رأي شماره 177931 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال تبصره 7 ماده 10 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 و تبصره 6 ماده 9 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شهرداري اراك تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي تعريض يا توسعه شهري (عوارض حق مشرفيت)

شماره0106255 - 1403/2/4 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000177931 مورخ 1403/1/28 با موضوع: «تبصره 7 ماده 10 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 و تبصره 6 ماده 9 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شهرداري اراك كه تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح‌ هاي تعريض يا توسعه شهري (عوارض حق مشرفيت) به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده است از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد. مدير كل هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه: 1403/1/28 شماره دادنامه: 140331390000177931 شماره پرونده: 0106255 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي محمد صادق امين طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر اراك موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره 7 ماده 10 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 و تبصره 6 ماده 9 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شهرداري اراك تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح‌هاي تعريض يا توسعه شهري (عوارض حق مشرفيت) گردش كار: شاكي به موجب دادخواست و لايحه تكميلي ابطال تبصره 7 ماده 10 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 و تبصره 6 ماده 9 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شهرداري اراك تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح‌ هاي تعريض يا توسعه شهري (عوارض حق مشرفيت) را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "تبصره 7 از ماده 10 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 شهرداري اراك و همچنين تبصره 6 از ماده 9 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شهرداري اراك را كه مفاد يكسان و مشابه ‌اي دارند، مغاير نظريه فقهاي معظم شوراي نگهبان مندرج در نامه به شماره 99/102/21119 مورخ 1399/10/6 خطاب به هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بوده و به تبع آن تبصره‌ هاي مذكور بر خلاف رأي اصدار يافته به شماره دادنامه‌هاي 204 و 205 مورخ 1400/1/24 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است. شايان ذكر است عوارض ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح‌ هاي تعريض يا توسعه معابر شهر اراك در سال 1400 يك بار بر اساس بندهاي 10 ـ 2 ـ 1 و 10 ـ 2 ـ 2 از ماده 10 مصوبه و در سال 1401 يك بار بر اساس بندهاي 9 ـ2 ـ 1 و 9 ـ 2 ـ 2 از ماده 9 مصوبه متناسب با ارزش افزوده ايجاد شده در زمين يا ملك تعيين و محاسبه مي‌ شود و اخذ عوارض ارزش افزوده مازاد بر آن صرفاً به دليل مراجعه اشخاص به دادگستري مطالبه مي‌ گردد كه اين موضوع خارج از حدود اختيارات قانوني مرجع تصويب ‌كننده مصوبه مذكور بوده و اصولاً ارتباطي مابين مراجعه به مرجع قضايي و ارزش افزوده ايجاد شده وجود ندارد كه بابت آن تبصره‌ اي جداگانه جهت اخذ عوارض ارزش افزوده وضع گردد. مضافاً بر اينكه عوارض ارزش افزوده ناشي از اين تبصره‌ ها در سال‌هاي 1400 و 1401 موجب به وجود آمدن مبالغ هنگفت و سرسام آوري مي ‌گردد كه باعث وارد آمدن ضرر به صاحبان املاك و مردم مي ‌شود كه عامه مردم توانايي مالي پرداخت آن را، صرفاً به دليل دادخواهي از دادگستري ندارند. تبصره‌ هاي مورد شكايت بابت دادخواهي از دادگستري به نوعي جريمه فرد تظلم‌ خواه محسوب مي ‌شود كه بر خلاف اصل 36 قانون اساسي بوده و تنها در صلاحيت قانونگذار است و به لحاظ مغايرت با نظريه فقهاي شوراي نگهبان و رأي اصدار يافته از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با نقض اصول 4 و 105 قانون اساسي تصويب گرديده است . همانگونه كه مستحضريد شهرداري زماني مي ‌تواند عوارض ارزش افزوده دريافت دارد كه خدمتي ارائه نمايد و در مواردي كه قهراً و بدون كسب رضايت صاحبان املاك زمين ‌هاي اشخاص را غصب نمايد شهروندان چاره ‌اي جز مراجعه و تظلم خواهي از محاكم قضايي ندارند و غاصب مستحق دريافت عوارض ارزش افزوده نمي ‌باشد. حال آنكه مرجع تصويب ‌كننده تبصره ‌هاي مورد شكايت فراتر اقدام نموده به جاي عوارض ارزش افزوده، بهاي قسمتي از زمين 20 درصد مساحت باقيمانده ملك را به عنوان عوارض مطالبه مي‌ نمايد كه با تعريف عوارض ارزش افزوده سنخيتي نداشته و مغاير اصول فقهي «علي ‌اليد»، «الغاصب يوخذ باشق الاحوال» و ماده 314 قانون مدني است. بنابراين مدلول تبصره‌ هاي مذكور با نظريه فقهاي معظم شوراي نگهبان و رأي اصدار يافته معنونه از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري منافات كامل دارد كه رسيدگي و امعان نظر به آن مزيد تشكر و قدرداني است." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاكي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه شماره 1401220214163341 مورخ 1401/10/4 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "طبق اصل 170 قانون اساسي جمهوري اسلامي قضات دادگاه‌ ها مكلفند از اجراي تصويب‌ نامه ‌ها و آيين‌ نامه ‌هاي دولتي كه مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است خودداري كنند و هر كس مي ‌تواند ابطال اين گونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند. لذا درخواست ابطال تبصره مورد شكايت در اين راستا صورت پذيرفته كه مغاير با شرع و قانون است. در ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي، صلاحيت و اختياري براي شوراهاي اسلامي شهر در خصوص اعمال مجازات تعيين نشده است؛ اما همان گونه كه معروض گرديد تبصره مورد شكايت در سال‌ هاي 1400 و 1401 موجب سلب حق دادخواهي شهروندان اراك، به واسطه محكوميت به پرداخت عوارض بيشتر و هنگفتي در حد بهاي بيست درصد مساحت باقيمانده ملك بعد از تعريض معبر بوده كه تنها به دليل مراجعه مالكان و صاحبان اراضي به مراجع قضايي اعمال و مطالبه مي ‌گردد كه به نوعي جريمه و مجازات شهروند تظلم ‌خواه محسوب مي‌ شود و مغاير مفاد اصل 36 قانون اساسي جمهوري اسلامي و ماده 10 قانون مجازات اسلامي مصوب سال 1392 بوده و تنها در صلاحيت قانونگذار است. اخذ وجوه ناشي از تبصره معترض ‌عنه بر خلاف ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت نيز مي ‌باشد. مضافاً بر اينكه مرجع تصويب كننده تبصره مدنظر اعمال حق خود را موجب اضرار به غير قرار داده و اين اقدام مغاير قاعده فقهي «لا ضرر و لا ضرار في ‌الاسلام» و مخالف با شرع بوده و به لحاظ اينكه در اكثر موارد تناسبي با ارزش افزوده ايجاد شده ندارد و منجر به مطالبه وجوه سرسام‌ آوري مي‌گردد، مانع از تسلط كامل اشخاص و شهروندان بر اموال و حقوق حقه خود بوده و مخالف اصل تسليط مي‌ باشد. طبق بند (ح) ماده 14 آيين ‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر، بخش و شهرك مصوب 1378/7/7 هيأت وزيران، وضع عوارض مي ‌بايست متناسب با ارزش افزوده زمين ناشي از تصميمات مراجع قانوني و يا اجراي طرح ‌هاي عمراني باشد. در آيين‌نامه مذكور هيچ ‌گاه اشاره ‌ايي و مجوزي بابت تعيين عوارض در صورت دادخواهي اشخاص از دادگستري داده نشده است. لذا متشاكي بدون رعايت مندرجات آيين ‌نامه اقدام به وضع عوارض متعينه در اين خصوص در قالب تبصره مورد شكايت نموده كه فاقد وجاهت قانوني است." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير مي‌باشد: "تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري اراك سال 1400 ماده 10: عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح‌ هاي تعريض يا توسعه معابر شهري (عوارض بر حق مشرفيت) به كليه اراضي و املاك با سند رسمي اعم از ملكي يا اوقافي كه در بر گذرهاي توسعه ‌اي، اصلاحي، تعريضي و احداثي واقع مي ‌شوند عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح ‌هاي تعريض يا توسعه معابر شهري تعلق مي‌ گيرد. اين عوارض برابر مفاد تبصره ‌ها و تذكرات ذيل توسط شهرداري از مالكان يا ذينفعان و يا وكيل قانوني ايشان وصول مي ‌شود. ...... تبصره (7): در صورتي كه شهرداري از طريق دادگستري محكوم به پرداخت غرامت مورد مسير برابر قيمت كارشناس رسمي دادگستري گردد، عوارض بر حق مشرفيت بر اساس ارزش 20 درصد مساحت باقيمانده ملك با قيمت كارشناسي مورد مطالبه مالك (قيمت تعيين شده جهت پرداخت غرامت مورد مسيري) اخذ مي ‌گردد. تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري اراك سال 1401 ماده 9 : عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح‌ هاي تعريض يا توسعه معابر شهري (عوارض بر حق مشرفيت) به كليه اراضي و املاك با سند رسمي اعم از ملكي يا اوقافي كه در بر گذرهاي توسعه ‌اي، اصلاحي، تعريضي و احداثي واقع مي ‌شوند عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح ‌هاي تعريض يا توسعه معابر شهري تعلق مي ‌گيرد. اين عوارض برابر مفاد تبصره‌ ها و تذكرات ذيل توسط شهرداري از مالكان يا ذينفعان و يا وكيل قانوني ايشان وصول مي‌ شود. ....... تبصره (6) ـ در صورتي كه شهرداري از طريق دادگستري محكوم به پرداخت غرامت مورد مسير برابر قيمت كارشناس رسمي دادگستري گردد، عوارض بر حق مشرفيت بر اساس ارزش 20 درصد مساحت باقيمانده ملك با قيمت كارشناسي مورد مطالبه مالك (قيمت تعيين شده جهت پرداخت غرامت مورد مسيري) اخذ مي ‌گردد." در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر اراك به موجب لايحه شماره 2440/1401 /ش مورخ 1401/12/21 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "1 ـ تقنين تبصره‌ هاي ماده 10 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 و نيز تبصره‌ هاي ماده 9 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 در باب اخذ عوارض مشرفيت در حالات مختلف و فرض‌ هاي چند گانه ‌اي تعريف و تقنين گرديده است كه اتفاقاً اين تفكيك فروض مختلف به جهت رعايت عدالت و انصاف در مقابل مالكين املاكي است كه هر يك به نوعي با تعريض مسيري و يا هر نوع اصلاح معبر و طرح مواجه مي‌ باشند پس كاملاً طبيعي است كه هر مورد متناسب با منافعي كه مالك از اجراي طرح كسب مي ‌نمايد به همان تناسب عوارض محاسبه و اخذ گردد. 2 ـ با تدقيق در تبصره‌ هاي ماده 10 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 و نيز تبصره ‌هاي ماده 9 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 مي‌ توان دريافت نحوه عوارض را نسبت به سه گروه مالكين تقسيم ‌بندي نمود: گروه اول: آن دسته از مالكيني كه ملك ايشان در مسير تعريض قرار گرفته و عقب ‌نشيني كرده ‌اند لكن از مزايا و امتياز‌هاي شهرداري استفاده نموده‌ اند. گروه دوم: آن دسته از مالكيني كه ملك ايشان در مسير تعريض قرار گرفته و عقب نشيني كرده ‌اند لكن از مزايا و امتيازهاي شهرداري استفاده ننموده‌ اند. گروه سوم: آن دسته از مالكيني كه ملك ايشان در مسير تعريض قرار گرفته و عقب نشيني كرده ‌اند لكن اگرچه از مزايا و امتياز‌هاي شهرداري استفاده ننموده ‌اند ولي جهت مبلغ عادله روز ملك خود در محاكم دادگستري طرح دعوي نموده و شهرداري را محكوم به ميزان مسيري تملك شده نموده‌ اند. نظر به اينكه طبق بند 16 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي ‌شود از جمله وظايف و مسئوليت ‌هاي شوراي اسلامي شهر محسوب شده و در تبصره يك ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 وضع عوارض محلي جديد كه تكليف آن‌ ها در اين قانون مشخص نشده باشد با رعايت مقررات مربوطه تجويز شده است و نظر به اينكه جرايم مندرج در تبصره ‌هاي ماده صد قانون قانون شهرداري در واقع و نفس ‌الامر به منزله مجازات تخلفات ساختماني مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون عوارض قانوني در حقيقت از نوع حقوق ديواني ناشي از اعمال مجاز محسوب مي ‌شود و رأي شماره 587 مورخ 1383/11/25 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز مؤيد آن مي‌باشد و مصوبه مورد اعتراض مفيد لزوم استيفاء عوارض قانوني مربوط است و مغايرتي با قانون ندارد به استناد مواد 12 و 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري نسبت به قانوني بودن عوارض مربوطه مطابق رويه قضايي ابهام و شكي وجود ندارد. فلذا تقاضاي رد شكايت خواهان از محضر قضات عالي مورد استدعاست. در خصوص قسمت ديگر لايحه شاكي مبني بر اعتراض به نحوه محاسبه عوارض و اعمال عوارض سال 1400 به عنوان مأخذ اخذ جريمه به عرض مي ‌رساند كه ملاك تعيين تاريخ محاسبه عوارض، سال ابقا تخلفات مي ‌باشد و نه سال حدوث تخلف. اگرچه سال وقوع تخلف 1378 بوده است لكن سال ابقاي آن 1400 بوده است و رويه قضايي نيز ملاك محاسبه را همين امر تأييد نموده است. در نهايت نظر به اينكه وفق بند 2 ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 رسيدگي به شكايات و اعتراضات از آراء و تصميمات قطعي مراجع اختصاصي اداري منحصراً از حيث نقض قوانين و مقررات و با مخالفت با آن‌ ها در ديوان قابل رسيدگي مي ‌باشد و از طرف ديگر رأي معترض‌ عنه از جهت مباني و اركان و جهات شكلي و ماهوي ظاهراً مخالفتي با موازين قانوني حاكم بر آن نداشته و از طرفي هيچ‌ گونه دليل و مدرك مثبته‌ اي كه مغايرت رأي معترض ‌عنه را با قوانين و مقررات اثبات نمايد اقامه و ابراز نشده است و تخطي از مقررات در رسيدگي كميسيون مشهود نمي ‌باشد استدعاي صدور رأي مبني بر رد تجديد نظرخواهي نامبرده و ابرام و تأييد دادنامه بدوي مورد استدعا مي ‌باشد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/1/28 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً وضع هرگونه مقرره مبني بر تحديد حقوق مالكانه درخصوص مطالبه بهاي ملك واقع در طرح‌ هاي تعريض و توسعه معابر شهري، فاقد مجوز و مستند قانوني است. ثانياً مقررات مورد شكايت مغاير با حكم مقرر در ماده 30 قانون مدني است كه مقرر مي ‌دارد: «هر مالكي نسبت به مايملك خود حق هرگونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردي كه قانون استثناء كرده باشد.» ثالثاً مطالبه و اخذ عوارض ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح ‌هاي تعريض و توسعه معابر شهري در صورت محكوميت شهرداري به پرداخت غرامت مورد مطالبه از طريق دادگستري، موجب سلب دادخواهي مالكين از طريق مراجع قضايي در خصوص مطالبه بهاي ملك خواهد شد. بنا به مراتب فوق، تبصره 7 ماده 10 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 و تبصره 6 ماده 9 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1401 شهرداري اراك كه تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح‌ هاي تعريض يا توسعه شهري (عوارض حق مشرفيت) به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري