رأي شماره 677677 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال بندهاي 3 و 4 ماده (1) از مصوبه هاي شماره 174119/ت60422هـ مورخ 1401/9/2 و 186005/ت60548هـ مورخ 1401/10/8 هيأت وزيران

شماره 0200184 ـ 0202697 - 1403/4/10 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000677677 مورخ 1403/3/22 با موضوع: تعاريف مقرر در بندهاي 3 و 4 ماده (1) از مصوبه هاي شماره 174119 /ت 60422 هـ مورخ 1401/9/2 و 186005/ت 60548 هـ مورخ 1401/10/8 هيأت وزيران در خصوص شركت هاي تابعه و وابسته ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/3/22 - شماره دادنامه: 140331390000677677 شماره پرونده: 0200184ـ 0202697 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: خانم ياسمن شهرياري طرف شكايت: هيأت وزيران موضوع شكايت و خواسته: ابطال بندهاي 3 و 4 ماده (1) از مصوبه هاي شماره 174119 /ت 60422 هـ مورخ 1401/9/2 و 186005/ت 60548 هـ مورخ 1401/10/8 هيأت وزيران گردش كار: شاكي به موجب دادخواست هاي جداگانه اي با متن مشابه ابطال بندهاي 3 و 4 ماده (1) از مصوبه هاي شماره 174119 /ت 60422 هـ مورخ 1401/9/2 و 186005/ت 60548 هـ مورخ 1401/10/8 هيأت وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه : " هيأت وزيران برابر بند هاي 3 و 4 ماده (1) از مصوبه هاي شماره 174119 /ت 60422 هـ مورخ 1401/9/2 و 186005/ت 60548 هـ مورخ 1401/10/8 هيأت وزيران برخلاف قوانين موضوعه كشور و حدود اختيارات خود مبادرت به ارائه تعريف در مورد شركت هاي تابع و وابسته نموده كه اين امر باعث تعميم حاكميت دولت بر اشخاص حقوقي گرديده است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري برابر با رأي شماره 459 مورخ 1382/12/3 ، وضع مقررات در جهت تعيين خصوصيات و ضوابط شركت هاي تابعه و وابسته دولتي را مختص مقنن دانسته است و ارائه تعريف از شركت هاي وابسته و تابعه دولتي را از حدود اختيارات قوه مجريه خارج دانسته است . قانونگذار در ماده4 قانون مديريت خدمات كشوري و قانون محاسبات عمومي تعريفي از شركت هاي دولتي ارائه داده است، لكن در قوانين و مقررات تعريفي از شركت وابسته و تابع ارائه نشده است و تنها در برخي از قوانين و مقررات مانند ماده 68 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 به تعيين ضوابط و خصوصيات شركت هاي تابعه و وابسته دولتي پرداخته است و با توجه به اين كه مطابق اصل 71 قانون اساسي وظيفه قانونگذاري بر عهده قوه مقننه مي باشد و هم چنين برابر با اصل 73 قانون اساسي شرح و تفسير قوانين عادي نيز با مجلس شوراي اسلامي مي باشد، لذا در جايي كه قانون در مورد موضوعي ساكت است يا قانوني نياز به تفسير دارد تنها قوه مقننه به عنوان ركن قانونگذاري كشور مي تواند مبادرت به ايجاد قانون، تفسير آن يا ارائه تعريف بنمايد و به استناد اصل 138 قانون اساسي: «هيأت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمان هاي اداري به وضع تصويب نامه و آيين نامه بپردازد و مفاد اين مقررات نيز نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد». از اين اصل قانون اساسي مستفاد مي گردد هيأت وزيران حق وضع مقرره يا ارائه ضابطه و تعريف و ايجاد تكليف خارج از چهارچوب قانون اساسي و حدود اختيارات خود را ندارد . تعاريف ارائه شده در اين مصوبه از شركت هاي تابعه، وابسته و تحت مديريت باعث مي گردد كه دايره شمول شركت هاي وابسته و تابع دولت افزايش يافته و بدين ترتيب بسياري از اشخاص حقوقي، تابع و وابسته دولت تلقي مي گردند كه اين امر مغاير با سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي در راستاي افزايش سهم بخش خصوصي در اقتصاد ملي و كاستن از بار مالي و مديريتي دولت در تصدي فعاليت هاي اقتصادي مي باشد لذا ابطال بند هاي 3 و 4 ماده 1 مصوبه هاي مذكور به لحاظ مغايرت با موازين قانوني