رأي شماره 1805378 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال بخشنامه 154268 ـ 51 مورخ 1402/8/16 خزانه داري كل كشور

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده: هـ ت/ 0200292 و 0200342 و 0200371، 0300056 و 0300028 *شماره دادنامه سيلور: 140331390001805378 تاريخ: 1403/07/29 * شاكيان: شهرداري تبريز و شهرداري گلپايگان، سازمان بازرسي كل كشور، شهرداري شهريار و شهرداري تهران *طرف شكايت: خزانه داري كل كشور و وزارت امور اقتصادي و دارايي *موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه 154268 ـ 51 مورخ 1402/8/16 خزانه داري كل كشور ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكيان دادخواست هايي به طرفيت خزانه داري كل كشور و وزارت امور اقتصادي و دارايي به خواسته ابطال بخشنامه 51-154268 مورخ 1402/8/16 خزانه داري كل كشور به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: "كليه وزارتخانه ها، مؤسسات دولتي و شركت هاي دولتي موضوع: بخشنامه نحوه تفكيك و افراز اراضي و املاك دولتي در اجراي تبصره 2 ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري ها مصوب سال 1390 براي افراز يا تفكيك اراضي و املاك دولتي در اختيار دستگاه هاي اجرايي در راستاي بهره وري مناسب و ايجاد ارزش افزايي به منظور تبديل به احسن يا فروش اين املاك رعايت مفاد قوانين و مقررات ذيل الزامي است. به موجب ماده 101 قانون اصلاح قانون شهرداري (مصوب 1390/1/28 ) ادارات ثبت اسناد و املاك موظفند تفكيك يا افراز اراضي واقع در محدوده و حريم شهرها را بر اساس نقشه انجام دهند كه قبلاً به تأييد شهرداري مربوط رسيده باشد و شهرداري از نقشه اي كه مالك براي تفكيك زمين خود ارايه نموده بدواً معابر و قدرالسهم خود را كسر و آن را تأييد نمايد. در راستاي تبصره 1 ماده 101 قانون شهرداري نيز براي رعايت حد نصاب هاي تفكيك و ضوابط و مقررات آخرين طرح جامع و تفصيلي مصوب در محدوده شهرها و رعايت قوانين و مقررات از جمله قوانين مندرج در تبصره ياد شده به لزوم تأييد نقشه هاي تفكيكي توسط شهرداري ها اشاره شده است.همچنين مفاد تبصره 3 ماده 101 همان قانون در مورد اراضي با مساحت بيشتر از پانصد مترمربع (داريا سند شش دانگ) كه شهرداري براي تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي تا سقف 25 % از اراضي و براي تفكيك و افراز آن تا 25 % از باقيمانده اراضي را دريافت مي كنند و مطابق تبصره 4 همان ماده اراضي حاصل از تبصره 3 متعلق به شهرداري محسوب مي شود و در قبال آن هيچ وجهي به صاحب ملك پرداخت نمي گردد. ليكن تبصره 2 ماده 101 قانون اشعاري مقرر نموده و در مورد اراضي دولتي، مي بايستي مطابق تبصره 1 ماده 11 قانون زمين شهري (مصوب سال 1366) اقدام شود. بنابر تبصره 1 ماده 11 اشعاري (اصلاحي مورخ 1390/3/31 )، تطبيق نقشه هاي تفكيكي و شهرسازي اراضي دولتي با طرح هاي جامع و تفصيلي و هادي و تصويب آن موضوع ماده 101 قانون شهرداري ها بر عهده وزارت راه و شهرسازي است. در صورتي كه بخشي از اراضي دولتي در عمليات تفكيك در شوارع و معابر عمومي قرار گيرد انتقال مالكيت اراضي مذكور به شهرداري ها منوط به واگذاري اراضي معوض يا پرداخت بهاي آن بر اساس ارزيابي كارشناس رسمي مي باشد. ضمناً مقتضي است در اجراي ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و مستندسازي اموال غيرمنقول دولتي در مواردي كه نياز به تفكيك اراضي مي باشد، دستگاه هايي كه املاك دولتي در اختيار دارند بدواً با هماهنگي ادارت ثبت اسناد و املاك مشروح گزارش ثبتي مبني بر مشخصات و حدود اراضي و آخرين وضعيت مالكيت دولت و وضعيت بهره برداري نقشه رقومي ثبتي و نقشه طرح تفصيلي شهر به نحوي كه محدوده متعلق به دولت بر روي آن مشخص و پياده سازي شده باشد، را به خزانه داري كل كشور (اداره كل مديريت اموال و دارايي هاي دولت) اعلام نمايند تا اقدامات لازم انجام شود. با عنايت به مراتب فوق، دستگاه هاي اجرايي كه اراضي و املاك دولتي را براي بهره برداري در اختيار دارند، براي افراز و تفكيك املاك دولت مي بايست در چارچوب قوانين و مقررات ياد شده اقدام نمايند.ـ خزانه دار كل كشور *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: بخشنامه خزانه داري كل كشور به شماره 154268/51 مورخ 1402/8/16 در خصوص نحوه تفكيك و افراز اراضي و املاك دولتي در اجراي تبصره 2 ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري مصوب سال 1390 كه به جهت خروج از صلاحيت و نيز مغايرت با قانون بوده، لكن تبصره 2 ماده 101 قانون شهرداري مقرر مي دارد در مورد اراضي دولتي مي بايستي مطابق تبصره 1 ماده 11 قانون زمين شهري سال 1366 اقدام شود در حاليكه وزارت امور اقتصادي و دارايي مسئول تنظيم سياست هاي اقتصادي و مالي كشور و اجراي سياست هاي مالياتي طراحي و اجراي برنامه همكاري هاي اقتصادي و سرمايه گذاري هاي مشترك با كشورهاي ديگر است و واضح است كه صدور بخشنامه در خصوص نحوه تفكيك و افراز اراضي و املاك دولتي خارج از صلاحيت و اختيارات قانوني وزارت مذكور مي باشد و اين بخشنامه خلاف نص قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري مصوب 1390/1/28 مي باشد و برابر بخشنامه 150278 مورخ 1399/12/19 معاونت حقوقي رياست جمهوري در خصوص نامه مردم نائين، خور و بيابانك در مجلس شوراي اسلامي و نامه استانداري فارس و شهرداري بهارستان در خصوص تبصره 2 ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري تأكيد شده كه در حيطه وظيفه وزارت راه و شهرسازي قرار دارد. علاوه بر اين وضع قاعده اي جديد مبني بر لزوم ارائه زمين معوض يا بهاي آن توسط شهرداري با توجه به تبصره 4 ماده 5 قانون زمين شهري تنها در حوزه اختيارات قانونگذار است و خزانه دار كل كشور نمي تواند قاعده اي خلاف اراده قانونگذار وضع نمايد. لذا اين قسمت از بخشنامه خزانه داري كل كشور نيز مغاير تبصره 2 ماده 11 قانون زمين شهري است. بنابراين از جمع ميان كليه مقررات حاكم؛ از جمله و به ويژه: قوانين و مقررات فوق الإشعار، به صورت قطعي و بلا شبهه، چنين استناد مي گردد كه در خصوص تفكيك و افراز اراضي دولتي، صرفا وظيفه تطبيق نقشه هاي تفكيكي و شهرسازي با طرح هاي جامع تفصيلي و هادي و تصويب اين نقشه ها، (به جاي شهرداري) بر عهده وزارت مسكن و شهرسازي (راه و شهرسازي كنوني) قرار گرفته است و بديهي است كه حكم مقرر در تبصره 4 ماده 101 قانون شهرداري و ساير مقررات اشعاري دائر بر مالكيت شهرداري بر اراضي حاصل از تفكيك و تكليف مالك (اعم از دولتي و غيردولتي) به انتقال اسناد مالكيت سرانه هاي عمومي به نام شهرداري كماكان به اعتبار قانوني و قوت خود باقي و جاري و ساري است و مسلم اين است كه احاله وظيفه تطبيق و تصويب نقشه هاي اراضي دولتي به وزارت راه و شهرسازي، قطعا نافي مالكيت شهرداري بر اراضي عمومي حاصل از تفكيك و افراز نبوده و نيست ؛ فعلي هذا و عنايتا به مجموع مطالب معروض، هرگونه تفسير و برداشتي بر خلاف مفاد منطوق و مفهوم و نص و ظاهر از قوانين و مقررات حاكم بر موضوع، مصداق بارز تفسير به رأي و اجتهاد در مقابل نص محسوب مي شود و عدم عمل به وظيفه انتقال اسناد مربوط به سرانه هاي عمومي و اراضي عمومي ايجاد شده از عمل افراز يا تفكيك به نام شهرداري و عدم اصلاح اسناد ـ از سوي هر شخصي حقيقي يا حقوقي و هر مقام و سمتي كه باشد.ـ تخلف اداري و جرم كيفري و قابل تعقيب اداري و كيفري مي باشد. در پايان با توجه به مراتب معنونه، رسيدگي در هيأت عمومي و صدور حكم به ابطال مقرره مورد شكايت از حيث تلقي مالكيت شوارع و معابر عبوري ناشي از تفكيك يا افراز اراضي دولتي براي دولت، بر خلاف حكم قانونگذار مبني بر مالكيت شهرداري ها بر كليه معابر ناشي از تفكيك يا افراز وفق مقررات ياد شده در بالا تحت استدعاي أكيد و مايه مزيد امتنان مي باشد. *خلاصه مدافعات طرف شكايت: خزانه داري كل كشور به موجب لايحه اي پاسخ داده است كه: مطابق فصل پنجم قانون محاسبات عمومي مسئوليت حفظ اموال منقول كه در اختيار وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي است و نگاهداري حساب آن با خود وزارتخانه يا مؤسسه مي باشد و رسيدگي به موجودي و نظارت و تمركز حساب اموال مزبور با وزارت دارايي است. مطابق ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت كليه اراضي، املاك و ابنيه اي كه براي استفاده وزارتخانه ها، موسسات دولتي از جمله موسساتي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام يا تابع مقررات و قوانين خاص است به يكي از طرق قانوني تملك شده است و يا به آن وزارت خانه، موسسه خريداري شده يا مي شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالكتي آنها نام دولت جمهوري اسلامي ايران به عنوان مالك با حق استفاده وزارتخانه يا موسسه مربوط درج مي گردد. كليه اسناد سوابق و مدارك موجود مرتبط با اين اموال در اختيار وزارت امور اقتصادي و دارايي قرار مي گيرد. بر اساس تبصره 9 ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت سازمان ثبت اسناد و املاك كشور، اسناد اراضي واملاك دولتي را بر اساس اين قانون و يا اعلام وزارت امور اقتصادي و دارائي و بدون نياز به اخذ نظر سازمان متصرف و يا سازماني كه اسناد مالكيت را در اختيار دارد اصلاح و سند جديد صادر مي نمايد. با صدور سند جديد، اسناد قبلي ار درجه اعتبار ساقط خواهد بود. با عنايت به مراتب پيش گفته و با توجه به مواد قانوني ديگر از جمله بند «پ» ماده 16 قانون برنامه هفتم، بند «پ» ماده 10 قانون برنامه ششم توسعه و ماده 120 قانون اصلاح موادي از آيين نامه قانون ثبت، خزانه داري كل كشور به عنوان امين دولت وظيفه تمركز حساب اموال غيرمنقول دولت و نظارت و رسيدگي به نحوه استفاده از آنها را بر عهده داشته و اقدامات لازم را جهت حفظ بيت المال به عمل مي آورد. در پاسخ به به ادعاي مغاير با قانون بودن بخشنامه مورد شكايت ماده 101 قانون شهرداري ادارات ثبت اسناد و املاك را موظف نموده در موقع دريافت تقاضاي تفكيك يا افراز اراضي واقع در محدوده و حريم شهرها، از سوي مالكين، عمل تفكيك يا افراز را بر اساس نقشه اي انجام دهند كه قبلاً به تأييد شهرداري مربوط رسيده باشد. نقشه اي كه مالك براي تفكيك زمين خود تهيه نموده و جهت تصويب در قبال رسيد، تسليم شهرداري مي نمايد، بايد پس از كسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداري مربوط به خدمات عمومي از كل زمين، از طرف شهرداري حداكثر ظرف سه ماه تأييد و كتباً به مالك ابلاغ نمايد. مطابق تبصره 2 ذيل همين ماده در مورد اراضي دولتي مطابق تبصره 1 ماده 11 قانون زمين شهري اقدام خواهد شد. تبصره مذكور مبين خارج شدن (استثنا) تفكيك و افراز اراضي دولتي از اجراي ماده 101 مي باشد و قانونگذار تفكيك اراضي دولتي را از حكم ماده 101 قانون مذكور خارج كرده است. مطابق تبصره 1 ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري رعايت حد نصاب هاي تفكيك و ضوابط و مقررات آخرين طرح جامع و تفصيلي مصوب در محدوده شهرها و همچنين رعايت حد نصابها، ضوابط، آيين نامه ها و دستورالعمل هاي مرتبط با قوانين از جمله قوانين ذيل، در تهيه و تأييد كليه نقشه هاي تفكيكي موضوع اين قانون توسط شهرداري ها الزامي است. اين موارد احصا شده در اراضي دولتي بر عهده وزارت راه و شهرسازي است و اعمال تهيه و تاييد نقشه تفكيكي و ساير دستورالعمل هاي شهرداري بر اين اراضي موضوعيت ندارد. مطابق تبصره 2 ماده مذكور در مورد اراضي دولتي، مطابق تبصره (1) ماده (11) قانون زمين شهري مصوب سال 1366 اقدام خواهدشد. تبصره مذكور تطبيق نقشه هاي تفكيكي و شهرسازي اراضي دولتي با طرح هاي جامع و تفصيلي موضوع ماده 101 قانون شهرداري را بر عهده وزارت راه و شهرسازي قرار داده است. بنابراين با حكم ماده 11 و مفهوم اين تبصره، تطبيق نقشه هاي تفكيكي و شهرسازي آنها كه در آن موضوع خدمات عمومي لحاظ مي شود سطوح معابر و قدرالسهم شهرداري مربوط به سرانه فضاي عمومي و خدماتي در هنگام تفكيك و افراز توسط وزارت راه و شهرسازي رعايت مي شود و آن وزارت در تفكيك اراضي در محدوده و حريم شهر نياز به تاييد نقشه هاي خود توسط شهرداري به استناد ماده 101 ندارد. بنابراين الزامي به كسر سهم شهرداري مقرر در ماده 101 و موضوع خدمات عمومي و اعطاي مالكيت آن به شهرداري وجود ندارد. النهايه بخشنامه مورد شكايت براي تفكيك و افراز اراضي دولتي، مطابق قانون و مقررات براي حفظ و حراست از بيت المال و با توجه به وظايف ذاتي و قانون خزانه داري كل و در حدود اختيارات قانوني به عنوان امين اموال دولت و با ملاحظه رويكرد حقوقي دولت به عنوان مرجع رفع ابهامات حقوقي دولت و وزارت راه و شهرسازي به عنوان متولي اجراي ماده 101 قانون زمين شهري صادر شده است. پرونده هاي شماره هـ ت/02007338، هـ ت/02007901، هـ ت/02008144، هـ ت/02008308، هـ ت/0200292 مبني بر درخواست ابطال بخشنامه شماره 154268/51 مورخ 1402/8/16 خزانه دار كل كشور از تاريخ تصويب در جلسه هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست با حضور نمايندگان طرف شكايت مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيات با اكثريت آرا به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: راي هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست 1 ـ بر اساس ماده 101 قانون شهرداري اصلاحي مصوب 1390 مقرر گرديده: «اداره ثبت اسناد و دادگاهها مكلفند در موقع تقاضاي تفكيك اراضي محدوده شهر و حريم آن عمل تفكيك را طبق نقشه اي انجام دهند كه قبلاً به تصويب شهرداري رسيده باشد نقشه اي كه مالك براي تفكيك زمين خود تهيه مي نمايد و براي تصويب به شهرداري در قبال رسيد تسليم مي كند بايد حداكثر ظرف دو ماه از طرف شهرداري تكليف قطعي آن معلوم و كتباً به مالك ابلاغ شود. در صورتي كه در موعد مذكور شهرداري تصميم خود را به مالك اعلام ننمايد مراجع مذكور در فوق مكلفند پس از استعلام از شهرداري طبق نقشه هاي كه مالك ارائه مي نمايد عمل تفكيك را انجام دهند. معابر و شوارع عمومي كه در اثر تفكيك اراضي احداث مي شود متعلق به شهرداري است و شهرداري در قبال آن به هيچ عنوان (وجهي) به صاحبان آن پرداخت نخواهد كرد.» بر اساس تبصره 2 اين ماده الحاقي مصوب 1390 نيز مقرر گرديده: «در مورد اراضي دولتي، مطابق تبصره (1) ماده (11) قانون زمين شهري مصوب سال 1366 اقدام خواهد شد.» مطابق تبصره 1 ماده 11 قانون زمين شهري اصلاحي مصوب 1390 نيز «تطبيق نقشه هاي تفكيكي و شهرسازي اراضي دولتي با طرح هاي جامع و تفصيلي و هادي و تصويب آن « موضوع ماده 101 قانون شهرداري ها» به عهده وزارت راه و شهرسازي است.» 2 ـ بر اساس راي شماره 270 مورخ 1395/11/27 هيات تخصصي عمران، شهرسازي و اسناد ديوان عدالت اداري، نامه شماره 17135/123133 مورخ 1391/6/21 معاون حقوقي رئيس جمهور كه بيان داشته: «... از آنجا كه «اراضي دولتي» به طور مطلق در اين تبصره مورد حكم قرار گرفته و مقيد به جهت خاص نشده است. بنابراين اراضي دولتي هم از جهت تفكيك و افراز و هم از جهت كسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداري مشمول ماده 101 (قانون شهرداري) نمي باشد. به خصوص اينكه بر اساس تبصره (1) ماده (11) قانون زمين شهري و ماده (5) قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن، مسئوليت فراهم نمودن تمهيدات براي آماده سازي اراضي واگذاري و نيز جانمايي خدمات زيربنايي و واگذاري زمين به دستگاه هاي مربوط بر عهده وزارت راه و شهرسازي محول شده است.» مغاير قوانين و مقررات و خارج از حدود اختيارات و قابل ابطال تشخيص داده نشده است. 3 ـ موارد مذكور سابقاً در راي شماره 140231390003019826 مورخ 1402/11/18 هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري نيز مورد تصريح قرار گرفته است. بنابه مراتب مذكور بخشنامه شماره 154268/51 مورخ 1402/8/16 خزانه دار كل كشور متضمن حكمي مغاير قوانين و مقررات مورد استناد شاكي و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري شهريار قلعه