رأي شماره 1736381 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بخشنامه شماره 10/26654/م مورخ 1401/11/4 رئيس سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور و نامه شماره 17670 مورخ 1401/11/24 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري خوزستان

شماره0201082 - 1402/7/19 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140231390001736381مورخ 1402/7/8 با موضوع: «بخشنامه شماره 10/26654/م مورخ 1401/11/4 رئيس سازمان شهرداري ‌ها و دهياري‌ هاي كشور و نامه شماره 17670 مورخ 1401/11/24 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري خوزستان كه متضمن ضرورت حضور نماينده حراست شهرداري در كميسيون‌ هاي معاملات، مناقصات، مزايده‌ ها، ماده 100 و ماده 77 قانون شهرداري است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌ گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌ هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه: 1402/7/8 - شماره دادنامه: 140231390001736381 شماره پرونده: 0201082 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي عبدالعباس زبيدي نيا طرف شكايت: 1ـ سازمان شهرداري ‌ها و دهياري ‌هاي كشور 2ـ استانداري خوزستان موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 10/26654 /م ـ 1401/11/4 رئيس سازمان شهرداري ‌ها و دهياري‌ هاي كشور و نامه شماره 17670 ـ 1401/11/24 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري خوزستان گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بخشنامه شماره 10/26654 /م ـ 1401/11/4 رئيس سازمان شهرداري‌ ها و دهياري ‌هاي كشور و نامه شماره 17670 ـ 1401/11/24 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري خوزستان را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "رئيس سازمان شهرداري ‌ها و دهياري ‌هاي كشور طي نامه شماره 10/26654 /م ـ 1401/11/4 با بيان ضرورت حضور نماينده حراست شهرداري در كميسيون‌ هاي معاملات، مزايده‌ها، ماده 110 و 77 ضمن بيان شرح وظيفه به معاونين هماهنگي امور عمراني استانداري‌ هاي سراسر كشور تكليف نموده است در مورد حضور نماينده حراست به عنوان ناظر در همه كميسيون‌ ها بخشنامه صادر گرديده و بر همين اساس معاون هماهنگي امور عمراني استان خوزستان اين موضوع را بخشنامه محرمانه و به شهرداري ‌هاي سراسر استان اعلام داشته است لهذا نظر به اينكه تركيب اعضاي هر كميسيوني در مقررات مربوطه از قبيل مواد 77 و 100 قانون شهرداري و ماده 6 آيين ‌نامه مالي شهرداري ‌ها معين شده است و اين كميسيون‌ ها به عنوان يك مرجع رسمي تصميم ‌گيري در حدود وظيفه محوله با تركيب اعضاي مقرر كه در دو كميسيون مواد 77 و 100 نمايندگان دادگستري (عضو قضايي) حضور دارند از آنجا كه حراست‌ ها يك نهاد صيانتي و نظارتي درون سازماني بوده به صرف بيان رسالت و لزوم اشرافيت در كليه امور محوله، رويدادها و فرآيندهاي جاري و يا تأكيدات سازمان مبني بر حضور نماينده حراست در همه كميسيون‌ ها نمي ‌تواند براي شهرداري‌ ها و همچنين كميسيون ‌ها ايجاد تكليف نمايد. عضويت هر عضو پس از احراز صلاحيت و صدور ابلاغ از مرجع صالحه صورت مي‌گيرد تشكيل جلسات نيز با حضور اعضاي قانوني است، اضافه كردن هر فرد ديگر و تحت عنوان وضع قانون يا مصوبه توسط مقامات صالحه و در حدود اختيارات مي ‌بايست صورت گيرد لذا به نظر مي‌ رسد بخشنامه معاون استانداري خوزستان و احتمالاً استانداري ‌هاي ديگر بر اساس نامه رئيس سازمان شهرداري‌ ها و دهياري ‌هاي كشور غيرصحيح و به نوعي وضع قانون يا مصوبه خارج از حدود اختيارات قانوني است و اين امر تعيين نماينده حراست به عنوان ناظر، توسعه اختيار و در آينده دخالت در تصميمات اعضاي قانوني كميسيون ‌ها خواهد بود، لذا در اجراي مواد 10، 11 و 12 ديوان عدالت اداري تقاضاي رسيدگي و ابطال تصميم مراجع مذكور مورد تقاضاست." متن مقرره ‌هاي مورد شكايت به شرح زير است: الف ـ بخشنامه شماره 10/26654 /م ـ 1401/11/4 رئيس سازمان شهرداري‌ ها و دهياري‌ هاي كشور "معاونين محترم هماهنگي امور عمراني استانداري ‌هاي سراسر كشور موضوع: ضرورت حضور نماينده حراست شهرداري در كميسيون ‌هاي معاملات، مناقصات، مزايده‌ها، ماده 110 و 77 با سلام و احترام نظر به اينكه مجموعه حراست به عنوان يكي از نهادهاي نظارتي در ادارات و سازمان‌هاي تابعه دولت مطابق رسالت ذاتي خود و نيز شرح وظايف ابلاغي از سوي معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رياست جمهوري به شماره 2922/110 /د م ـ 1391/5/23، همچنين بخشنامه ‌هاي حراست كل كشور و مصوبه ي مجلس شوراي اسلامي مكلف گرديده تا از طريق شناسايي عوامل فساد اداري مالي و اقتصادي؛ نظارت‌ هاي لازم در راستاي پيشگيري و مقابله با منشاء تخلفات و مفاسد احتمالي معمول داشته و به عنوان يك اقدام محوري اهتمام لازم در راستاي صيانت از سرمايه انساني مجموعه به عمل آورند. با امعان نظر به موارد فوق الاشاره به آگاهي مي‌رساند در بررسي ‌هاي صورت گرفته در اين زمينه ملاحظه گرديده، به دليل تغيير مديران و متوليان امر در بسياري از شهرداري ‌ها به مرور زمان در چند سال سپري شده ميزان رعايت بخشنامه‌ هاي صدرالاشاره كم‌ رنگ شده و در مواردي علناً شهردار مربوطه با استناد به عدم اشاره قانون مناقصات به اين مهم از حضور مسئول حراست در كميسيون معاملات كه محل برگزاري مناقصه‌ها و مزايده ‌ها مي‌ باشد خودداري مي ‌نمايد. از آنجا كه تحقق ابعاد مختلف مسئوليت و رسالت سنگين فوق‌الذكر مستلزم اشرافيت حراست در كليه امورات محوله، رويدادها و فرآيندهاي جاري در حوزه استحفاظي مي‌ باشد و با استناد به تأكيدات سازمان حراست كل كشور مبني بر حضور نماينده حراست در همه كميسيون‌ ها، جلسات و به عنوان ناظر، لذا مقتضي است موضوع ضرورت حضور نماينده حراست به عنوان ناظر در همه كميسيون ‌هاي مورد اشاره، طي بخشنامه‌ اي به كليه شهرداري‌ هاي تابعه استان ابلاغ و از نتيجه اقدام اين سازمان را مطلع نمايند. ـ رئيس سازمان شهرداري‌ ها و دهياري‌ هاي كشور ب ـ نامه شماره 17670 ـ 1401/11/24 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري خوزستان شهردار محترم . با سلام به پيوست تصوير نامه شماره 10/26654 /م ـ 1401/11/4 رئيس سازمان شهرداري ‌ها و دهياري ‌هاي كشور در خصوص ضرورت حضور نماينده حراست شهرداري در كميسيون‌ هاي معاملات، مناقصات، مزايده‌ ها و ماده 77 و 100 ارسال مي ‌گردد. با توجه به ضرورت نظارت جامع جهت شناسايي و جلوگيري عوامل فساد اداري، مالي و اقتصادي و تأكيدات صورت گرفته در بخشنامه‌ هاي حراست كل كشور مبني بر حضورنماينده حراست در كميسيون‌هاي مذكور ضروري است اقدامات و همكاري لازم جهت حضور نماينده حراست در كميسيون ‌هاي مربوطه صورت پذيرد. ـ معاون هماهنگي امور عمراني استانداري خوزستان" در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر حقوقي و امور قراردادهاي سازمان شهرداري ‌ها به موجب لايحه شماره 18140 ـ 1402/4/12 توضيح داده است كه: "برخلاف تفسير شاكي نامه مورد شكايت به هيچ عنوان متضمن ايجاد قاعده يا تكليف براي مرجعي نبوده و حضور نماينده حراست در جلسات كميته‌ ها و كميسيون ‌هاي متشكله در شهرداري‌ ها به منزله عضويت در آنها و يا داشتن حق رأي نيست بلكه بنا به ملاحظات و وقايع حادث شده در راستاي انجام وظايف محوله و به منظور انجام امور نظارتي توسط واحدهاي حراست بوده و حتي حضور يا عدم حضور اين نمايندگان تأثيري در اعتبار تصميمات و يا تشكيل جلسات آنها ندارد. مزيد استحضار اينكه در راستاي فرمان هشت ماده ‌اي مقام معظم رهبري (مدظله العالي) در 1370/2/10 در خصوص مبارزه همه جانبه و سازمان يافته با مفاسد مالي و اقتصادي و همچنين تصويب قانون ارتقاء سلامت اداري و مقابله با فساد مصوب 1390 و با توجه به مسئوليت حراست در ماده 15 قانون اخيرالذكر و به استناد آيين ‌نامه اجرايي ماده 33 قانون مذكور