نظر مشورتي 7/1402/586 مورخ 1403/02/22 اداره كل حقوقي قوه قضائيه

استعلام : خواهشمند است در خصوص اشخاص فاقد شناسنامه (فاقد سند سجلي يا ورقه) به پرسش‌هاي زير پاسخ دهيد: 1- با توجه به ماده 45 قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدي و بند «الف» دستورالعمل اجرايي اين ماده مصوب 8/3/1381 شوراي عالي ثبت احوال و رأي وحدت رويه شماره 748 مورخ 1395/1/24 هيأت عمومي ديوان عالي كشور، آيا مراجعه اشخاص فاقد سند سجلي به طور مستقيم به مراجع قضايي صحيح است؟ توضيح آنكه بند «الف» دستورالعمل يادشده براي فاقدين سند سجلي، تشريفاتي؛ از قبيل تشكيل پرونده از سوي ثبت احوال، معرفي متقاضي به پزشكي قانوني براي تعيين سن، ارجاع به بايگاني اسناد سجلي، معرفي به اداره تشخيص هويت، انعكاس موضوع به پايگاه اطلاعات مردودين تابعيت، احراز هويت از مرجع انتظامي و اداره اطلاعات و در نهايت بررسي توسط شوراي تأمين محل را پيش‌بيني كرده است؛ از سوي ديگر رأي وحدت رويه شماره 748 مورخ 1395/1/24 هيأت عمومي ديوان عالي كشور بيان داشته است: «... چنانچه شخصي كه فاقد شناسنامه باشد به ادعاي ايراني بودن، الزام اداره ثبت احوال را به صدور شناسنامه براي خود درخواست كند، دعواي او در دادگاه قابل رسيدگي است، لكن الزام اداره ثبت احوال به صدور شناسنامه منوط به آن است كه به طريقي كه در قانون ثبت احوال پيش‌بيني شده احراز شود كه متقاضي، شرايطي كه در قانون براي صدور شناسنامه مقرر شده است، از جمله شرايط موضوع ماده 45 اصلاحي قانون (هويت و تابعيت) را دارد يا نه ...» با توجه به اين مستندات ياد شده، دو ديدگاه كلي در محاكم حقوقي (اعم از نخستين و تجديدنظر) وجود دارد: ديدگاه نخست. برخي معتقدند هرگاه شخص فاقد سند سجلي بدون مراجعه به اداره ثبت احوال، دعواي مستقيم الزام به تنظيم سند سجلي و صدور شناسنامه را در دادگاه مطرح كند، موضوع تا پيش از انجام تشريفات مذكور در بند «الف» دستورالعمل ياد شده قابليت استماع ندارد و دو تصميم مي‌تواند حسب مورد اتخاذ شود؛ قرار عدم استماع دعوا يا قرار اناطه (توقف دادرسي). ديدگاه دوم. برخي بر اين عقيده‌اند كه وفق رأي وحدت رويه شماره 748 مورخ 24/1/1395 هيأت عمومي ديوان عالي كشور، دادگاه رأساً وارد رسيدگي مي‌شود و استعلامات لازم را انجام مي‌دهد و دستورالعمل يادشده براي اداره ثبت احوال است و دادگاه تكليفي به رعايت اين دستورالعمل ندارد و مي‌تواند در جهت احراز هويت و تابعيت فرد، اقدامات لازم را انجام دهد. با توجه به مراتب فوق، اعلام فرماييد كدام ديدگاه منطبق بر قانون است؟ چنانچه ديدگاه نخست پذيرفته شود، كدام تصميم دادگاه مناسب‌تر است؛ قرار عدم استماع دعوا يا قرار اناطه (توقف دادرسي)؟ 2- اولاً، براساس ديدگاهي كه رسيدگي مستقيم دادگاه به دعواي «الزام به تنظيم سند سجلي و صدور شناسنامه» و احراز هويت و تابعيت فرد توسط دادگاه حقوقي را جايز مي‌داند، آيا مي‌توان گفت كه رأي وحدت رويه شماره 748 مورخ 24/1/1395 هيأت عمومي ديوان عالي كشور، ناسخ بند «الف» دستورالعمل ماده 45 اصلاحي قانون ثبت احوال مصوب 8/3/1381 شوراي عالي ثبت احوال است؟ لازمه پذيرش اين ديدگاه، ناديده گرفتن و بي‌اثر دانستن مقررات بند «الف» دستورالعمل يادشده است. ثانياً، آيا رأي وحدت رويه كه در مقام تفسير مفاد يك ماده قانوني يا رفع اختلاف نسبت به موضوع خاص است، مي‌تواند ناسخ دستورالعمل مصوب شواري عالي ثبت احوال كشور باشد؛ به ويژه آنكه رأي وحدت رويه شماره 337 مورخ 1381/9/24 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، عدم مغايرت آن را با قانون مورد تأكيد مجدد قرار داده است. 3- در خصوص اشخاص فاقد سند سجلي، آيا با ارائه حكم اثبات نسب به پدر و مادر ايراني (يا پدر ايراني)، ترديد در هويت و يا تابعيت ايراني متقاضي قابل پذيرش است؟ 4- با توجه به بند «الف» دستورالعمل اجرايي ماده 45 قانون ثبت احوال مصوب 8/3/1381 شوراي عالي ثبت احوال، در خصوص اشخاص فاقد سند سجلي، در صورت ترديد در هويت و تابعيت پرونده به شوراي تأمين ارسال مي‌شود. چنانچه شوراي تأمين تابعيت ايراني متقاضي را رد كند، دو ديدگاه وجود دارد؛ برخي معتقدند طبق بند «الف» دستورالعمل ياد شده، پرونده به ثبت احوال اعاده و مراتب به نيروي انتظامي و وزارت امور خارجه براي اقدامات قانوني اعلام و در نهايت بايگاني مي‌شود. گروه دوم معتقدند وفق رويه عملي موجود پس از عدم تأييد تابعيت ايراني متقاضي از سوي شوراي تأمين، تصميم آن شورا به متقاضي سند سجلي و شناسنامه ابلاغ و در صورت اعتراض به اين تصميم، در هيأت حل اختلاف ثبت احوال به موضوع رسيدگي مي‌شود و به اعتراض به تصميم هيأت اخير نيز در دادگاه حقوقي رسيدگي و اعتراض به اين رأي نيز در دادگاه تجديدنظر استان رسيدگي مي‌شود. با توجه به مراتب يادشده، خواهشمند است اعلام فرماييد: اولاً، ماهيت تصميم شوراي تأمين در مورد تابعيت متقاضي چيست؟ آيا گزارش، تصميم مرجع اداري، و يا تصميم مرجع شبه‌قضايي است؟ آيا اين تصميم قابليت اعتراض دارد؟ ثانياً، در صورت قابليت اعتراض، ابلاغ تصميم يادشده بر عهده كدام مرجع است؟ آيا اعتراض به تصميم شوراي تأمين داراي مهلت است؟ در صورت داشتن مهلت، مهلت اعتراض چه ميزان است؟ مرجع صالح براي رسيدگي به اعتراض به تصميم شوراي تأمين در خصوص تابعيت متقاضي فاقد سند سجلي كدام است؟ هيأت حل اختلاف اداره ثبت احوال؛ ديوان عدالت اداري؛ دادگاه عمومي حقوقي و يا ديگر مراجع ذي‌صلاح؟ 5- با توجه به گزارش پرونده و منطوق رأي وحدت رويه شماره 658 مورخ 20/1/1381 هيأت عمومي ديوان عالي كشور كه راجع به اشخاص مشكوك‌‌التابعه است و گزارش هر دو پرونده مربوط به «ابطال شناسنامه شخص» است، يعني فردي كه شناسنامه دارد و بعداً تابعيت او مورد ترديد واقع شده و توسط هيأت حل اختلاف ثبت احوال شناسنامه ابطال شده است، آيا مي‌توان آن را به اشخاص فاقد سند سجلي (فاقدين شناسنامه) كه اساساً هيچگونه سند سجلي و شناسنامه‌اي ندارند، تعميم و تسري داد؟ توضيح آنكه، بر اساس ديدگاه حقوقدانان، الفاظ و عبارات آراي وحدت رويه، هرگز معادل الفاظ و عبارات قانون و حتي آيين‌نامه نيست و فلسفه رأي وحدت رويه، ارائه تفسيري روشن و حل اختلاف در موضوعي جزئي و در حدود موضوع آرا مي‌باشد. نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه : 1- اولاً، هر چند مفروض آن است كه خواهان پس از عدم حصول نتيجه از رسيدگي اداري به دادگاه مراجعه و دعوايي به خواسته الزام اداره ثبت احوال به صدور شناسنامه مطرح مي‌كند؛ اما طرح اين دعوا مستلزم ارائه مستنداتي مبني بر استنكاف اداره ثبت احوال از صدور شناسنامه نمي‌باشد و در فرض سؤال، دعواي خواهان قابليت استماع دارد. ثانياً، با توجه به رأي وحدت رويه شماره 748 مورخ 24/1/1395 هيأت عمومي ديوان عالي كشور، چنانچه خواهان به ادعاي ايراني بودن خود، دعواي الزام اداره ثبت احوال به صدور شناسنامه را خواستار شود،‌ الزام آن اداره ‌منوط به آن است كه به طريقي كه در قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدي؛ از جمله ماده 45 اين قانون پيش‌بيني شده است، شرايط مدعي براي صدور شناسنامه؛ از جمله از حيث هويت و تابعيت احراز شود؛ بنابراين، دادگاه رسيدگي‌كننده مي‌تواند حسب مورد در جهت احراز هويت و يا تابعيت خواهان، مراتب را به مراجع انتظامي و يا شوراي تأمين شهرستان ارجاع دهد؛ بدون آنكه نيازي به صدور قرار عدم استماع دعوا و يا قرار اناطه باشد. 2- با توجه به پاسخ بند 1، پاسخ به اين سؤال منتفي است. 3- هر چند حكم اثبات نسب بر اساس ادله و مدارك ارائه شده از سوي طرفين دعوا صادره شده است؛ بويژه آنكه يكي از ادله اثبات دعوا، اقرار مدعي‌عليه مي‌باشد؛ اما از آنجا كه صدور شناسنامه و پذيرش تابعيت امري حاكميتي است، در فرض سؤال ترديد در هويت و يا تابعيت ايراني اشخاص فاقد سند سجلي موضوع ماده 45 قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدي نيز امري متصور است. 4- صرف نظر از اينكه اين اداره كل از پاسخ‌گويي به پرسش‌هاي ناظر بر مصوباتي كه به صورت رسمي منتشر نشده است، معذور است، ‌مطابق مقررات و رأي وحدت رويه شماره 658 مورخ 20/1/1381 هيأت عمومي ديوان عالي كشور، در موارد ترديد در تابعيت شخص،‌ اداره ثبت احوال موضوع را به شوراي تأمين ارجاع مي‌نمايد و در فرضي كه شوراي تأمين تابعيت ايراني شخص را رد كند، نتيجه به اداره ثبت احوال اعلام مي‌شود و اين اداره بر مبناي نظر شوراي تأمين اتخاذ تصميم و آن را به متقاضي و ذينفع ابلاغ مي‌كند. ذينفع مطابق ماده 3 قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدي مي‌تواند به اين تصميم در هيأت حل اختلاف مقرر در اين ماده اعتراض كند؛ اين اعتراض فاقد مهلت است و ‌رأي هيأت حل اختلاف وفق ماده 4 همين قانون ظرف ده روز در دادگاه عمومي محل قابل اعتراض است؛ رأي دادگاه نيز مطابق تشريفات مقرر در قانون آيين دادرسي مدني در دادگاه تجديد نظر قابل تجديد نظر خواهي است. 5- صرف نظر از آنكه گزارش پرونده‌هاي موضوع رأي وحدت رويه شماره 658 مورخ 20/1/1381 هيأت عمومي ديوان عالي كشور ناظر به افرادي است كه به تصميم هيأت حل اختلاف مبني بر ابطال شناسنامه صادره براي آن‌ها معترض هستند، اين رأي وحدت رويه با ابتناي بر عموم و اطلاق ماده 45 قانون ثبت احوال مصوب 1355 با اصلاحات بعدي در خصوص صلاحيت شوراي تأمين شهرستان براي رسيدگي به موارد ترديد در تابعيت و فرايند پس از اعلام نظر اين شورا صادر شده است. بر اين اساس و با لحاظ رأي وحدت رويه يادشده، در تمام موارد ترديد در تابعيت افراد؛ اعم از آنكه سابقاً شناسنامه‌اي براي آن‌ها صادر شده يا نشده باشد، به ترتيب مذكور در ماده 45 يادشده رفتار مي‌شود.