نظر مشورتي 7/1403/465 مورخ 1403/10/16 اداره كل حقوقي قوه قضائيه

استعلام : قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب 1387 حق دسترسي همه اشخاص به اطلاعات دستگاه‌هاي عمومي و خصوصي ارائه‌دهنده خدمات عمومي را به رسميت شناخته و از سال 1396 در حال اجرا است. اكنون بيش از 2400 دستگاه و سازمان مشمول قانون از مجراي سامانه‌اي متمركز به درخواست‌هاي اطلاعات مردم پاسخ مي‌دهند. با تصويب «قانون شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاه‌هاي اجرايي و ساير نهادها» مصوب 1403 برخي ابهامات و خلأهاي قانوني موجود در زمينه انتشار اطلاعات مؤسسات عمومي برطرف شد و بخشي از موانع شفافيت اطلاعاتي از ميان برداشته شد؛ اما از تاريخ لازم‌الاجرا شدن اين قانون (1403/3/21) برخي تعارض‌ها و ابهامات در خصوص نسبت احكام و الزامات قانون مذكور با قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب 1387 حادث شده است كه عدم اهتمام و توجه براي رفع آنها مي‌تواند اجراي هر دو قانون را با چالش مواجه سازد. توضيح آنكه بر اساس ماده 18 قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب 1387، كميسيوني با تركيب بين قوه‌اي، وظيفه نظارت بر حسن اجراي قانون، تسهيل دسترسي همگاني به اطلاعات موجود در مؤسسات مشمول و حل اختلاف در چگونگي ارائه اطلاعات را بر عهده دارد. همچنين دبيرخانه كميسيون بر اساس قانون در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي استقرار دارد و از سال 1396 طبق آيين‌نامه اجرايي تبصره يك ماده 18 قانون يادشده، وظايف و امور محوله كميسيون را پيگيري و اجرا مي‌كند. اين در حالي است كه مهم‌ترين ابهام و چالش در قانون شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاه‌هاي اجرايي و ساير نهادها مصوب 1403 يعني مسئوليت نظارت بر اجراي مقررات بر عهده كارگروهي درون قوه‌اي (كه هنوز تشكيل نشده) واگذار شده است. در واقع وظيفه و اجراي قانون برعهده يك قوه واحد گذاشته شده است كه چنين كارگروهي در صورت ايجاد هم نمي‌تواند نظرات مستقل و بدون جانبداري را در زمينه اجراي اهداف قانون ارائه كند. از سوي ديگر، از آنجا كه منطق حاكم بر هر دو قانون يكسان بوده و اين قوانين مكمل يكديگر هستند و دو بال شفافيت اطلاعات در منظومه قانونگذاري كشور محسوب مي‌شوند، منطقي نيست كه نظارت بر بخشي از الزامات قانوني بر عهده كارگروه درون قوه‌اي و بخشي برعهده كميسيون ملي انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات گذاشته شود. افزون بر اين، احكام قانون «شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاه‌هاي اجرايي و ساير نهادها» مصوب 1403 در زمينه چگونگي تهيه و ارائه گزارش اجراي قانون و جرم‌انگاري عدم ارائه اطلاعات با قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات متفاوت است و همين امر مي‌تواند زمينه برخوردهاي گوناگون با رفتارهاي يكسان را فراهم آورد. به‌ويژه آنكه، ماده 10 قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب 1387 كه موضوعي كاملاً مشابه با قانون شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاه‌هاي اجرايي و ساير نهادها مصوب 1403 است، همچنان معتبر است و نظارت بر رعايت الزامات مقرر در اين ماده بر عهده كميسيون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات قرار دارد. موضوع قابل توجه از منظر قضايي براي اعمال ضمانت اجراهاي مقرر در اين قانون، آن است كه طبق قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب 1387، در صورت بروز اختلاف در چگونگي اجراي قانون، كميسيون به رفع اختلاف اقدام مي‌كند و در صورت عدم حل و فصل رضايت‌بخش موضوع، معترض مي‌تواند حسب مورد به ديوان عدالت عدالت اداري يا مراجع عمومي دادگستري مراجعه كند؛ اما در قانون اخيرالتصويب مشخص نيست اختلاف در اجراي قانون چگونه بايد حل و فصل شود و آيا مستقيماً قابل طرح در ديوان عدالت اداري يا در مراجع قضايي است؟ همچنين، قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب 1387، تنها برخي فعل‌ها يا ترك فعل‌ها را جرم‌انگاري كرده است؛ در حالي كه قانون شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاه‌هاي اجرايي و ساير نهادها مصوب 1403، هر نوع عدم اجرا يا اجراي ناقص تكاليف مقرر در اين قانون را جرم دانسته و مجازات متفاوتي نيز در نظر گرفته است و همين امر مي‌تواند زمينه برخوردهاي متفاوت با رفتارهاي يكسان را فراهم آورده و به اجراي تبعيض‌آميز قوانين منجر شود. با توجه به طرح ابهامات و چالش‌هاي مذكور و ديگر ايرادهاي قانون اخير، موضوع در جلسه كميسيون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مطرح و مقرر شد به منظور ايجاد انسجام، يكپارچگي و اتخاذ رويه‌هاي يكسان در اجراي قوانين يادشده، نظرات دستگاه قضايي نيز اخذ شود. خواهشمند است نظرات خود را؛ به‌ويژه از منظر چگونگي تجميع ميان ضمانت‌اجراهاي مقرر در دو قانون مذكور و راهكار و ابتكار قانوني مناسب براي حل مشكل به كميسيون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات اعلام فرماييد. نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه : اولاً، كميسيون موضوع ماده 18 قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب 1387 موسوم به كميسيون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات با هدف حمايت از آزادي اطلاعات و دسترسي همگاني به اطلاعات موجود در مؤسسات عمومي و خصوصي ارائه‌دهنده خدمات عمومي، تدوين برنامه‌هاي اجرايي لازم در عرصه اطلاع‌رساني، نظارت فني بر حسن اجرا و رفع اختلاف در چگونگي ارائه اطلاعات موضوع اين قانون از طريق ايجاد وحدت رويه، فرهنگ‌سازي، ارشاد و ارائه نظرات مشورتي تشكيل مي‌شود. اطلاعات موضوع اين قانون وفق بند «ج» ماده يك، اطلاعات عمومي و در واقع اطلاعات غير شخصي نظير ضوابط، آيين‌نامه‌ها، آمار و ارقام ملي و رسمي، اسناد و مكاتبات اداري در غير مستثنيات موضوع فصل چهارم اين قانون است؛ اما اطلاعات موضوع قانون شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاه‌هاي اجرايي و ساير نهادها مصوب 1403، مشتمل بر اطلاعاتي جزئي‌تر است كه وفق ماده 2 قانون، شامل اطلاعات مديران و كاركنان؛ از جمله راجع به تحصيلات، سوابق، ميزان دريافتي ماهانه و سالانه، اطلاعات راجع به اموال، دارايي‌ها، درآمدها و هزينه‌ها، مشخصات املاك و ساختمان‌ها، آراء مراجع قضايي و شبه‌قضايي، فرصت‌هاي اشتغال و به كارگيري و ... است و به همين سبب است كه وفق تبصره 2 همين ماده در صورتي كه رئيس دستگاه اجرايي يا وزير ذي‌ربط انتشار تمام يا بخشي از اين داده‌ها را مغاير امنيت ملي، مصالح عمومي و يا امنيت شخصي بداند و يا براي كشور مخاطرات اقتصادي ايجاد كند، مكلف است ضمن ممانعت از انتشار، مراتب را به همراه دلايل و مستندات در هر قوه به كارگروهي متشكل از حداقل سه نفر به انتخاب رئيس قوه اعلام نمايد. بر اين اساس، از آنجا كه اطلاعات موضوع قانون شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاه‌هاي اجرايي و ساير نهادها مصوب 1403 ناظر بر وظايف و شرايط خاص دستگاه ذي‌ربط و جنبه جزئي‌تري دارد، واگذاري اتخاذ تصميم در خصوص انتشار يا عدم انتشار اين اطلاعات به كارگروه متشكل از سه نفر از كاركنان همان قوه امري منطقي به نظر مي‌رسد و با وظايف كميسيون موضوع ماده 18 قانون صدرالذكر كه بيشتر داراي كاركرد نظارتي و سياست‌گذاري است و نهادي فرا قوه‌اي است، تداخلي ندارد؛ به همين سبب است كه طبق تبصره 2 ماده 18 قانون، مصوبات كميسيون پس از تأييد رئيس جمهور لازم‌الاجرا خواهد بود؛ حتي در مواردي كه تداخلي متصور باشد، آخرين اراده مقنن و حكم مقرر در تبصره 2 ماده 2 قانون اخيرالتصويب حكمفرماست. ثانياً، به سبب وضعيت كارگروه موضوع تبصره 2 ماده 2 قانون شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاه‌هاي اجرايي و ساير نهادها مصوب 1403، در عمل ايجاد اختلاف در خصوص انتشار و يا عدم انتشار اطلاعات موضوع اين قانون، برخلاف آنچه در فرض استعلام آمده است، منتفي است و لذا بحث در خصوص مرجع حل اختلاف؛ اعم از دادگستري يا ديوان عدالت اداري نيز فاقد موضوعيت است؛ زيرا كارگروه موضوع تبصره 2 ماده 2 يادشده حداكثر ظرف سه ماه و با تمديد دو ماهه در صورت درخواست، مكلف به اعلام نظر در خصوص انتشار يا عدم انتشار داده‌ها و اطلاعات مدنظر است و عدم اعلام نظر در اين مهلت به منزله عدم تأييد درخواست تلقي شده و رئيس دستگاه يا وزير ذي‌ربط مكلف به انتشار داده يا اطلاعات موضوع اين ماده دانسته شده است؛ لذا مجالي براي بروز اختلاف و بحث در خصوص مرجع حل اختلاف نيست؛ در خصوص كميسيون موضوع ماده 18 قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب 1387 نيز بر خلاف آنچه در فرض استعلام آمده است، به لحاظ نوع كاركرد و ماهيت اين كميسيون و وظايف احصايي براي آن كه بيشتر سياست‌گذاري و نظارتي است و محملي قانوني براي قابل اعتراض تلقي كردن مصوبات اين كميسيون وجود ندارد. ثالثاً، جرم‌انگاري صورت گرفته در ماده 22 قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات مصوب 1387 ناظر بر ارتكاب رفتارهاي مندرج در بندهاي چهارگانه اين ماده است و به موجب حكم ذيل همين ماده، چنانچه اين جرايم در قوانين ديگر مستلزم مجازات بيشتري باشد، همان مجازات اعمال مي‌شود؛ اما جرم‌انگاري موضوع ماده 5 قانون شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاه‌هاي اجرايي و ساير نهادها مصوب 1403 كلي و ناظر بر عدم اجرا يا اجراي ناقص تكاليف اين قانون و يا انتشار اطلاعات مغاير مفاد اين قانون بوده و به لحاظ شديد بودن مجازات موضوع اين ماده (مجازات تعزيري درجه 6) در موارد انطباق رفتار ارتكابي با جرم موضوع ماده 22 يادشده، مجازات موضوع ماده 5 اعمال خواهد شد.