تحت عنوان آيين ‌نامه پيشگيري و مقابله نظامند و پايدار با مفاسد اقتصادي در قوه مجريه موضوع مصوبه شماره 192087 /ت 50328 هـ ـ 1397/12/28 مديران حراست به عنوان يكي از اعضاي كارگروه ارتقاء سلامت نظام اداري كه به منظور ارتقاء سلامت نظام اداري، پيشگيري و مقابله با فساد در دستگاه اجرايي از جمله شهرداري تشكيل مي ‌شود موظف‌ اند نسبت به شناسايي و كنترل گلوگاه‌ هاي فساد، بسترها و زمينه‌هاي شكل گيري و گسترش مفاسد اقتصادي اقدام نمايند. از آنجا كه فرآيند امور مناقصات و مزايده ‌ها در سطح دستگاه‌ هاي اجرايي زير مجموعه وزارت كشور، استانداري‌ ها، فرمانداري ‌ها و شهرداري‌ ها و از اهميت بالايي برخوردار مي ‌باشد و نقش حراست در نظارت و هدايت كليه فعاليت‌ ها و اقدامات تأميني و جلوگيري از دسترسي غيرمجاز به اسناد و مدارك شركت كنندگان امري ضروري و مهم مي‌ باشد. از اين رو حضور حراست به عنوان ناظر در كميسيون ‌هاي مناقصه و مزايده از طريق وزير وقت كشور به استانداري ابلاغ و ارسال گرديد. مطابق نامه شماره 77501/96/78 ـ 1396/2/7 سازمان حراست كل كشور حضور حراست شهرداري در تمامي مراحل و فرآيند مربوط به جلسات كميسيون و اجراي واقعي آراي قطعي صادره از كميسيون ماده صد مورد تأكيد قرار گرفت كه در اين راستا نامه شماره 6405/7501/3/4 ـ 1390/6/11 سازمان مذكور نيز مؤيد همين معنا مي ‌باشد. علي ايحال با امعان نظر اينكه شركت نمايندگان حراست تنها در راستاي وظيفه اصلي و بر مبناي اعمال نظارت لازم در جلسات مورد نظر بدون حق رأي صورت مي ‌پذيرد به استناد بند (ب) ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري تقاضاي رد شكايت از آن مرجع به طرفيت اين سازمان مورد استدعاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/7/8 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس ماده 6 آيين ‌‌نامه مالي شهرداري‌ها مصوب 1346/4/12 كميسيون مشترك قوه قانون‌گذاري وقت مقرر شده است كه: «رسيدگي به پيشنهادهاي مربوط به مناقصه يا مزايده به عهده هيأت عالي معاملات شهرداري مركب از شهردار، رئيس امور مالي يا ‌حسابداري شهرداري و يك نفر از افراد بصير و مطلع در معامله مورد نظر به‌ پيشنهاد شهردار و تأييد انجمن شهر خواهد بود» و برمبناي ماده 77 قانون شهرداري نيز: «رفع هرگونه اختلاف بين مؤدي و شهرداري در مورد عوارض و بهاي خدمات ارائه شده توسط شهرداري و سازمان ‌هاي وابسته به آن به كميسيوني مركب از نمايندگان وزارت كشور و دادگستري و انجمن شهر‌ ارجاع مي‌شود » و بر همين اساس اعضاي كميسيون‌ هاي معاملات، مناقصات، مزايده ‌ها، ماده 100 و ماده 77 قانون شهرداري به موجب حكم قانون‌گذار تعيين گرديده‌ اند و هرگونه تغيير در اعضاي كميسيون‌ هاي مذكور صرفاً در صلاحيت قانون‌ گذار قرار خواهد داشت. در عين حال بر اساس تبصره 1 ماده 100 قانون شهرداري اصلاحي مصوب سال 1352 مقرر شده است: «در مواردي كه از لحاظ اصول شهرسازي يا فني يا بهداشتي قلع تأسيسات و بناهاي خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت ‌داشته باشد يا بدون پروانه شهرداري ساختمان احداث يا شروع به احداث شده باشد، به تقاضاي شهرداري موضوع در كميسيون هايي مركب از نماينده‌ وزارت كشور به انتخاب وزير كشور و يكي از قضات دادگستري به انتخاب وزير دادگستري و يكي از اعضاي انجمن شهر به انتخاب انجمن مطرح‌ مي‌شود » بنا به مراتب فوق، بخشنامه شماره 10/26654 /م مورخ 1401/11/4 رئيس سازمان شهرداري‌ ها و دهياري‌ هاي كشور و نامه شماره 17670 مورخ 1401/11/24 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري خوزستان كه متضمن ضرورت حضور نماينده حراست شهرداري در كميسيون ‌هاي معاملات، مناقصات، مزايده‌ ها، ماده 100 و ماده 77 قانون شهرداري است، مغاير با مواد قانوني مذكور و خارج از حدود اختيار مراجع صدور آنها بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي ‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري