نظر تفسيري شوراي نگهبان در خصوص اصل 138 قانون اساسي با موضوع محدوده صلاحيت دولت و رييس مجلس شوراي اسلامي در اصل مذكور

شماره 7293 /هـ ـ ب 15 /7 /1383 حضرت آيت‎‎ الله جنتي دبير محترم شوراي نگهبان ضمن ارسال رونوشتي از نقطه نظرات هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين كه مورد تأييد اينجانب نيز مي ‎باشد نظر حضرتعالي را به نكات ذيل جلب و نظر تفسيري آن شوراي محترم در خصوص اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي مورد تقاضاست: 1ـ محدودة صلاحيت و مسئوليت دولت و رئيس مجلس شوراي اسلامي در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي الف: اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي در آغاز با بيان اين عبارت « علاوه بر مواردي كه هيأت وزيران يا وزيري مأمور تدوين آئين ‎نامه‎ هاي اجرائي قوانين ميشود، هيأت وزيران حق دارد براي انجام وظائف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمانهاي اداري به وضع تصويبنامه‎ ها و آئين ‎نامه‎ ها بپردازد» اولاً اين نكته را روشن مي ‎سازد كه هيأت وزيران صلاحيت نامحدودي براي وضع تصويبنامه‎ ها و آئين ‎نامه ‎ها نداشته ثانياً معلوم ميكند صلاحيت اين هيأت در وضع تصويبنامه ‎ها و آئين‎ نامه ‎ها محدود به موارد چهارگانه مذكور، در اين اصل يعني وضع تصويبنامه يا آئين ‎نامه براي 1ـ اجراي قوانين 2ـ انجام وظائف اداري 3ـ تأمين اجراي قوانين و 4ـ تنظيم سازمانهاي اداري است و سپس در پاراگراف آخر اصل مزبور با اين عبارت « تصويبنامه ‎ها و آئين ‎نامه‎ هاي دولت و كميسيونهاي مذكور در اين اصل، ضمن ابلاغ براي اجراء به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي ميرسد تا در صورتيكه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديدنظر به هيأت وزيران بفرستد » در واقع ارادة واضعان قانون اساسي در لزوم تطابق مصوبات دولت با قوانين را اعلام ميدارد. ب: اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي در آغاز با بيان قسمتي از پاراگراف سوم اصل مزبور با اين عبارت « تصويب‎ نامه ‎ها و آئين ‎نامه‎ هاي دولت و مصوبات كميسيونهاي مذكور در اين اصل » كه مفيد وضع تصويبنامه ‎ها و آئين ‎نامه‎ هائي در چهارچوب موارد چهارگانة مذكور در پاراگراف اول اصل مذكور است در واقع صلاحيت امر بررسي و اعلام نظر ماهوي رئيس مجلس را محدود به مصوباتي ميداند كه در چهارچوب موارد چهارگانه به تصويب رسيده است و سپس با تصريح به عبارت « تا در صورتيكه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديدنظر به هيأت وزيران بفرستد» به مسئوليت رئيس مجلس در بررسي و اعلام مغايرت يا عدم مغايرت مصوبات دولت با قوانين اشاره دارد. نتايج مترتب بر مندرجات جزء ‎هاي « الف » و « ب » اين بند لزوم قانوني وضع تصويبنامه و آئين ‎نامه در چهارچوب موارد چهارگانه مذكور در پاراگراف اول اصل يكصد و سي و هشتم از طرف هيأت وزيران و نيز مقيد و محدود بودن صلاحيت بررسي و اعلام نظر ماهوي رئيس مجلس براينكه وضع تصويبنامه‎ ها و آئين ‎نامه ‎هاي مطروحه نزد وي در چهارچوب موارد چهارگانه مزبور صورت گرفته باشد و يا به بياني ديگر همانطوريكه صلاحيت دولت در وضع تصويبنامه يا آئين ‎نامه محدود و مقيد به چهار مورد مذكور در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي است و نه خارج از اين موارد، صلاحيت رئيس مجلس در ورود ماهوي به مصوبه مطروحه نيز محدود و مقيد است به اينكه مصوبة مزبور ناظر به يك يا چند و يا تمام موارد چهارگانه مذكوردراين اصل باشد و نه خارج از آن. 2ـ محدودة صلاحيت و مسئوليت كميسيونهاي دولت و رئيس مجلس شوراي اسلامي در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي. الف: واضعان قانون اساسي بشرح پاراگراف دوم اصل يكصد و سي و هشتم با اين بيان « دولت مي ‎تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظائف خود را به كميسيونهاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد. مصوبات اين كميسيونها در محدودة قوانين پس از تأييد رئيس جمهور لازم‎ الاجراء است » ضمن تعيين محدوده صلاحيت دولت به واگذاري تصويب برخي از امور مربوط به‎ وظائف خود به كميسيونها و تعيين محدوده صلاحيت اين كميسيونها به آنچه دولت به هر كميسيوني واگذار نموده است در واقع هم محدوده مسئوليت يا اختيار دولت و هم محدوده مسئوليت يا اختيار كميسيونهاي مذكور در اين اصل را مشخص نموده‎ اند. ب: با تحقق مدلول پاراگراف اول اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي بشرح فوق كه مبين اعمال نظر واضعان قانون اساسي چه از طرف دولت و چه از طرف كميسيونهاي دولت است صلاحيت رئيس مجلس شوراي اسلامي در ورود ماهوي وي نسبت به چنين مصـوباتي نيز تحـقق يافته و سپس با توجه به پاراگراف دوم اصل فوق الذكر با اين عبارت « تصويبنامه‎ ها و آئين ‎نامه‎ هاي دولت و كميسيونهاي مذكور در اين اصل، ضمن ابلاغ براي اجراء به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي ميرسد تا در صورتيكه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديدنظر به هيئت وزيران بفرستد » صلاحيت رئيس مجلس شوراي اسلامي در بررسي و اعلام نظر ماهوي نسبت به مصوبات كميسيونهاي دولت استقرار مي ‎يابد. نتايج مترتب بر جزء‎ هاي « الف » و « ب » اين بند لزوم قانوني واگذاري برخي از امور مربوط به وظائف دولت به كميسيونهاي متشكل از چند وزير از طرف هيأت وزيران و لزوم قانوني وضع تصويبنامه يا آئين ‎نامه از طرف اين كميسيونها اولاً در چهارچوب موارد مذكور در اصل يكصد و سي و هشتم و ثانياً در محدودة آنچه هيأت وزيران به آنها واگذار نموده است و نيز مقيد بودن صلاحيت رئيس مجلس شوراي اسلامي در بررسي و اعلام نظر ماهوي نسبت به مصوبات كميسيونهاي دولت در آغاز، به اعمال نظر واضعان قانون اساسي در اصل فوق ‎الذكر از طرف دولت در واگذاري برخي از امور مربوط به وظائف خود به كميسيون متشكل از چند وزير و سپس به لزوم رعايت اين كميسيونها در وضع تصويبنامه يا آئين ‎نامه چه در خصوص موارد چهارگانه مذكور در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي و چه در محدودة آنچه هيأت وزيران به ‎كميسيونهاي مزبور واگذار نموده است يا به بياني روشن ‎تر اولاً صلاحيت دولت در واگذاري وضع تصويبنامه يا آئين ‎نامه به كميسيونها محدود و مقيد است به برخي از امور مربوط به وظائف خود، در چهارچوب موارد ‌چهارگانه در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي ثانياً صلاحيت كميسيونهاي مزبور در وضع تصويبنامه و آئين‎ نامه نيز محدود و مقيد است به اعمال نظر واضعان قانون اساسي در اصل مذكور از يكسو و رعايت اموري كه هيأت وزيران به اين كميسيونها واگذار نموده است از سوي ديگر و ثالثاً صلاحيت رئيس مجلس شوراي اسلامي در بررسي و اعلام نظر ماهوي نسبت به مصوبات كميسيونها دولت دائر مدار آنست كه دولت در واگذاري برخي امور به كميسيونها در وضع مصوبات، نظر واضعان قانون اساسي در اصل يكصد و سي و هشتم را اعمال و كميسيونها نيز ضمن اعمال اين نظر در چهارچوب امور محوله از طرف دولت به آنها عمل كرده باشند. 3ـ عصاره و‌ چكيده بندهاي سه ‎گانه قبل الف: نه هيأت وزيران صلاحيت وضع تصويبنامه يا آئين ‎نامه‎ اي را دارد كه خارج از موارد چهارگانة مذكور در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي بتصويب رسيده است و نه رئيس مجلس شوراي اسلامي، صلاحيت بررسي واعلام نظر ماهوي نسبت به چنين مصوباتي را دارد ب: نه كميسيونهاي دولت صلاحيت وضع تصويبنامه يا آئين‎ نامه ‎اي را دارند كه خارج از امور واگذار شده به آنها از طرف هيأت وزيران و يا خارج از موارد چهارگانه مذكور در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي است و نه مجلس شوراي اسلامي صلاحيت بررسي و اعلام نظر ماهوي نسبت به اين قبيل مصوبات را دارد. 4ـ تجزيه و تحليل حقوقي و قانوني رسالت رئيس مجلس شوراي اسلامي در انطباق يا عدم انطباق مصوبات دولت و كميسيونهاي دولت با اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي. نظر به اينكه از رهگذر طرح اين سئوال مقدر و پاسخگوئي به آن كه آيا رئيس مجلس شوراي اسلامي اساساً مجاز به بررسي ابتدائي تطابق يا عدم تطابق مصوبات هيأت وزيران و كميسيونهاي دولت با اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي مي ‎باشد يا نه، قضيه وضوح بيشتري خواهد يافت لذا ذيلاً با پاسخگوئي به اين سئوال مقّدر، به تجزيه و تحليل حقوقي و قانوني رسالت رئيس مجلس شوراي اسلامي در اين خصوص مي ‎پردازد. با اذعان به اينكه واضعان قانون اساسي در اصل مذكور بتصريح، چنين رسالت يا مسئوليتي را به رئيس مجلس شوراي اسلامي محول ننموده‎ اند معذلك عقيده دارد با عنايت به ارزش و اهميت بسيار مهم و بنياني قانون اساسي و اولويت آن نسبت به ساير قوانين و نيز با التفات به ضرورت اجرا و اعمال آنچه واضعان اين قانون تبيين و اراده كرده ‎اند از يكسو و لزوم اهتمام فراوان به جلوگيري از هر اقدام و عمل مخالف نظر واضعان قانون مزبور و به اعتباري بيش از همه اهتمام تام و تمام به جلوگيري از اجراء مصوبات مغاير با اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي چه از نظر بسيار مهم و نوعاً سرنوشت ساز بودن بسياري از اين مصوبات و چه از نظر قوت اجرائي يافتن مصوبات مزبور به محض ابلاغ، از سوي ديگر بنظر بسيار بعيد مي ‎نمايد كه واضعان قانون اساسي با ناديده انگاشتن قاعدة تلازم فيمابين مسئوليت و اختيار در مقام سلب اختيار رئيس مجلس شوراي اسلامي از امري آنچنان مهم و اساسي يعني تطابق يا عدم تطابق مصوبات دولت و كميسيونهاي دولت با اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي بوده و در نتيجه اجازه داده باشند كه وي با چشم بستن به هر آنچه واضعان قانون اساسي در اين اصل تبيين يا اراده كرده‎ اند في‎ المثل مصوباتي را كه حسب مورد خارج از محدودة صلاحيت يا مسئوليت هيأت وزيران يا كميسيونهاي دولت وضع شده است ماهيتاً مورد بررسي و اعلام نظر قرار داده و در نتيجه بلحاظ عدم مغايرت آنها با قوانين موضوعه كه در درجة نازلتري از قانون اساسي قرار دارند از رهگذر صحّه گذاردن يا مهر تأييد زدن به چنين مصوباتي قوت و قدرت تداوم اجرا نيز ببخشد. بنا به مراتب مذكور چنين بنظر مي ‎رسد كه لازم است رئيس مجلس شوراي اسلامي در نخستين اقدام خود حسب مورد تصويبنامه مطروحه را از جهت مطابقت يا عدم مطابقت با نظر واضعان قانون اساسي در اصل يكصد و سي و هشتم مورد ارزيابي قرار داده و از اين رهگذر دريابد كه در خصوص اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي حسب مورد دولت يا كميسيون مربوط نظر واضعان قانون اساسي اين اصل را رعايت كرده اند يا نه و بديهي است چنانچه رئيس مجلس شوراي اسلامي در ارزيابي ابتدائي خود بشرح فوق به‎اين نتيجه دست يافت كه تصويبنامه مطروحه نزد وي بدون اعمال آنچه واضعان قانون اساسي تبيين يا اراده كرده ‎اند بتصويب رسيده است در اينصورت با منتفي بودن امر بررسي و اعلام مغايرت يا عدم مغايرت مصوبه مطروحه با قوانين ناگزير است بلحاظ مغايرت تصويبنامه مزبور با آنچه واضعان قانون اساسي تبيين يا اراده كرده ‎اند از ورود ماهوي به ‎متن تصويبنامه مورد نظر خودداري نمايد. 5 ـ ارزيابي نتايج بدست آمده از استدلالهاي سابق‎ الذكر دررابطه با نظر تفسيري شوراي محترم نگهبان. نظر به اينكه محتمل است گفته شود نظر تفسيري شماره 2101 مورخ 16 /6 /1371 شوراي محترم نگهبان قانوناً مانع از آنستكه رئيس مجلس شوراي اسلامي بتواند از رهگذر ارزيابي مصوبات موضوع اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي و تشخيص عدم مطابقت مصوبات مذكور با نظر واضعان قانون اساسي اين قبيل مصوبات را مغاير قانون اساسي دانسته و در نتيجه از بررسي ماهوي مصوبات مطروحه خودداري كند لذا در پاسخ به اين احتمال گفته مي ‎شود همانگونه كه حتي با اندك دقت بنظر تفسيري مزبور با اين بيان « كلمة قوانين مذكور در اصل (138) قانون اساسي شامل قانون اساسي نمي ‎شود » بدست مي ‎آيد شوراي محترم نگهبان اساساً فارغ از صلاحيت شكلي يا مسئوليت ابتدائي رئيس مجلس شوراي اسلامي در ارزيابي مصوبات دولت از جهت تطابق يا عدم تطابق آنها با آنچه واضعان قانون اساسي تبيين يا اراده كرده ‎اند در واقع با اين فرض كه اولاً مصوبات مطروحه وفق نظر واضعان قانون اساسي بتصويب رسيده و ثانياً رئيس مجلس شوراي اسلامي نيز از رهگذر دقت در سوابق امر به همين نتيجه دست يافته است در مقام بيان اين معني بوده است كه با تحقق نظر واضعان قانون اساسي، رئيس مجلس شوراي اسلامي در رسيدگي ماهوي چنين مصوباتي نمي ‎تواند با استناد به ديگر اصول قانون اساسي مصوبات دولت را مغاير با قانون بداند بنا بمراتب مذكور به نظر مي ‎رسد نظر تفسيري فوق ‎الاشعار اصولاً منصرف از مواردي است كه رئيس مجلس شوراي اسلامي بلحاظ عدم مطابقت مصوبات دولت با نظر واضعان قانون اساسي از رسيدگي ماهوي نسبت به اين قبيل مصوبات خودداري مي ‎كند شاهد و مؤيد اين نظر آنستكه در مواردي كه رئيس مجلس شوراي اسلامي پس از نظريه تفسيري مزبور با خودداري از اعلام نظر نسبت به مصوباتي كه مغاير شرع يا قانون اساسي تشخيص و آنها را براي اظهارنظر به شوراي محترم نگهبان ارسال داشته است نه فقط خرده يا ايرادي به اين امر گرفته نشده بلكه در هر دو مورد، اين شورا اظهارنظر نيز نموده است. نظر به اينكه با عنايت به مراتب سابق ‎الذكر، اتخاذ تصميم يا اعلام نظر رئيس مجلس شوراي اسلامي در خصوص تصويبنامه شماره 531 /20ـ /ـ‎ س /ت312ك مورخ 11 /5 /1383 و مصوبات مشابه نيازمند جلب نظر تفسيري آن شوراي محترم است لذا چنانچه استدلالهاي بعمل آمده در خصوص منصرف بودن نظر تفسيري شماره 2101 ـ 15 /6 /1371 از اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي مورد تأييد قرار گيرد، خواهشمند است نظر تفسيري شوراي محترم نگهبان در اين خصوص را اخذ و به اينجانب ابلاغ فرمائيد و لكن در غير اينصورت جلب نظر تفسيري آن شوراي محترم كه متضمن تعيين تكليف رئيس مجلس شوراي اسلامي در موارد ذيل باشد مورد تقاضاست: الف: هيأت وزيران مستنداً به اصل يكصد و سي ‎و هشتم قانون اساسي لكن خارج از موارد چهارگانه مذكور در اين اصل يعني وضع تصويبنامه يا آئين ‎نامه براي 1ـ اجراي قوانين 2ـ انجام وظائف اداري 3ـ تأمين اجراي قوانين 4ـ تنظيم سازمانهاي اداري بوضع تصويبنامه يا آئين ‎نامه اقدام كرده باشد. ب: هيأت وزيران ضمن استناد به اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي امر يا اموري را به كميسيون مربوط محول نموده باشد كه خارج از محدودة موارد چهارگانه مذكور در اصل مزبور است. ج: كميسيون مربوط با وصف استناد به اصل يكصد و سي و هشتم خارج از چهارچوب امور محوله از طرف دولت به آن و يا زائد از موارد چهارگانه مذكور در اصل فوق ‎الذكر تصويبنامه يا آئين ‎نامه ‎اي وضع نموده باشد. رئيس مجلس شوراي اسلامي ـ غلامعلي حداد عادل شماره 830902 /10 هـ.س 18 /7 /1383 حضرت آيت ‎‎الله جنتي دبير محترم شوراي نگهبان پيرو شماره 7293 هـ ـ ب 15 /7 /1383 ضمن پيوست نمودن تصويري از تصويبنامه شماره 616 ـ 201 ـ س/ت 337 ك ـ مورخ 1 /6 /1383 و اتفاق نظر هيات بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين و تكرار درخواست نظر تفسيري شوراي محترم نگهبان بشرح نامة فوق‎ الذكر، با عنايت باينكه از يكسو رئيس مجلس شوراي اسلامي خصوصاً باتوجه بنظر تفسيري شماره 2101 مورخ 15 /6 /1371 شوراي محترم نگهبان صلاحيت تطابق مصوبات هيئت وزيران و كميسيونهاي مربوط با موازين شرع و قانون اساسي را نداشته و از سوي ديگر چنانچه تصويبنامه يا قسمتي از تصويبنامه‎ هاي هيأت وزيران يا كميسيونهاي دولت، خلاف موازين شرع يا قانون اساسي وضع شده باشد محتمل است در ورود ماهوي رئيس مجلس شوراي اسلامي به چنين مصوباتي با وصف مغايرت احتمالي با موازين شرع و قانون اساسي معذلك مغايرتي با قوانين موضوعه نداشته و در نتيجه با اعلام نظر رئيس مجلس شوراي اسلامي بتصريح اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي به اجراء مصوباتي از اين قبيل تداوم بخشيده شود. لذا خواهشمند است نسبت به جلب نظر تفسيري آن شوراي محترم در اين خصوص و اعلام آن به اينجانب نيز بذل توجه فرمائيد.لازم به‎ يادآوري است كه در دوره‎ هاي سوم، چهارم، پنجم و اوائل دورة ششم اين‎ گونه مصوبات جهت اعلام نظر به شوراي محترم نگهبان ارسال و در صورتيكه مصوبات مزبور مغاير موازين شرع يا قانون اساسي تشخيص مي ‎شد، نظر مزبور براي هيأت وزيران فرستاده شده و نسبت به اصلاح آن اقدام مي ‎شد. رئيس مجلس شوراي اسلامي ـ غلامعلي حداد عادل

شماره 160 /30 /83 /م 2 /8 /1383 جناب آقاي حداد عادل رئيس محترم مجلس شوراي اسلامي عطف به نامه شماره 830902 /10 هـ ـ س مورخ 18 /7 /1383: بدينوسيله نظرية تفسيري شوراي نگهبان از اصل 138 قانون اساسي بشرح ذيل اعلام ميگردد: «همان طور كه مصوبات دولت خارج از موارد چهارگانه مذكور در اصل 138 قانون اساسي برخلاف قانون اساسي و خارج از حدود و اختيارات دولت است، رسيدگي به اينگونه مصوبات هم خارج از حدود اختيارات رياست مجلس است.»

دبير شوراي نگهبان ـ احمد جنتي