رأي شماره 2931097 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 4 - 28 - 2 از مصوبه شماره 2 از چهاردهمين جلسه مورخ 1392/8/28 شوراي اسلامي شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصي تأسيسات نفتي و صنعتي

شماره0200213 - 1402/11/15 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390002931097 مورخ 10/11/1402 با موضوع: «بند 4ـ 28ـ2 از تعرفه عوارض اختصاصي تأسيسات نفتي و صنعتي در مصوبه شماره 2 از مصوبات چهاردهمين جلسه دوره چهارم شوراي اسلامي شهر اهواز كه تحت عنوان لوله هاي عبوري به تصويب شوراي اسلامي شهر اهواز رسيده ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/11/10 - شماره دادنامه: 140231390002931097 شماره پرونده: 0200213 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: شركت نفت و گاز اروندان طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر اهواز موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 4ـ 28ـ2 از مصوبه شماره 2 از چهاردهمين جلسه مورخ 1392/8/28 شوراي اسلامي شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصي تأسيسات نفتي و صنعتي گردش كار: شركت نفت وگاز اروندان به موجب دادخواستي ابطال بند 4ـ 28 ـ 2 از مصوبه شماره 2 از چهاردهمين جلسه مورخ 1392/8/28 شوراي اسلامي شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصي تأسيسات نفتي و صنعتي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "1ـ با توجه به تعاريف مندرج در مواد 1و 2 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها كليه خطوط و تأسيسات شركت متبوع، خارج از محدوده و حريم شهر مي باشند. 2ـ مستنداً به اصول 4، 44، 51 و 57 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران هيچ نوع مالياتي وضع نمي شود مگر به موجب قانون موارد معافيت و بخشودگي و تخفيف مالياتي به موجب قانون مشخص مي شود و همچنين بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين مصوب 1373، وضع هرگونه عوارض به غير از موارد پيش بيني شده در قانون براي شركت هاي دولتي منوط به تصويب شوراي اقتصاد مي باشد. لذا وضع عوارض و پيش آگهي صادر شده مغاير با مفاد قانون اصدار يافته است. 3ـ برابر آراء شماره 572 و 573 ـ 1384/10/18 و 361ـ 1382/10/3 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري برقراري عوارض توسط شوراي اسلامي شهر در صورت عدم تكافوي درآمد شهرداري در حد هزينه هاي ضروري و به تناسب خدمات شهري مجاز است و تعيين نرخ بهاي خدمات شهرداري موضوع بند 26 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران منوط به ارائه خدمات خاص و مشخص از سوي شهرداري مي باشد. اين در حالي است كه هيچ خدماتي از سوي شهرداري به شركت متبوع ارائه نشده است لذا اطلاق مؤدي به اين شركت و ابلاغ پيش آگهي پرداخت عوارض شهرداري مغاير قانون و احكام صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است. 4ـ مقررات مربوط به برقراري و دريافت وجوه به استثناي قانون ماليات هاي مستقيم مصوب سال 1366 با اصلاحات بعدي قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي مصوب سال 1373 و ساير قوانين مصرح در صدر ماده يك قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران ملغي گرديده است. مطابق حكم صريح ماده 5 همان مأخذ قانوني برقراري هرگونه عوارض و ساير وجوه براي انواع كالاهاي وارداتي و كالاهاي توليدي و همچنين آن دسته از خدماتي كه در ماده 4 قانون مذكور تكليف ماليات و عوارض آنها معين شده است توسط شوراي اسلامي و ساير مراجع ممنوع مي باشد. 5 ـ مغايرت وضع عوارض موضوع مصوبه مورد اعتراض با ماده 10 قانون اساسنامه شركت ملي نفت ايران مصوب 1356. تبصره 1 ماده 10 قانون اساسنامه مذكور صراحتاً وضع عوارض در قبال ارائه خدمات از سوي مقامات محلي را مجاز دانسته كه به دلالت مذكور در بند 3 شكوائيه هيچ خدماتي از سوي شهرداري به اين شركت ارائه نشده است. 6 ـ مغايرت مصوبه معترض عنه و پيش آگهي پرداخت عوارض شهرداري بابت عوارض، لوله هاي عبوري با قانون ماليات بر ارزش افزوده: 6 ـ1ـ بر اساس تبصره 1 ماده 38 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387 و نيز به موجب بند (و) ماده 1 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت(2) مصوب سال 1393 عوارض آلايندگي شركت هاي نفتي به حساب شهرداري متأثر از آلاينده واريز مي گردد، لذا با عنايت به پرداخت عوارض آلايندگي به موجب مفاد قوانين و مستندات قانوني فوق پرداخت هرگونه عوارض ديگر، بابت خطوط لوله هاي نفت و گاز عبوري پرداخت مضاعف محسوب و فاقد وجاهت قانوني است. 6 ـ2ـ برابر ماده 50 و 52 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 شهرداري ها و شوراي اسلامي شهرها نمي توانند عوارض ديگري برخلاف موازين قانوني وضع و نسبت به وصول آنها اقدام نمايند. 7ـ با تصويب قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و ... (موسوم به قانون تجميع عوارض) از ابتداي سال 1382 و با توجه به عموميت و اطلاق قانون ياد شده و حاكميت آن بر قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و فسخ قسمت هايي از قانون اخيرالذكر در نتيجه اختيارات شوراهاي اسلامي صرفاً به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم محدود مي شود به استناد رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 361 ـ 1382/9/9 خلاف قانون و خارج از اختيارات شورا مي باشد. ضمناً مستفاد از رويه آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در موارد مشابه از جمله مصوبات شوراهاي اسلامي شهر در خصوص وضع عوارض حق العرض خطوط برق و خطوط لوله آب و فاضلاب تماماً ناظر و مشعر بر ابطال آن مصوبات است. در اين خصوص آراء شماره 1355 ـ 1396/1/26 و 1501 الي 1527 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مؤيد اين معني است. لذا ابطال مصوبه مورد شكايت در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و مستنداً به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دارسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: مصوبه شماره دو از چهاردهمين جلسه مورخ 1392/8/28 شوراي اسلامي شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصي تأسيسات صنفي و نفتي "4ـ 28ـ2ـ لوله هاي عبوري: ميزان عوارض عبور لوله هاي نفت از معابر و اراضي واقع در محدوده و حريم شهر به شرح ذيل پيشنهاد مي گردد. لوله هاي عبوري محدوده شهر و حريم آن به ازاي هر متر مطابق فرمول: (طول لوله×حريم آن) p × ضريب ثابت 10 " در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر اهواز به موجب لايحه شماره 2000/1402/3200 ـ 1402/2/31 توضيحاتي داده كه خلاصه آن به قرار زير است: "1ـ اخذ عوارض و بهاي خدمات ارائه شده توسط اين مؤسسه عمومي غير دولتي و سازمان هاي تابعه آن يكي از انواع درآمدهاي محلي شهرداري ها محسوب مي شود و به موجب مواد 29 و 30 آيين نامه مالي شهرداري ها، ماده 85 و بند 16 و 26 ماده 80 قانون شوراهاي اسلامي كشور و ماده 1، 2 و 3 آيين نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر مصوب هيأت وزيران وماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، مواد 1، 2 و 9 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري و دهياري ها مصوب 1401/4/1 شوراهاي اسلامي شهر مي توانند نسبت به وضع عوارض و بهاي خدمات، به منظور تأمين بخشي از هزينه هاي خدماتي و عمراني مورد نياز شهر اقدام نمايد. برخلاف ادعاي شاكي كه مصوبه مذكور را خارج از حدود واختيارات شوراهاي اسلامي شهر دانسته است وضع عوارض محلي كه يكي از انواع درآمدهاي شهرداري ها محسوب مي شود و قانونگذار برابر مستندات مذكور به خصوص قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري و دهياري ها مصوب 1401/4/1 كه به عنوان آخرين اراده قانونگذار است اختيار وضع آن را به شوراهاي اسلامي شهر واگذار نموده است. 2ـ برابر تبصره 3 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده «قوانين و مقررات مربوط به اعطاء تخفيف يا معافيت از پرداخت عوارض يا وجوه به شهرداري ها لغو گرديده است» و اين موضوع دلالت بر عدم معافيت اشخاص حقيقي و حقوقي نسبت به پرداخت عوارض و يا وجوه مربوط به بهاي خدمات به شهرداري ها دارد، لذا شركت طرف دعوا مكلف به پرداخت عوارض تعيين شده خواهند بود. 3ـ بنا به تصريح ماده 90 و 106 قانون شوراهاي اسلامي كشور، مسئوليت بررسي و اعلام مغايرت هاي قانوني مصوبات شوراي اسلامي شهر و همچنين نظارت بر حسن اجراي قانون شوراها بر عهده فرمانداري و استانداري مربوطه مي باشد. نظر به اينكه مراجع مذكور كه در قلمرو مأموريت خود به عنوان نماينده عالي دولت، مسئول اجراي سياست هاي عمومي دولت هستند نه تنها هيچ گونه اعتراضي نسبت به مصوبه موصوف ننموده اند بلكه به موجب نامه شماره 4427/1/40/8783 ـ 1392/9/9 فرمانداري اهواز مصوبه را مغاير وظايف شورا ندانسته است لذا مصوبه مذكور از اين حيث نيز مراحل قانوني خود را طي كرده و ايرادي بر آن مترتب نيست. 4ـ نظر به تصريح ماده 77 قانون شهرداري و تبصره 1 ماده 10 قانون درآمدهاي پايدار و هزينه شهرداري و دهياري شاكي پيش از طرح دعوا در ديوان عدالت اداري مي بايست اعتراض خود نسبت به عوارض تعيين شده موضوع مصوبه مذكور را در كميسيون ماده 77 قانون شهرداري مطرح مي نمود و پس از صدور رأي مقتضي توسط كميسيون مذكور امكان تقاضاي رسيدگي از طريق ديوان عدالت اداري ميسر مي گردد. در فرض پذيرش ادعاي ديگر شاكي مبني بر دولتي بودن شركت نفت و گاز اروندان طرح دعوا توسط آن شركت (دولتي) در ديوان عدالت اداري به طرفيت شهرداري و شوراي اسلامي شهر مبناي قانوني نخواهد داشت لذا طرح شكايت سازمان هاي دولتي عليه يكديگر و شهرداري و يا شوراهاي اسلامي شهر از طريق آن مرجع برخلاف مفاد اصل 173 قانون اساسي و فاقد وجاهت قانوني است. از منطوق و مفهوم مخالف بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين مصوب 1373 چنين استنباط مي شود كه وضع عوارض توسط شوراي اسلامي شهر براي شركت هاي دولتي بر اساس قوانين پيش بيني شده امكان پذير است. طبيعتاً قانون شوراهاي اسلامي و قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري و دهياري ها مصوب 1401/4/1 به عنوان قوانين خاص مؤخر نسبت به قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين مصوب 1373 و همچنين نسبت به (ماده 10) قانون اساسنامه شركت نفت، لازم الاتباع است و حتي در صورت وجود مغايرت ملاك عمل قانون مؤخر (قانون شوراهاي اسلامي) به عنوان آخرين اراده قانونگذار مي باشد. لذا ايراد طرف دعوا در اين خصوص نيز وارد نيست و قوانين سابق الصدوري كه مغاير قانون شوراهاي اسلامي مي باشند به موجب قوانين مؤخر مذكور نسخ گرديده اند و مناط عمل نيستند. ادعاي شاكي مبني بر اينكه وضع عوارض توسط شورا به دليل عدم ارائه خدمات از سوي شهرداري اهواز غير قانوني مي باشد نيز به قصد گريز از پرداخت عوارض قانوني شهرداري بوده و وارد نيست زيرا گستره وظايف و خدمات شهري ارائه شده توسط شهرداري اهواز و سازمان هاي تابعه آن (مندرج در بندهاي بيست و هشتگانه ذيل ماده 55 قانون شهرداري) كه شامل حال همه اشخاص حقيقي و حقوقي مي گردد امري بديهي است و بر كسي پوشيده نيست و انكار آن به منزله ادعاي ترك فعل شهرداري از انجام وظايف ذاتي خود است كه نياز به اثبات دارد. مصوبه مورد نظر هيچ گونه مغايرتي با ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده ندارد. زيرا ممنوعيت وضع عوارض مرقوم در ماده مذكور مربوط به آن دسته از خدماتي است كه در قانون ماليات بر ارزش افزوده تكليف پرداخت عوارض آنها معين شده است. در حالي كه در قانون موصوف تكليف عوارض و بهاي خدمات موضوع مصوبه اين شورا تعيين نشده و شوراهاي اسلامي شهر در بُعد محلي اجازه ورود به اين مقوله و وضع عوارض و بهاي خدمات را دارند. شاكي وضع عوارض مورد اعتراض را به دليل پرداخت عوارض آلايندگي شركت هاي نفتي به شهرداري ها پرداخت عوارض مضاعف دانسته و فاقد وجاهت قانوني تلقي نموده است. در حالي كه مصوب اين شورا در خصوص عوارض اختصاصي تأسيسات نفتي و صنعتي چاه هاي نفتي، لوله هاي عبوري، مخازن و تأسيسات نفتي و غيره) واقع در حوزه شهر اهواز و حريم آن مي باشد كه موضوعاً هيچ ارتباطي با عوارض آلايندگي شركت ها ندارد و دو مقوله و موضوع مجزا از يكديگر محسوب مي گردند و به همين دليل مطالبه عوارض مضاعف در خصوص يك موضوع تلقي نمي شود. ضمناً وجود كليدر [كريدور]هاي متعدد محل عبور خطوط نفت و ميعانات گازي از ميان اراضي و املاك عمومي شهر و حريم آن كه اكثراً با ديواركشي قرين شده است. گذشته از ايجاد انواع عوارض زيست محيطي براي شهروندان موجب به هم ريختگي انسجام كالبد شهري و نازيبا شدن شهر اهواز گرديده و شهرداري را نيز در مضيقه استفاده از اراضي مورد نياز جهت ارائه خدمات مواجه ساخته است و با وجود استقرار تأسيسات مذكور بر روي اراضي داراي كاربري عمومي از قبيل فضاي سبز تجهيزات شهري اراضي كشاورزي و ... به لحاظ نقش بسزاي صنعت نفت در تأمين درآمد ملي و ناممكن بودن اقدامات پيشگيرنده قهري توسط شهرداري (به دليل مغايرت با منافع ملي) اين شورا جهت رفع و يا كاهش تبعات وجود تأسيسات مذكور و با تصويب لايحه پيشنهادي شهرداري در اين خصوص تمهيداتي براي تأمين بخشي از هزينه هاي مربوط به رفع آثار سوء پديد آمده نموده تا به اين طريق موجب كاهش بار مالي جبران خسارات پديد آمده از دوش مردم گردد. شاكي به اصل 51 قانون اساسي كه مقرر داشته «هيچ نوع مالياتي وضع نمي شود مگر به موجب قانون» استناد نموده كه موضوعاً در مورد ماليات است و عوارض و بهاي خدمات شهرداري را در بر نمي گيرد. با توجه به شرح فوق ادعاي شاكي وارد نبوده و در خواست ايشان به خواسته ابطال مصوبه مورد نظر فاقد وجاهت قانوني بوده لذا رد دعواي مطروحه مورد تقاضاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/11/10 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً برمبناي بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي تصويب لوايح و برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي شود از وظايف شوراهاي اسلامي شهر است. ثانياً براساس تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387: «شوراهاي اسلامي شهر و بخش جهت وضع هر يك از عوارض محلي جديد كه تكليف آنها در اين قانون مشخص نشده باشد، موظّفند موارد را تا پانزدهم بهمن ماه هر سال براي اجرا در سال بعد، تصويب و اعلام عمومي نمايند.» ثالثاً كلّيه اشخاص حقيقي و حقوقي در محدوده و حريم شهر كه از خدمات شهري استفاده مي نمايند مكلّف به پرداخت بها خدمات هستند و با توجه به مراتب فوق، بند 4ـ 28 ـ2 از تعرفه عوارض اختصاصي تأسيسات نفتي و صنعتي در مصوبه شماره 2 از مصوبات چهاردهمين جلسه دوره چهارم شوراي اسلامي شهر اهواز كه تحت عنوان لوله هاي عبوري به تصويب رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار نيست و ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/1/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري