راي شماره 2549005 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بخشنامه شماره 1403/46894 مورخ 1403/3/16 معاون امور املاك و كاداستر سازمان ثبت اسناد و املاك كشور

شماره 0301218لفي دارد - 1404/10/14 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390002549005مورخ 1404/10/2 مبني بر: بخشنامه شماره 1403/46894 مورخ 1403/3/16 معاون امور املاك و كاداستر سازمان ثبت اسناد و املاك كشور كه در مقام تفسير حكم قانونگذار صادر شده است به دليل خروج از حدود اختيارات مقام وضع كننده ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه : 1404/10/2 شماره دادنامه : 140431390002549005 شماره پرونده: 0300941-0300980-0300953-0301235-0302281-0300992-0301218-0400436 مرجع رسيدگي : هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان و خانم ها محمدعلي آصفي راد - سجاد كريمي پاشاكي - محمودرضا حاجي نصراله- عادل موالي- مجيد فردوسي با وكالت آقايان محمدحسين نادي و جواد بوربور- سكينه نوبهار و فاطمه السادات جعفري طرف شكايت : سازمان ثبت اسناد و املاك كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 1403/46894 مورخ 1403/3/16 معاون امور املاك و كاداستر سازمان ثبت اسناد و املاك كشور گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست هاي جداگانه اي ابطال بخشنامه شماره 1403/46894 مورخ 1403/3/16 معاون امور املاك و كاداستر سازمان ثبت اسناد و املاك كشور را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: "موضوع بخشنامه مورد شكايت نحوه پذيرش وكالتنامه هاي كلّي است و هرگونه وكالت ابرازي اعم از وكالت فروش يا كاري جهت اداره امور را شامل مي شود. در اين بخشنامه مفهوم وكالت مطلق با وكالت عام به اشتباه فرض شده و اين دو اصطلاح يكسان تلقّي شده اند؛ مطابق ماده 661 قانون مدني در صورتي كه وكالت مطلق باشد صرفاً ناظر بر اداره اموال خواهد بود. همچنين براساس ماده 663 قانون مدني وكيل نمي تواند عملي را كه از حدود وكالت او خارج است انجام دهد؛ بنابراين به منظور ايجاد وحدت رويه و جلوگيري از هرگونه تالي فاسد احتمالي و اجراي تكاليف مقرّر در قانون جامع حد نگار و آيين نامه اجرايي آن و لزوم رفع موانع و چالش هاي پيش رو مقرّر مي دارد: از تاريخ صدور اين بخشنامه به منظور ارائه خدمات و انجام امور ثبتي حسب درخواست وكلا، لازم است در وكالتنامه ابرازي شماره پلاك ثبتي مورد وكالت نيز قيد گردد. نظرات بر حُسن اجراي اين مهم بر عهده مديران كل ثبت استان ها مي باشد. به موجب ماده 660 قانون مدني، وكالت ممكن است به طور مطلق و براي تمام امور موكّل باشد يا مقيّد و براي امر يا امور خاصي تنظيم شده باشد. علي هذا استفاده از عبارت مطلق و تمام امور موكّل در اين ماده قانوني، بخشنامه معترضٌ عنه را واجد ايراد مي نمايد زيرا تمام امور در برگيرنده امور ثبت شده و غير ثبت شده مي باشد و به وسيله بخشنامه معترضٌ عنه نمي توان وكالت مطلق را صرفاً با قيد شماره پلاك ثبتي معتبر دانست؛ فلذا از اين جهت بخشنامه يادشده تحديد ماده 660 قانون مدني و نيز ارائه تفسير مضيّق از آن مخالف صلاحيت اصل 73 قانون اساسي مي باشد. همچنين با اصل عطف به ماسبق نشدن قوانين و مقرّرات، نظر به اين كه بخشنامه مذكور منجر به بلااثر شدن وكالتنامه هاي مطلقي كه فاقد درج پلاك ثبتي مي باشند، است از اين رو خلاف حقوق مكتسبه و اصل 40 قانون اساسي محسوب مي گردد اين امر به ويژه در خصوص موكلّيني كه در حال حاضر دسترسي به دفاتر ثبت نداشته ممكن نبوده و يا با هزينه مضاعف همراه است كه مِن حيث المجموع معترض به حقوق مكتسبه و موجب اِضرار موكّل خواهد شد چرا كه منجر به حيّز انتفاع ساقط شدن وكالتنامه هاي قبلي در مبحث اموال غير منقول خواهد شد. علاوه بر اين امور موكّل در وكالت مطلق چنانچه با موضوعيت احراز مالكيّت و اخذ سند و معامله آن باشد طبيعتاً با در نظر قرار دادن بخشنامه معترضٌ عنه، پس از تعيين پلاك ثبتي مي بايست از طريق وكالتنامه ثانويه با قيد شماره پلاك ثبتي دنبال شود چرا كه در زمان انعقاد وكالت اوليه هنوز پلاك ثبتي مشخص نشده است كه اين امر مِن حيث المجموع نقض كننده ماده 660 قانون مدني و حق مكتسبه وكيل و موكّل ناشي از وكالت اوليه خواهد بود. ضمناً استعانت به حكم ماده 663 قانون مدني در اين بخشنامه نمي تواند قرار گيرد زيرا اطلاقِ عبارت «مطلق و تمام امور موكل» در ماده 660 قانون مدني در برگيرنده امور ثبتي نيز مي باشد و يا وكالت درطي فرآيند مربوط به آن است. بنابراين اشاره به ماده 663 قانون مدني در موضوع ماده 660 اين قانون به منظور توجيه صدور بخشنامه بلاجهت و فاقد وجاهت قانوني مي باشد و چنانچه در وكالت هاي موضوع ماده 660 قانون مدني امري منع يا با تحديدي ذكر شده باشد نافذ خواهد بود كه مبتلا به موضوع اين بخشنامه نمي باشد. علي هذا طرف شكايت خارج از حدود اختيارات خود نسبت به تفسير و تحديد ماده 660 قانون مدني اقدام و آن را در حدود گفته شده تحديد كرده است از اين رو به اعتبار مغايرت هاي قانوني يادشده ابطال كل بخشنامه از تاريخ تصويب مورد استدعا است." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "بخشنامه شماره 1403/46894 مورخ 1403/3/16 معاون امور املاك و كاداستر سازمان ثبت اسناد و املاك كشور مديران كل ثبت اسناد و املاك استان ها موضوع: نحوه پذيرش وكالتنامه هاي كلي سلام عليكم احتراماً، نظر به اين كه ماده 661 قانون مدني در صورتي كه وكالت مطلق باشد صرفاً ناظر به اداره كردن اموال موكّل خواهد بود. همچنين براساس ماده 663 قانون مدني وكيل نمي تواند عملي را كه از حدود وكالت او خارج است انجام دهد بنابراين به منظور ايجاد وحدت رويه و جلوگيري از هرگونه تالي فاسد احتمالي و اجراي تكاليف مقرّر در قانون جامع حد نگار و آيين نامه اجرايي آن و لزوم رفع موانع و چالش هاي پيش رو مقرّر مي دارد: از تاريخ صدور اين بخشنامه به منظور ارائه خدمات و انجام امور ثبتي حسب درخواست وكلا لازم است در وكالت نامه ابرازي شماره پلاك ثبتي مورد وكالت نيز قيد گردد. نظارت بر حُسن اجراي اين مهم بر عهده مديران كل ثبت استان ها مي باشد.- معاون امور املاك و كاداستر سازمان ثبت اسناد و املاك كشور" در پاسخ به شكايت مذكور، سرپرست دفتر حقوقي و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاك كشور به موجب لايحه شماره 140455732115000123 مورخ 1404/7/1 توضيح داده است كه: "موضوع خواسته شاكي اصولاً ماهيت بخشنامه نداشته و صرفاً يك مكاتبه اداري از سوي معاونت امور املاك و كاداستر با ادارات استان ها به منظور جلوگيري از سوء استفاده احتمالي برخي از افراد سودجو مي باشد. بنابراين شكايت مطروحه منطبق با ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري نبوده و از حدود صلاحيت آن مرجع از حيث فقدان بخشنامه خارج است. لازم به ذكر است موضوع وكالت هاي مدني و آسيب هاي ناشي از آن، در ادارات ثبت اسناد و املاك در جلسه مورخ 1404/6/30 رياست سازمان متبوع و رئيس ديوان عدالت اداري نيز مطرح و هدف از ارسال نامه مورد بحث، تبيين گرديد. نظر به اين كه مفاد نامه مذكور، بر لزوم اعطاي وكالتنامه با قيد پلاك ثبتي در متن وكالتنامه تأكيد دارد و چنانچه موضوع وكالت كلي باشد، صرفاً ناظر به اداره اموال است و وكيل را صرفاً در حدود مقرّر موضوع وكالت داراي اذن شناخته است؛ بنابراين نامه مذكور مغايرتي با قوانين ناظر بر وكالت، موضوع مواد 656 به بعد قانون مدني و ماده 73 قانون ثبت اسناد و املاك كشور ندارد. همچنين هيئت تخصّصي اداري امور عمومي طي دادنامه شماره 140009970906011321 ـ 1400/11/25 اظهار نموده است: «نظر به اين كه مفاد نامه شماره 231 مورخ 1396/5/15 و نامه 306 مورخ 1396/6/11 مديركل دفتر حقوقي و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاك كشور، بر لزوم اعطاي وكالتنامه با قيد پلاك ثبتي در متن وكالتنامه تأكيد دارد و چنانچه موضوع وكالت كلي باشد، صرفاً ناظر به اداره اموال است. همچنين با عنايت به ماده 73 قانون ثبت اسناد و املاك كه بر لزوم اعتبار دادن به اسناد ثبت شده از سوي مأمورين دولتي دلالت دارد درحالي كه مفاد نامه هاي مورد شكايت دلالتي بر مخالفت با اسناد رسمي تنظيم شده در دفاتر اسناد رسمي ندارد بلكه وكيل را صرفاً در حدود مقرّر موضوع وكالت داراي اذن شناخته است؛ بنابراين نامه هاي مذكور، مغايرتي با قوانين ناظر بر وكالت موضوع مواد 656 به بعد قانون مدني و ماده 73 قانون ثبت اسناد و املاك ندارد و از اين رو رأي به رد شكايت صادر مي شود.» لذا با عنايت به مراتب فوق و با استناد به اعتبار امر مختومه رد شكايت شاكي مورد استدعا است." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/10/2 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي براساس اصل هفتاد و سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، صلاحيت تفسير قانون از شئون مجلس شوراي اسلامي است و قضات نيز در مقام تميز حق مي توانند قوانين را تفسير نمايند و خارج از اين موارد، مقامات ديگر داراي صلاحيت تفسير قانون نيستند و هيئت عمومي ديوان عدالت اداري نيز سابقاً و براساس آراء مختلف خود از جمله رأي شماره 9610090905800482 مورخ 1396/5/24 اين هيئت صراحتاً اعلام كرده است كه صلاحيت تفسير قوانين از حدود وظايف و اختيارات مقامات اجرايي خارج است. با توجه به مراتب فوق، وضع مقرره مورد شكايت كه در مقام تفسير حكم قانونگذار صادر شده خارج از حدود اختيارات معاون امور املاك و كاداستر سازمان ثبت اسناد و املاك كشور بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي