رأي شماره 2586464 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مصوبه شماره 594 مورخ 1402/5/21 شوراي رقابت

شماره 0204008– 1402/10/17 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمھوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي ھيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140331390002586464 مورخ 1402/10/5 با موضوع «بند 2 مصوبه 594 مورخ 1402/5/21 شوراي رقابت كه بر اساس آن مقرر شده است كه ملاك عمل قيمت خودرو توسط عرضه كنندگان خودرو توسط عرضه كنندگان خودرو از تاريخ 1401/11/11 در خصوص تمام خودروهاي سواري مونتاژي كه اولين بار در مصوبه 566 شوراي رقابت مورخ 1402/2/16 اعلام قيمت شدند بر مبناي مصوبه مزبور خواهد بود. ابطال شد. » جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل ھيأت عمومي و ھيأتھاي تخصصي ديوان عدالت اداري – يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/10/5 - شماره دادنامه: 140231390002586464 شماره پرونده: 0204008 مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: شركت خودروسازي مديران با وكالت آقايان رحيم درويش ملا و احسان قمي ملكار طرف شكايت: شوراي رقابت موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 594 مورخ 1402/5/21 شوراي رقابت گردش كار: آقايان رحيم درويش ملا و احسان قمي ملكار به وكالت از شركت خودروسازي مديران به موجب دادخواستي ابطال مصوبه شماره 594 مورخ 1402/5/21 شوراي رقابت را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده اند كه : " مصوبه مورد شكايت در خصوص زمان لازم الاجراء بودن مصوبه اوليه شوراي رقابت كه به تاريخ 1401/11/11 مي باشد، مقرر داشته است كه ملاك عمل قيمت گذاري خودرو توسط عرضه كنندگان مونتاژي مطابق با مصوبه شماره 566 مورخ 1402/2/16 مي باشد. اين در حالي است كه اولاً همان گونه كه در بند دوم مصوبه معترض عنه مشهود است اولين زمان ابلاغ قيمتي خودروها 1402/2/16 است. هرچـند كه اين بيان صحيح است اما بياني جامـع و كامل نمي باشد چون در تاريخ مذكور شوراي رقابت قيمت خودروهاي مونتاژي را به وزارت صنعت، معدن و تجارت ابلاغ كرده است و هيچ گونه سابقه ابلاغي مبني بر اعلام قيمت به خودروسازان در اين تاريخ مسبوق به سابقه نبوده و وجود عيني و خارجي ندارد. لذا تعميم و تسري ابلاغ قيمت از يك نهاد دولتي به نهاد دولتي ديگر به معني و مفهوم ابلاغ در هر دو فرض ابلاغ واقعي و قانوني نبوده و به دليل عدم ابلاغ به عرضه كنندگان تكليفي براي خودروساز ايجاد نمي كند. ثانياً مصوبه مورخ 1402/5/21 در مقام ايجاد اثر قهقهرايي به مصوبه تعيين قيمت قبلي ابلاغ نشده مي باشد كه در تعارض فاحش با قانون و مصالح عاليه كشور و مصداق قاعده فقهي قبح عقاب بلا بيان است . در متن مصوبه مورد اعتراض به بند 1 ماده 3 دستورالعمل تنظيم بازار خودروهاي سواري اشاره شده است كه مقرر مي دارد: «مبناي تنظيم قيمت خودرو بر اساس ضوابط قيمت گذاري مصوبه هيات تعيين و تثبيت قيمت ها است كه توسط سازمان حمايت محاسبه مي شود و نتايج محاسبات در كارگروه خودرو ارايه و به تصويب شوراي رقابت مي رسد و توسط عرضه كننده خودرو لازم الاجرا است»؛ چگونه ممكن است قيمتي كه تصويب نشده به تعهدات قبلي عرضه كنندگان خودرو در برابر مشتري تسري يابد در حالي كه تعهدات فيمابين بر مبناي يك قرارداد لازم الاجرا و در سايه حمايت اصل اباحه و اصالت لزوم و آيه شريفه المؤمنون شروطهم تنظيم و ايجاد شده بود و همگي آن قراردادها هم در اين مقطع به طور كامل اجرايي شده اند. اين امر متعارض با اصل 169 قانون اساسي است . اينكه صدر دستورالعمل و مصوبه مورد اعتراض موكل مقرر كرده «از تاريخ 1401/11/11 بازار خودرو انحصاري تلقي مي گردد» صرف نظر از اينكه انحصاري شدن يك بازار در هيچ مكتب اقتصادي مسبوق به سابقه نمي باشد مع الوصف اين الزام به معناي تسري بخشي قيمت مصوبه به تاريخ ماقبل نيست. به عبارت ديگر در سايه اين مفهوم كلي، شورا مي تواند قيمت ها را عطف به ماسبق نمايد؛ چرا كه خوانده از مبناي محاسبه مالي خود در احتساب هر دلار مصرفي در قيمت تمام شده خودرو به مأخذ بيست و هشت هزار تومان عدول كرده و تمامي قيمت هاي خودروها را با نرخ هر دلار 42 هزار تومان محاسبه كرده است. هرچند كه عدد 42 هزار تومان هم با قيمت واقعي ارز هنوز فاصله دارد اما محرز شده كه محاسبه نرخ دلار 28 هزار توماني يك اشتباه فاحش و عيان بوده است . بر اساس اصل 169 قانون اساسي: هيچ فعلي يا ترك فعلي به استناد قانوني كه بعد از آن وضع شده است جرم محسوب نمي گردد. مطابق ماده 4 قانون مدني: اثر قانون نسبت به آتيه است و نسبت به ماقبل خود اثري ندارد. ماده 11 قانون مجازات اسلامي نيز همين گونه مقرر كرده است؛ آيا با همه اين تفاسير شركت هاي خودروساز در بازه زماني 1402/2/16 لغايت 1402/4/17 كه قيمتي نداشتند بايد امروز مكلف به رعايت قيمت ابلاغ شده نسبت به قراردادهاي قبلي صدر در صد اجراء شده باشند؟ قيمتي كه مقام واضع و مصوب آن را به موجب مصوبه مؤخر نقض كرده است آيا اين از مصاديق تكليف مالايطاق نيست . بنا به مراتب معنونه به نظر مي رسد شوراي رقابت كه وظيفه تنظيم گري بازارهاي انحصاري پس از تشخيص انحصار را دارد مي بايست با ابزارهاي صحيح نظير قيمت گذاري نسبت به اتخاذ رويه هاي ضد رقابتي اهتمام نمايد مادامي كه اين ابزارها توسط شوراي رقابت به كار گرفته نشده و قيمت مصوبي ابلاغ نشده باشد طبيعي است عرضه كنندگان بر اساس قيمت هاي قبلي نسبت به عرضه محصول خود اقدام مي نمايند و به محض ابلاغ قيمت مصوب مكلف به تبعيت هستند كه در مانحن فيه بدين گونه عمل نمودند. تمامي خودروسازان به محض دريافت مصوبه قيمتي در تاريخ 1402/4/17 نسبت به اهتمام و اجراي كامل آن همت گماردند و مراتب مورد تصديق و تأييد خوانده و وزارت صمت هم مي باشد. كه اين امر با مفاد بند 5 ماده 58 قانون اجرايي سياست هاي كلي اصل 44 در تعارض است ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " جلسه 594 شوراي رقابت مورخ 1402/5/21 موضوع اول : زمان اجراي مصوبات شوراي رقابت درخصوص قيمت خودروهاي سواري مونتاژي و غيرمونتاژي درخصوص زمان لازم الاجرا بودن مصوبات شوراي رقابت در مورد قيمت خودروهاي سواري مونتاژي و غيرمونتاژي با نظر اكثريت اعضاي شوراي رقابت مصوب گرديد : با توجه به اينكه براساس ماده 2 مصوبه جلسه 543 شوراي رقابت مورخ 1401/11/11 تحت عنوان «دستورالعمل تنظيم بازار خودروهاي سواري» «بازار تمامي خودروهاي سواري شامل خودروهاي توليدي، مونتاژ و وارداتي انحصاري تشخيص و از اين پس ( 1401/11/11 ) مشمول اين دستورالعمل هستند» و طبق بند 1-3 ماده 3 دستورالعمل مذكور «مبناي تنظيم قيمت خودرو، براساس ضوابط قيمت گذاري مصوب هيات تعيين و تثبيت قيمت ها است كه توسط سازمان حمايت محاسبه مي شود و نتايج محاسبات در كارگروه خودرو ارايه و به تصويب شوراي رقابت مي رسد و توسط عرضه كننده خودرو لازم الاجراست» و نيز به استناد مصوبه جلسه 557 مورخ 1402/1/15 در مورد قيمت خودروهاي غيرمونتاژي و مصوبات جلسه 566 مورخ 1402/2/16 و جلسه 572 مورخ 1402/3/6 و جلسه 584 مورخ 1402/4/17 كه درباره قيمت خودروهاي سواري مونتاژي به تصويب شوراي رقابت رسيده است؛ لذا ملاك عمل قيمت خودرو توسط عرضه كنندگان خودرو از تاريخ 1401/11/11 زمان تصويب دستورالعمل ياد شده به شرح ذيل مي باشد : 1 - تمام خودروهاي سواري غيرمونتاژي براساس مصوبه 557 شوراي رقابت مورخ 1402/1/15 ، 2 - تمام خودروهاي سواري مونتاژي كه اولين بار در مصوبه 566 شوراي رقابت مورخ 1402/2/16 اعلام قيمت شدند، براساس مصوبه مزبور؛ 3 - دو خودروي سواري مونتاژي كه اولين بار در مصوبه 572 شوراي رقابت مورخ 1402/03/06 اعلام قيمت شدند، براساس مصوبه مزبور؛ 4 - تمام خودروهاي سواري مونتاژي كه اولين بار در مصوبه 584 شوراي رقابت مورخ 1402/04/17 اعلام قيمت شدند، براساس مصوبه مزبور ." در پاسخ به شكايت مذكور، رييس شورا و مركز ملي رقابت به موجب لايحه شماره 1315/02/10 مورخ 1402/6/28 توضيح داده است كه : " شوراي رقابت بر اساس ماده 53 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي با هدف تسهيل رقابت و منع انحصار از طريق برخورد با رويه هاي ضد رقابتي مصرح قانوني و تنظيم بازارهاي انحصاري، تشكيل گرديده است كه داراي دو صلاحيت ذاتي (قضاوتي و تنظيم گري) مي باشد. با اين توضيح كه وفق نص ماده 62 و بند 1 ماده 58 قانون ياد شده، اين شورا، تنها مرجع تشخيص رويه هاي ضد رقابتي، رسيدگي و برخورد با آن است و در صورتي هم كه شكايتي از جانب شخصي اعم از حقيقي و حقوقي مطرح نگردد، مكلف است رأساً بررسي و تحقيق در خصوص رويه هاي ضد رقابتي را آغاز و در چارچوب ماده 61 تصميم بگيرد. اين رويه هاي ضد رقابتي در مواد مختلف ذكر شده اند كه تمركز آن ها در مواد 44 تا 48 قانون مذكور مي باشد و با توجه به ماده 61 اين قانون بروز اين رويه هاي ضد رقابتي از جانب بنگاه هاي اقتصادي مي باشد . بر اساس مفاد بند 5 ماده 58، شوراي رقابت وظيفه تنظيم گري بازار كالاها و خدمات انحصاري را دارا است. در اين بند قانوني يكي از وظايف شوراي رقابت «تعيين مصاديق و تصويب دستورالعمل تنظيم قيمت، مقدار و شرايط دسترسي به بازار كالاها و خدمات انحصاري در هر مورد با رعايت قوانين و مقررات مربوط» ذكر شده است. بر اين اساس يكي از وظايف شوراي رقابت تصويب دستورالعمل تنظيم بازار كالاها و خدمات انحصاري است كه تنظيم گري شوراي رقابت بايد سه محور داشته باشد؛ تنظيم قيمت، مقدار و شرايط دسترسي. بر اين اساس مي توان گفت حقوق رقابت دو بخش دارد كه تنظيم گري (مقررات گذاري) و رسيدگي به رويه هاي ضدرقابتي (قضاوتي) كه اين دو بخش مكمل يكديگر مي باشند . شوراي رقابت با توجه به صلاحيت خود بازار خوردوي سواري ايران را انحصاري تشخيص داده و در راستاي تنظيم اين بازار انحصاري اقدام به تصويب دستورالعمل تنظيم بازار خودروي سواري نموده است . همان گونه كه مستحضريد شوراي رقابت مرجع قيمت گذاري نيست بلكه اين شورا مرجع تصويب دستورالعمل است. شوراي رقابت با توجه به صلاحيت عام خود در تنظيم گري بازار خودرو، در بند 1 ماده 3 دستورالعمل تنظيم بازار خودروي سواري بيان داشته است كه «مبناي تنظيم قيمت خودرو، براساس ضوابط قيمت گذاري هيات تعيين و تثبيت قيمت ها است كه توسط سازمان حمايت محاسبه مي شود. نتايج محاسبات در كارگروه خودرو ارايه و به تصويب شوراي رقابت مي رسد و توسط عرضه كننده خودرو لازم الاجراست.» همان گونه كه اين بند دستورالعمل به صورت صريح و شفاف بيان كرده است مبناي قيمت گذاري «ضوابط قيمت گذاري هيات تعيين و تثبيت قيمت ها» است كه اين ضوابط مصوب 1389/5/25 مي باشد و قبل از تصويب دستورالعمل شوراي رقابت نيز وجود داشته است و خودروسازان منجمله شركت مديران خودرو مكلف به رعايت آن ها بوده اند و در اين خصوص شوراي رقابت قاعده جديدي وضع نكرد بلكه در دستورالعمل تنظيم بازار خودروي سواري مبناي تنظيم و تثبيت قيمت ها را مناسب يافت آن را تأييد كرد . همان گونه كه گفته شد شوراي رقابت قيمت گذار نيست بلكه قاعده گذار است و بر همين اساس در بند 1 ماده 3 دستورالعمل تنظيم بازار خودروي سواري قاعده را مشخص كرده است و پس از آن با كمك سازمان حمايت مصرف كنندگان و توليدكنندگان و با استفاده از قاعده وضع شده به دنبال كشف قيمت ها است. بر همين اساس اين شورا قيمت هاي كشف شده را طي چند تصميم به اطلاع عموم رساند كه اين تصميمات عبارتند از مصوبه 557 شوراي رقابت مورخ 1402/1/15 ؛ مصوبه 566 شوراي رقابت مورخ 1402/2/16 ، مصوبه 572 شوراي رقابت مورخ 1402/3/6 ، مصوبه 584 شوراي رقابت مورخ 1402/4/17 بنا به مراتب فوق، همان گونه كه قضات عالي رتبه ديوان عدالت اداري مستحضرند در علم حقوق هرگاه صحبت از كشف مي شود، تاريخ كشف پيش از تاريخ اعلان كشف است و در خصوص قيمت خودرو هم چنين است. شوراي رقابت زماني كه مصوبات مربوط به كشف قيمت خودرو را منتشر كرد براي برخي ابهام ايجاد شد كه تاريخ لازم الاجرا بودن اين قيمت ها چه زماني است و بر همين اساس شوراي رقابت مصوبه 594 را در جهت رفع ابهام تصويب و منتشر كرد و لذا اين مصوبه اساساً در خصوص عطف به ماسبق كردن يا نكردن نيست، بلكه صرفاً مصوبه اي در جهت رفع ابهام است ." هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/10/5 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است . راي هيات عمومي اولاً جلسه مورخ 1402/2/16 شوراي رقابت هرچند با حضور اعضا به تعداد نصاب لازم تشكيل شده، ولي دو صورتجلسه ارايه شده از اين جلسه شوراي رقابت توسط 4 و 9 نفر از اعضا امضاء شده است و براساس مشروح مذاكرات اين جلسه نيز كه از شوراي رقابت اخذ شده، يكي از اعضاي شورا با وجود شركت در جلسه، در راي گيري اين جلسه شركت نكرده و برخي از اعضاي شورا نيز با تذكر درخصوص اينكه در صورت عدم شركت ايشان جلسه فاقد نصاب قانوني خواهد بود، به اين مسأله معترف بوده اند كه خروج ايشان از جلسه منجر به از نصاب افتادن جلسه خواهد شد. ولي با اين حال برمبناي مشروح مذاكرات موجود، مشاراليه با همين هدف از جلسه خارج شده و در نتيجه ادامه جلسه رسميت نداشته است و با توجه به اينكه ملاك رسميت يا عدم رسميت تصميم اتّخاذشده در جلسه، وجود يا عدم وجود نصاب مقرر قانوني در زمان اتّخاذ تصميم است كه اين نصاب در زمان راي گيري حاصل نشده، لذا تصميم مورخ 1402/2/16 شوراي رقابت واجد ايراد شكلي بوده و تصميم مورخ 1402/5/21 اين شورا نيز كه مبتني بر تصميم مورخ 1402/2/16 شوراست، به تبع بي اعتباري تصميم مورخ 1402/2/16 شوراي رقابت، فاقد اعتبار حقوقي است. ثانياً با توجه به حكم ماده 63 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي (اصلاحي 1397/3/22 ) كه مقرر مي دارد : «كلّيه تصميمات شوراي رقابت و نهادهاي تنظيم گر بخشي موضوع ماده (59)، ظرف مدت بيست روز از تاريخ ابلاغ به ذينفع، صرفاً قابل تجديدنظر در هيات تجديدنظر موضوع ماده (64) اين قانون است...»، مصوبات موردي شوراي رقابت بايد به ذينفع يا ذينفعان ابلاغ شود و براساس تبصره 1 ماده 19 آيين نامه اجرايي نحوه تحقيق و بازرسي، رسيدگي به شكايات و اجراي آراي شوراي رقابت مصوب 1395/6/21 نيز مقرر شده است كه : «نحوه ابلاغ تصميم شورا برابر مقررات مربوط به ابلاغ اوراق قضايي مندرج در قانون آيين دادرسي مدني خواهد بود» كه در مانحن فيه چنين ابلاغي درخصوص مصوبه مورخ 1402/2/16 شوراي رقابت به شركت شاكي صورت نگرفته است و رييس شوراي رقابت در مقام تبيين دليل اين موضوع به موجب لايحه شماره 1513- 02-10- ص مورخ 1402/6/28 اعلام كرده است كه مبناي عدم ابلاغ مصوبه مورخ 1402/2/16 شورا به شركت شاكي اين بوده است كه مصوبه مذكور واجد جنبه عام الشمول بوده و نيازي به ابلاغ به شركت شاكي و ساير ذينفعان نبوده است كه در اين صورت برمبناي تبصره ماده 63 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي كه مقرر مي دارد : «در مواردي كه تصميمات شورا به تشخيص شورا جنبه عمومي داشته باشد، پس از قطعيت بايد به هزينه محكوم عليه در يكي از جرايد كثيرالانتشار منتشر شود»، بايد مصوبه مورخ 1402/2/16 شوراي رقابت در روزنامه هاي كثيرالانتشار منتشر مي شد كه اين امر نيز صورت نگرفته است و از سوي ديگر، براساس ماده 69 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي مقرر شده است كه : «شوراي رقابت موظّف است امكان دسترسي عموم به ضوابط، آيين نامه ها و دستورالعمل هاي مرتبط با اين فصل را فراهم و گزارش عملكرد ساليانه اجراي اين فصل را تنظيم و براي عموم منتشر كند» كه شوراي رقابت اين تكليف را نيز انجام نداده و اين در حالي است كه شوراي رقابت در موارد مشابه اين تكليف را انجام داده و براي نمونه «دستورالعمل نحوه تنظيم هزينه ماهانه تلفن ثابت» و «دستورالعمل تنظيم بازار روغن پايه» را پس از انحصاري تشخيص داده شدن اين كالاها و خدمات در اجراي ماده 69 قانون اجراي سياست هاي كلّي اصل چهل و چهارم قانون اساسي به ترتيب در شماره 22496 مورخ 1401/3/24 و شماره 22752 مورخ 1402/2/1 روزنامه رسمي منتشر كرده و درخصوص دستورالعمل هاي تنظيم قيمت خودروهاي سواري كه ابتدا در تاريخ 1401/11/11 به تصويب شوراي رقابت رسيده و مبناي وضع مصوبه مورخ 1402/2/16 قرار گرفته، چنين اقدامي از طرف شوراي رقابت صورت نگرفته است. بدين ترتيب و با وجود اينكه حسب مشروح مذاكرات اخذشده از شوراي رقابت اعضاي حقوقدان و قاضي اين شورا صراحتاً اعلام كرده اند كه تاريخ اقدام شركت هاي خودروساز از زمان ابلاغ مصوبه شوراي رقابت خواهد بود، ولي در هر صورت ابلاغ يا انتشاري درخصوص مصوبه مورخ 1402/2/16 شوراي رقابت نسبت به ذينفعان صورت نگرفته و بند 2 مصوبه مورخ 1402/5/21 شوراي رقابت كه براساس آن مقرر شده است كه ملاك عمل قيمت خودرو توسط عرضه كنندگان خودرو از تاريخ 1401/11/11 درخصوص تمام خودروهاي سواري مونتاژي كه اولين بار در مصوبه 566 شوراي رقابت مورخ 1402/2/16 اعلام قيمت شدند برمبناي مصوبه مزبور خواهد بود، علاوه بر ايراد شكلي مطرح در قسمت اول اين راي، عملاً به معناي عطف كردن مقرره فوق به تاريخ 1402/2/16 است كه در آن تاريخ مصوبه اي از سوي شوراي رقابت به ذينفعان ابلاغ نشده بود و در نتيجه بند 2 مصوبه مورخ 1402/5/21 شوراي رقابت با ماده 4 قانون مدني مغايرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است ./ حكمتعلي مظفري رييس هيات عمومي ديوان عدالت اداري