در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد استدعاست . " متن مصوبه مورد شكايت به شرح زير است : " الف: مصوبه شماره 174119 /ت 60422 هـ مورخ 1401/9/2 هيأت وزيران تصويب نامه هيأت وزيران وزارت امور اقتصادي و دارايي سازمان برنامه و بودجه كشور ـ سازمان اداري و استخدامي كشور هيأت وزيران در جلسه 2/9/1401 به پيشنهاد شماره 43298 مورخ 1401/6/20 سازمان اداري و استخدامي كشور (با همكاري سازمان برنامه و بودجه كشور و وزارت امور اقتصادي و دارايي) و به استناد جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 كل كشور، دستورالعمل احراز صلاحيت مديران عامل و اعضاي هيأت مديره /هيأت عامل و همچنين افرادي كه به نمايندگي صاحب سهم دولت در شركت ها كه به عنوان عضو هيأت مديره /هيأت عامل معرفي مي شوند را به شرح زير تصويب كرد: دستورالعمل احراز صلاحيت مديران عامل و اعضاي هيأت مديره /هيأت عامل و همچنين افرادي كه به نمايندگي صاحب سهم دولت در شركت ها به عنوان عضو هيأت مديره /هيأت عامل معرفي مي شوند . ماده1ـ در اين دستورالعمل، اصطلاحات زير در معاني مشروح مربوط به كار مي روند : 3ـ شركت تابع: شركت داراي شخصيت حقوقي مستقل كه بيش از پنجاه درصد (50 %) از سهام يا سرمايه آن مجتمعاً يا منفرداً متعلق به دستگاه هاي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري يا شركت هاي تابع آن باشد . 4ـ شركت وابسته: شركت داراي شخصيت حقوقي مستقل كه پنجاه درصد (50 %) يا كمتر از پنجاه درصد (50 %) از سهام آن مجتمعاً يا منفرداً متعلق به دستگاه هاي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري باشد و يا حداقل يكي از اعضاي هيأت مديره آن ها توسط دستگاه هاي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري تعيين مي شود . . ـ معاون اول رئيس جمهور ب: مصوبه شماره 186005/ت 60548 هـ مورخ 1401/10/8 هيأت وزيران وزارت امور اقتصادي و دارايي ـ سازمان اداري و استخدامي كشور سازمان برنامه و بودجه كشور هيأت وزيران در جلسه 30/9/1401 به پيشنهاد شماره 55605 مورخ 1401/8/1 سازمان اداري و استخدامي كشور (با همكاري سازمان برنامه و بودجه كشور و وزارت امور اقتصادي و دارايي) و به استناد جزء (3) بند (هـ) تبصره ( 2 ) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 كل كشور و تأييد شوراي حقوق و دستمزد دستورالعمل ساماندهي حقوق و مزاياي مديران عامل و اعضاي هيأت مديره/ هيأت عامل شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و شركت هاي تابع آن ها و شركت هاي تحت مديريت دولت را به شرح زير تصويب كرد: دستورالعمل ساماندهي حقوق و مزاياي مديران عامل و اعضاي هيأت مديره/ هيأت عامل شركت هاي دولتي، بانك ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و شركت هاي تابع آن ها و شركت هاي تحت مديريت دولت ماده1ـ در اين دستورالعمل، اصطلاحات زير در معاني مشروح مربوط به كار مي روند : 3ـ شركت تابع: شركت داراي شخصيت حقوقي مستقل كه بيش از پنجاه درصد (50 %) از سهام يا سرمايه آن مجتمعاً يا منفرداً متعلق به دستگاه هاي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري يا شركت هاي تابع آن ها باشد . 4ـ شركت وابسته: شركت داراي شخصيت حقوقي مستقل كه پنجاه درصد (50 %) يا كمتر از پنجاه درصد (50 %) از سهام يا سرمايه آن مجتمعاً يا منفرداً متعلق به دستگاه هاي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري باشد و يا حداقل يكي از اعضاي هيأت مديره آن ها توسط دستگاه هاي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري تعيين مي شود ." در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (معاونت حقوقي رئيس جمهور) به موجب لايحه هاي شماره 81782 /51885 مورخ 1402/5/14 و 1402/5/1420 /51143 مورخ 1402/4/4 توضيح داده است كه : " با عنايت به وصول دادخواستي مشابه از همين شاكي به خواسته «ابطال بندهاي (3) و (4) ماده (1) تصويب نامه شماره 174119 /ت 60422 هـ مورخ 1401/9/20 هيأت وزيران (موضوع دستورالعمل احراز صلاحيت مديران عامل و اعضاي هيأت مديره/ هيأت عامل و همچنين افرادي كه به نمايندگي صاحب سهم دولت در شركت ها به عنوان عضو هيأت مديره/ هيأت عامل معرفي مي شوند.)» كه متضمن احكام متناظر با مصوبه مورخ 1401/10/8 هيأت وزيران بوده و طي آن، به طور مشابهي، تعريف «شركت تابع» و «شركت وابسته» مندرج در بندهاي (3) و (4) ماده (1) تصويب نامه ياد شده مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات هيأت وزيران قلمداد و تقاضاي ابطال آن مطرح شده، بدين وسيله اعلام مي دارد : 1ـ در صدر جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 كل كشور، سازمان اداري و استخدامي كشور مكلف شده است «با همكاري سازمان برنامه و بودجه كشور و وزارت امور اقتصادي و دارايي، دستورالعمل احراز صلاحيت مديران عامل و اعضاي هيأت مديره /هيأت عامل و همچنين افرادي را كه به نمايندگي صاحب سهم در شركت ها به عنوان عضو هيأت مديره /هيأت عامل معرفي مي شوند و همچنين دستورالعمل ساماندهي حقوق و مزاياي مديران عامل و اعضاي هيأت مديره /هيأت عامل شركت هاي موضوع اين بند را، با در نظر گرفتن اندازه و پيچيدگي فعاليت شركت و نيز معيارهايي نظير ميزان تحصيلات، رشته تحصيلي، سوابق تجربي و مديريتي، تهيه و حداكثر تا پايان ارديبهشت ماه سال 1401 با رعايت قوانين به تصويب هيأت وزيران برساند.» لذا با توجه به قيد عبارت «شركت هاي موضوع اين بند» (و نه شركت هاي دولتي موضوع اين بند؛ چنان كه در ادامه جزء (3) به آن اشاره شده) و نظر به اين كه در جزءهاي (1) و (2) بند (هـ) به شركت هاي تابع و وابسته اشاره شده و همچنين در ذيل جزء (3) مقرر شده كه «مفاد اين بند در خصوص شركت هايي كه دولت سهامدار اصلي نبوده اما مديريت براساس نظر دولت تعيين مي گردد، نيز جاري است»، دولت در بندهاي (3)، (4) و (5) ماده (1) تصويب نامه مورد شكايت و با هدف «تأمين اجراي قانون» طبق اصل (138) قانون اساسي، به تعريف هريك از سه قسم «شركت تابع»، «شركت وابسته» و «شركت تحت مديريت» پرداخته است. از اين رو، اقدام دولت در تعريف اقسام مذكور، تفسير حكم قانونگذار نيست كه طبق اصل (71) قانون اساسي در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي باشد و بلكه تعريف مصاديق تعيين شده از سوي قانونگذار براي اجراي حكم مقرر در جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 كل كشور با هدف تأمين اجراي قانون و صرفاً براي اجرا در اين دستورالعمل است؛ در جايي كه قانونگذار خود به تعريف آن ها نپرداخته و حسب ظاهر، تشخيص آن ها را به عنوان يك امر اجرايي به دولت سپرده است. مسلماً اگر تعريف مشخصي از شركت هاي تابع و وابسته وجود نداشته باشد، اجراي حكم قانونگذار با مشكل مواجه مي شود و چون نه در اين قانون و نه در ساير قوانين و مقررات، تعريف جامع و مشخصي از اين قسم شركت ها بيان نشده، بالضروره بايد پذيرفت كه دولت به موجب قاعده تلازم شيء و لوازم آن، در اجراي حكمي كه موضوع صلاحيت وي قرار گرفته، بايد آنچه كه به ملازمت آن اقتضا مي نمايد، يعني تعريف مجاري حكم را در دستور كار خود قرار دهد. لذا اقدام دولت در تصويب بندهاي مزبور در راستاي اصل (138) قانون اساسي و در چهارچوب صلاحيت ضمني براي تأمين اجراي جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 كل كشور است . 2ـ در خصوص مغايرت بندهاي (3) و (4) ماده (1) مصوبه مورد شكايت با قانون اجراي سياست هاي كلي اصل (44) قانون اساسي، قطع نظر از اين كه شاكي مشخص ننموده كه بندهاي مزبور با كدام ماده يا مواد از اين قانون مغايرت دارد، لكن در رابطه با استدلال مطرح شده در دادخواست داير بر اين كه «تعاريف ارائه شده در اين مصوبه از شركت هاي تابعه، وابسته و تحت مديريت باعث مي گردد كه دايره شمول شركت هاي وابسته و تابع دولت افزايش يافته و بدين ترتيب بسياري از اشخاص حقوقي، تابع و وابسته دولت تلقي مي گردند كه اين امر مغاير با سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي در راستاي افزايش سهم بخش خصوصي در اقتصاد ملي و كاستن از بار مالي و مديريتي دولت در تصدي فعاليت هاي اقتصادي مي باشد»، بايد خاطر نشان نمود كه مصوبه مورد شكايت در مقام توسعه قلمرو تصدي گري دولت در حوزه فعاليت هاي اقتصادي نبوده و از سهم بخش خصوصي در اين حوزه فرو نمي كاهد و بلكه با نگاهي به وضعيت موجود شركت ها در نتيجه اعمال سياست هاي كلي اصل (44) قانون اساسي و قانون راجع به آن، شركت ها را به شركت هاي دولتي، شركت هاي تابع، شركت هاي وابسته و شركت هاي تحت مديريت دولت و البته در كنار آن ها، شركت هاي كاملاً خصوصي و تعاوني دسته بندي مي كند با اين رويكرد كه طبق حكم قانونگذار، نظام مديريتي آن دسته از شركت هايي كه موضوع جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 كل كشور قرار مي گيرند را اصلاح نموده و نمايندگان دولت در اين شركت ها را از بين افراد واجد صلاحيت انتخاب نمايد؛ چرا كه تصدي افراد فاقد صلاحيت در اين شركت ها كه با وجود اعمال سياست هاي كلي اصل (44) قانون اساسي، همچنان دولت در آن ها داراي سهم يا سرمايه است و يا در هيأت مديره و هيأت عامل آن ها دخالت دارد، با مقتضيات منافع عمومي و حقوق عامه مغايرت دارد و لذا دولت حسب حكم قانونگذار و در اجراي جزء (3) بند (هـ) تبصره (2) ماده واحده قانون بودجه سال 1401 كل كشور، در صدد آن برآمده كه صلاحيت مديران عامل و اعضاي هيأت مديره /هيأت عامل و همچنين افرادي كه به نمايندگي صاحب سهم دولت در شركت ها به عنوان عضو هيأت مديره /هيأت عامل معرفي مي شوند را در «شركت هاي موضوع اين بند»، اعم از شركت هاي دولتي، شركت هاي تابع، شركت هاي وابسته و شركت هاي تحت مديريت احراز نمايد. بنا به مراتب فوق، اتخاذ تصميم شايسته داير بر رد شكايت درخواست مي شود ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/3/22 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي براساس جزء 3 بند (هـ) تبصره 2 قانون بودجه سال 1401 كل كشور مقرر شده است: «سازمان اداري و استخدامي كشور مكلّف است با همكاري سازمان برنامه و بودجه كشور و وزارت امور اقتصادي و دارايي، دستورالعمل احراز صلاحيت مديران عامل و اعضاي هيأت مديره/هيأت عامل و همچنين افرادي را كه به نمايندگي صاحب سهم در شركت ها به عنوان عضو هيأت مديره/هيأت عامل معرفي مي شوند و همچنين دستورالعمل ساماندهي حقوق و مزاياي مديران عامل و اعضاي هيأت مديره/هيأت عامل شركت هاي موضوع اين بند را با در نظر گرفتن اندازه و پيچيدگي فعاليت شركت و نيز معيارهايي نظير ميزان تحصيلات، رشته تحصيلي، سوابق تجربي و مديريتي، تهيه و حداكثر تا پايان ارديبهشت ماه سال 1401 با رعايت قوانين به تصويب هيأت وزيران برساند.» با توجه به حكم قانوني مذكور و با عنايت به اين كه در بخش هاي مختلف قانون بودجه سال 1401 كل كشور از جمله بند (و) تبصره 9 اين قانون به شركت هاي وابسته و تابع دولت اشاره شده است، بنابراين هيأت وزيران كه براساس اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران داراي صلاحيت وضع مقررات براي تأمين اجراي قانون است، در چهارچوب اعمال همين صلاحيت و براي تأمين اجراي احكام مقرر در قانون بودجه سال 1401 كل كشور به وضع بندهاي 3 و 4 ماده 1 تصويب نامه هاي شماره 186500 /ت 60548 هـ مورخ 1401/10/8 و 174119 /ت 60422 هـ مورخ 1401/9/20 اقدام كرده و تعاريف مقرر در اين بندها درخصوص شركت هاي تابع و وابسته با قوانين حاكم نيز مغايرتي ندارد و با توجه به مراتب فوق، بندهاي 3 و 4 ماده 1 تصويب نامه هاي شماره 186005/ت 60548 هـ مورخ 1401/10/8 و 174119 /ت 60422 هـ مورخ 1401/9/2 هيأت وزيران ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري