هاي مذكور مي بايست از اراضي جديدي كه وارد محدوده روستاها خواهند شد، تأمين گردد. لذا رد شكايت مطروحه مورد استدعا است." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/11/7 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري براساس آراء شماره 140231390000637740 مورخ 1402/3/16، شماره 9809970905811443 مورخ 1398/7/16 و شماره 140009970905811525 مورخ 1400/6/16 مقرّراتي را كه متضمّن اخذ بخشي از املاك ساكنين روستاها در قبال موافقت با تغيير كاربري يا ورود اراضي به محدوده روستا بوده خلاف قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال كرده است. ثانياً براساس مواد 1 و 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها مصوّب سال 1401 مقرّر گرديده است: «شهرداري ها و دهياري ها مي توانند در چهارچوب قوانين و مقرّرات از انواع ابزارهاي تأمين منابع مالي و روش هاي اجرايي مناسب براي اجراي طرح هاي مصوّب شهري و روستايي و طرح هاي سرمايه گذاري و مشاركتي با پيش بيني تضامين كافي استفاده كنند. آيين نامه مالي موضوع اين ماده ظرف سه ماه از تاريخ لازم الاجرا شدن اين قانون با پيشنهاد مشترك شوراي عالي استانها و وزارت كشور تهيه مي شود و به تصويب هيئت وزيران مي رسد» و «كلّيه اشخاص حقيقي و حقوقي كه در محدوده و حريم شهر و محدوده روستا ساكن هستند و يا به نوعي از خدمات شهري و روستايي بهره مي برند، مكلّفند عوارض و بهاي خدمات شهرداري و دهياري را پرداخت نمايند» و به موجب بند (الف) ذيل تبصره 1 ماده 2 قانون مذكور نيز عوارض محلي: «عبارت است از وجوهي است كه براي تأمين بخشي از هزينه هاي شهر و روستا بر مواردي اعم از اراضي، مستحدثات، تأسيسات، تبليغات معابر و فضاهاي درون شهري و روستايي و ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري و روستايي و دارايي هاي غيرمنقول مطابق قوانين و مقرّرات تعيين مي گردد. عناوين عوارض و ترتيبات وصول آن با پيشنهاد شوراي اسلامي شهرها و بخش ها پس از تأييد شوراي عالي استان ها، تهيه گرديده و دستورالعمل آن حداكثر تا پايان آذر ماه هر سال توسط وزير كشور، تصويب و ابلاغ مي شود. وضع هرگونه عوارض به غير از موارد اعلام شده ممنوع مي باشد و مشمول يكي از مجازات هاي تعزيري درجه شش موضوع ماده (19) قانون مجازات اسلامي مصوّب 1392/2/1 با اصلاحات و الحاقات بعدي خواهد بود» و لذا اخذ عوارض جداگانه از سوي بنياد مسكن انقلاب اسلامي به غير از مواردي كه در مواد 1 و 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها مصوّب سال 1401 مورد تصريح قرار گرفته مجوّز قانوني نخواهد داشت. ثالثاً براساس بند (پ) ماده 51 قانون برنامه پنج ساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران مقرّر گرديده: «بنياد مسكن انقلاب اسلامي مكلّف است متناسب با بُعد خانوار و با رعايت تبصره (2) ماده (9) قانون جهش توليد مسكن، جهت ساخت مسكن روستايي معيشت محور (جهت سكونت و فعاليت اقتصادي و توليدي) با ايجاد زيرساخت هاي لازم و بازنگري محدوده طرح هاي هادي روستاهاي فاقد زمين و تصويب در مراجع مربوط، نسبت به واگذاري زمين به متقاضيان فاقد مسكن با اولويت افراد بومي (متولّدان روستا و يا داراي حداقل دو سال سابقه سكونت) جهت سكونت دائمي به صورت اجاره 99 ساله يا واگذاري قطعي اقدام نمايد. آيين نامه اجرايي اين بند توسط وزارت راه و شهرسازي و با همكاري بنياد مسكن انقلاب اسلامي تهيه مي شود و به تصويب هيئت وزيران مي رسد» كه اجراي اين بند از طريق تصويب آيين نامه اجرايي توسط هيئت وزيران صورت مي گيرد و بنياد مسكن انقلاب اسلامي رأساً اختيار وضع مصوبه جهت اجراي بند مذكور را ندارد. رابعاً براساس ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقرّرات مالي دولت مصوّب سال 1380: «دريافت هرگونه وجه، كالا و يا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط وزارتخانه ها، مؤسّسات و شركت هاي دولتي غير از مواردي كه در مقرّرات قانوني مربوط معيّن شده يا مي شود، همچنين اخذ هدايا و كمك نقدي و جنسي در قبال كلّيه معاملات اعم از داخلي و خارجي توسط وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي و شركت هاي دولتي و مؤسّسات و نهادهاي عمومي غيردولتي، مؤسّسات و شركت هايي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام است و يا تابع قوانين خاص هستند ممنوع مي باشد» و در مانحن فيه بنياد مسكن انقلاب اسلامي هيچ گونه مجوز قانوني جهت اخذ زمين از ساكنين روستا تحت هر عنوان ندارد. بنا به مراتب مذكور و با اخذ وحدت ملاك از مفاد آراء شماره 140231390000637740 مورخ 1402/3/16، شماره 9809970905811443 مورخ 1398/7/16 و شماره 140009970905811525 مورخ 1400/6/16 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، مفاد بندهاي (الف) و (ج) دستورالعمل تأمين اراضي مورد نياز توسعه روستا از محل مشاركت هاي مردمي ابلاغي تحت بخشنامه شماره 3776/ص مورخ 1403/7/3 رئيس بنياد مسكن انقلاب اسلامي مغاير مفاد آراء مذكور و مواد 1 و 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهيار ي ها مصوّب سال 1401 و بند (الف) ذيل تبصره 1 ماده 2 اين قانون و ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقرّرات مالي دولت مصوّب سال 1380 و خارج از حدود صلاحيت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي