رأي شماره 740 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مكاتبه شماره 118114 مورخ 1400/7/28 مدير كل دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستا وزارت كشور

شماره0002660 – 3 /5 /1401 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت‌مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140109970905810740 مورخ 1401/4/14 با موضوع: «مكاتبه شماره 118114ـ 1400/7/28 مدير كل دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستاي وزارت كشور از جهت مغايرت با تبصره (3) بند (1) ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و خروج از حدود اختيار مقام صادركننده آن ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يدلله اسمعيلي‌فرد تاريخ دادنامه: 1401/4/21 شماره دادنامه: 740 شماره پرونده: 0002660 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي سجاد كريمي پاشاكي موضوع شكايت و خواسته : ابطال مكاتبه شماره 118114 مورخ 1400/7/28 مدير كل دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستا وزارت كشور گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال مكاتبه شماره 118114 مورخ 1400/7/28 مدير كل دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستا وزارت كشور را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "از آنجايي كه متن مذكور به طور آمره و جامع الشمول وضع و ابلاغ استانداري‌هاي كل كشور جهت اجرا ابلاغ شده لذا مغاير با قوانين بعدالذكر است. 1ـ نظر به اينكه مقنن در تبصره 3 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي آورده است: ‌تبصره3ـ نصب شهرداران در شهرها با جمعيت بيشتر از دويست ‌هزار نفر و مراكز استان بنا به پيشنهاد شوراي شهر و حكم وزير كشور و در ساير ‌شهرها به پيشنهاد شوراي شهر و حكم استاندار صورت مي‌گيرد. ‌شوراي شهر براساس ضوابط و شرايط احراز صلاحيت شهرداران مندرج در ‌آيين‌‌نامه مصوب اين قانون، شهردار مورد نظر خود را انتخاب مي‌كند. وزير كشور و ‌استانداران موظفند حكم شهردار معرفي‌ شده را ظرف مدت ده روز صادر نمايند. ‌در صورتي كه وزير كشور يا استاندار، شهردار معرفي شده را واجد شرايط تعيين‌ شده ندانند، مراتب را با ذكر دليل و مستندات به شوراي شهر منعكس مي‌نمايد، در صورت‌ اصرار شوراي شهر بر نظر قبلي خود و عدم صدور حكم شهردار، موضوع توسط شوراي ‌شهر به هيأت حل اختلاف ذي‌ربط ارجاع خواهد شد. ‌هيأت مذكور ظرف پانزده روز مكلف به تصميم‌گيري بوده و تصميم آن هيأت براي ‌طرفين (‌وزارت كشور و شوراي اسلامي شهر) لازم‌الاجراء مي‌باشد. چنانچه در مدت مقرر،‌ هيأت حل اختلاف نظر خود را اعلام ننمايد، نظر شوراي شهر متبع خواهد بود و شهردار ‌مي‌تواند اختيارات قانوني خود را اعمال و اجراء نمايد. از آنجائيكه در اين تبصره مذكور مرجعيت مميزي شهرداران تعرفه شده بدواً استانداران و وزير كشور به تناسب مقرر در قانون تعيين شده و مرجعيت حل اختلاف ناشي از اصرار شوراهاي اسلامي شهر، هيأت حل اختلاف ذي‌ربط يعني استان يا مركزي پيش‌بيني شده است لذا وفق آيين‌نامه شرايط احراز شهردار اين دو مرجع تكليف قانوني بررسي انطباق سوابق و صلاحيت شهرداران پيشنهادي با شرايط متعين را دارند و صائب شمردن نظريه وزارت اطلاعات طي مكاتبه معترض‌عنه در اين خصوص تصريح قانوني ندارد و از سوي ديگر باعث توقف تشريفات مندرج در تبصره 3 ماده 80 قانون مارالبيان خواهد شد به عبارتي اصرار بر مصوبه تعرفه شهردار مصرح در اين تبصره با توجه به تصريح مقرره معترض‌عنه از حيز انتفاع خارج خواهد شد كه اين امر مغاير اراده مقنن است. 2ـ مقنن در تبصره 3 ماده 80 قانون مارالذكر طي مواعد زماني تعيين شده به نحوه پيش‌بيني كرده است كه امور مربوط به مديريت شهر به سرعت تعيين تكليف شود و حتي انقضاي زمان 15 روز پيش‌بيني شـده براي هيأت حل اختلاف در رسيدگي به مصوبه اصراري را دليلي بر شروع به كار شهردار دانسته است از اين رو اين اختيارات وزير كشور و استانداران و نيز هيأت حل اختلاف در اين خصوص متوقف به نظريه وزارت اطلاعات نيست و تشخيص به ويژه در هـيأت حل اخـتلاف مبتني بر امر شـورا مي‌باشد عليهـذا اقدام طـرف شكايت در متوقف نمـودن فرايند به صائب بودن نظر وزارت اطلاعات، خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني است. 3ـ مقنن در سال 1394مصوبه‌اي تحت عنوان نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس را وضع كرد كه طي ماده 1 آن مطابق مصوبه معترض‌عنه در اين دادخواست استعلام و صائب بودن نظر وزارت اطلاعات را در انتصابات تصريح كرد با اين حال شوراي نگهبان آن را مغاير با اصول مختلفي از قانون اساسي عنوان داشت و النهايه اين مصوبه تاكنون به قانون بدل نشده است. به عبارتي اين مصداق نشان مي‌دهد كه ماهيتاً و شكلاً ارجاع امر به وزارت اطلاعات و حراست كل و صائب داشتن نظر ايشان در انتصابات، امري تقنيني است نه ناشي از اختيارات طرف شكايت. 4ـ هدف مقنن در تبصره 3 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي از ارجاع احراز شرايط شهرداران منتخب‌النهايه با اصرار شوراهاي اسلامي شهر به هيأت حل اختلاف ذيربط، قضاوت پذير شدن فرايند بوده است به عبارتي اگرچه نظر هيأت حل اختلاف براي استانداران و وزير كشور و شوراهاي اسلامي شهر لازم‌الاتباع است اما نافي اعتراض شوراهاي اسلامي شهر يا ذينفع ديگر به ديوان عدالت اداري نخواهد بود در حالي كه اگر موضوع موكول به صائب بودن استعلام وزارت اطلاعات گردد با توجه به محرمانه بودن نظريه مذكور، نحوه قضاوت و طرف شكايت جهت تظلم خواهي مبهم خواهد بود و به عبارتي حقوق رد صلاحيت شدگان، تضييع خواهد شد. 5 ـ لزوم استعلام از وزارت اطلاعات در انتصابات فاقد تكليف قانوني بوده و صرفاً هسته‌هاي گزينش وفق ماده 17 قانون گزينش مي‌توانند از مراجع مختلف از جمله وزارت اطلاعات در خصوص صلاحيت‌هاي عمومي افراد استعلام به عمل آورند و يا اينكه حسب ماده 49 قانون تشكيلات و وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و انتخاب شهرداران استعلام كانديداها از 4 مرجع از جمله وزارت اطلاعات صورت مي‌پذيرد با اين حال در اين قوانين و يا هيچ قانوني ديگر، لازم‌الاتباع بودن يا صائب بودن پاسخ استعلامات تصـريح نشده است و اين از تكاليف و استقلال رأي مراجع استعلام‌كننده است كه نظريه نهايي خود را ارايه نمايند. 6 ـ محروميت از حقوق اجتماعي از جمله انتصابات، صرفاً بر مبناي علل موجه قانوني از جمله محكوميت‌ها و يا فقدان صلاحيت‌هاي عمومي از جانب گزينش قابل تحقق است كه در بخش اول قهري و در بخش دوم قابل اعتراض به مراجع صالحه خواهد بود بنابراين رد صلاحيت افراد به سبب منفي بودن استعلام وزارت اطلاعات يا حراست موجب تضييع حقوق اساسي ايشان از جمله حق اشتغال و نيز مخالف اصل برائت مي‌باشد. 7ـ صائب دانستن پاسخ استعلام وزارت اطلاعات براي انتصاب شهردار كه مؤسسه عمومي غيردولتي مي‌باشد مخالف اصل 57 قانون اساسي و نيز بند 10 اصل سوم قانون اساسي است كه در نظريه مانحن‌فيه شوراي نگهبان ذيل مصوبه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس، تصريح شده است. 8 ـ استناد به ماده 83 قانون تشكيلات و وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و انتخاب شهرداران ارتباط موضوعي به تبصره 3 ماده 80 قانون مذكور ندارد و استعمال آن در صدر مكاتبه معترض‌عنه بلا موضوع و خروج موضوعي به مضمون مكاتبه دارد. با عنايت به دلايل معنونه و مغايرت‌هاي قانوني مارالبيان، ابطال كل مكاتبه معترض‌عنه را از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري استدعا دارد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "معاونين محترم هماهنگي امور عمراني استانداري‌هاي سراسر كشور با سلام و احترام همانگونه كه مطلعيد بر اساس مفاد تبصره 3 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي آن، در صورتي كه وزير كشور و استانداران، شهردار معرفي شده توسط شوراي شهر را واجد شرايط تعيين شده ندانند، مراتب را با ذكر دليل و مستندات به شوراي شهر منعكس مي‌نمايند و در صورت اصرار شوراي شهر بر نظر قبلي خود و عدم صدور حكم شهردار، موضوع توسط شوراي شهر به هيأت حل اختلاف ذي ربط ارجاع خواهد شد، همچنين به استناد بند (الف) ماده 3 آئين‌نامه اجرايي هيأت‌هاي حل اختلاف و نحوه رسيدگي به شكايات از شوراهاي اسلامي، مصوب سال 1395 هيأت وزيران، مرجع حل اختلاف بين شوراهاي اسلامي شهرهاي با جمعيت كمتر از 200 هزار نفر و غير مراكز استانها و مرجع صدور حكم شهردار (استاندار)، در خصوص مصوبات با موضوع انتخاب شهردار، هيأت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات شوراهاي اسلامي استان مربوط مي‌باشد، مع‌هذا در خصوص شهرداران منتخبي كه صلاحيت ايشان به واسطه مراجع ذي‌صلاحي چون وزارت اطلاعات مورد تأئيد واقع نگرديده است، به جهت جلوگيري از اطاله زمان و طولاني شدن روند رسيدگي و مؤكداً با توجه به صائب بودن نظريه دستگاه‌هاي اطلاعاتي كشور در مورد صلاحيت افراد و در اجراي اصل استمرار امور عمومي و تعطيل‌بردار نبودن آن و جلوگيري از طولاني شدن روند انتخاب شهردار، لطفاً ترتيبي اتخاذ نمائيد تا از توصيه و سوق دادن مـوارد شهرداران رد صلاحيت شـده به طريق مذكور به هيأت‌هاي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات شوراهاي اسلامي استان‌ها جلوگيري به عمل آيد. ـ مدير كل دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستا. وزارت كشور" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس مركز مديريت عملكرد، بازرسي و امور حقوقي و ناظر ارشد وزارت كشور به موجب لايحه شماره 10322 مورخ 1401/3/10 توضيح داده است كه: " ايرادات شكلي: 1ـ نامه مذكور صرفاً يك توصيه نامه هست و هيچ گونه الزامي جهت اجراي نامه مذكور از سوي استانداري‌هاي سراسر كشور و شوراها و هيأت‌هاي حل اختلاف رسيدگي به شكايات شوراي‌هاي اسلامي كه هركدام از نهادهاي مذكور عهده‌دار انجام وظايف قانوني خود مي‌باشند، ايجاد نمي‌نمايد و به عبارتي ابطال نامه مذكور از سوي هيأت عمومي ديوان تأثيري در موضوع و انجام وظايف نهادهاي مذكور نداشته و ابطال آن موضوعاً منتفي است. 2ـ نامه مذكور درقالب بند يك ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري ، محسوب نمي‌شود و در رده آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و ... هم قرار نمي‌گيرد لذا جزو صلاحيت‌هاي هيأت عمومي ديوان عدالت نبوده و قابل رسيدگي در هيأت مذكور نمي‌باشد و درخواست رد دادخواست شاكي مورد ادعاست. اظهار نظر ماهوي: 1ـ با عنايت به تبصره 1 ذيل ماده 7 آيين نامه اجرايي قانون حراست‌ها، مصوب 1368/2/12 مجمع تشخيص مصلحت نظام (ابلاغي سازمان امور اداري و استخدامي كشور) دستگاه‌ها موظفند جهت انتصاب افراد به مشاغل حساس و مديريتي و همچنين اعزام كاركنان به خارج از كشور، نظريه حراست دستگاه را در مورد صلاحيت سياسي و امنيتي آنان كسب نمايند، همچنين براساس بند 1 بخشنامه شماره 25946 ـ 19م/35526 ـ 1389/8/29 معاون اول وقت رئيس جمهور، كليه سازمان‌ها و دستگاه‌ها موظفند براي انتصاب مديران و كاركنان داوطلب مشاغل حساس و مأمورين اعزامي به خارج از كشور از وزارت اطلاعات استعلام نمايند و نظر اين وزارتخـانه براي كليه دسـتگاه‌ها لازم‌الاجرا مي‌باشد. با عنايت به مواد مذكور و با توجه به اينكه درخصوص احراز صلاحيت سمت شهرداران به عنوان يكي از مديران اجرايي شهر از وزارت اطلاعات استعلام مي‌گردد و با امعان نظر به صائب بودن نظر وزارت اطـلاعات در اين زمينه و ايضاً با عنايت به تراكم پرونده‌هاي ارجاعي به هيأت‌هاي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات شوراي اسلامي در ابتداي دوره ششم فعاليت شوراها با موضوعات شهرداران منتخب شوراها كه در بسياري موارد از سوي وزارت اطلاعات رد صلاحيت گرديده بودند به جهت كاهش حجم پرونده‌هاي وارده به هيأت‌هاي ياد شده، اداره كل دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستاي وزارت متبوع صرفاً وفق نامه شماره 118114 ـ 1400/7/28 و در قالب توصيه از معاونين هماهنگي امور عمراني استانداري‌هاي سراسر كشور درخواست نمود تا شوراي‌هايي كه شهردار منتخب ايشان توسط وزارت اطلاعات رد صلاحيت گرديده بود را به سمت هيأت‌هاي حل اختلاف ترغيب ننمايند. با عنايت به موارد بيان شده درخواست رد دعواي شاكي مورد تقاضاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/4/21 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است رأي هيأت عمومي براساس تبصره (3) بند (1) ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي: «نصب شهرداران در شهرها با جمعيت بيشتر از دويست ‌هزار نفر و مراكز استان‌ها بنا به پيشنهاد شوراي شهر و حكم وزير كشور و در ساير ‌شهرها به پيشنهاد شوراي شهر و حكم استاندار صورت مي‌گيرد. ‌شوراي شهر براساس ضوابط و شرايط احراز صلاحيت شهرداران مندرج در ‌آيين‌‌نامه مصوب اين قانون، شهردار مورد نظر خود را انتخاب مي‌كند. وزير كشور و ‌استانداران موظّفند حكم شهردار معرفي‌ شده را ظرف مدت ده روز صادر نمايند. ‌در صورتي كه وزير كشور يا استاندار، شهردار معرفي شده را واجد شرايط تعيين‌ شده نداند، مراتب را با ذكر دليل و مستندات به شوراي شهر منعكس مي‌نمايد. در صورت‌ اصرار شوراي شهر بر نظر قبلي خود و عدم صدور حكم شهردار، موضوع توسط شوراي ‌شهر به هيأت حل اختلاف ذيربط ارجاع خواهد شد. ‌هيأت مذكور ظرف پانزده روز مكلّف به تصميم‌گيري بوده و تصميم آن هيأت براي ‌طرفين (‌وزارت كشور و شوراي اسلامي شهر) لازم‌الاجرا مي‌باشد. چنانچه در مدت مقرر،‌ هيأت حل اختلاف نظر خود را اعلام ننمايد، نظر شوراي شهر متّبع خواهد بود و شهردار ‌مي‌تواند اختيارات قانوني خود را اعمال و اجرا نمايد.» با توجه به اينكه براساس اين حكم قانوني، شوراي شهر مي‌تواند بر گزينه پيشنهادي خود اصرار كند و در صورت عدم صدور حكم توسط وزير كشور يا استاندار، تعيين تكليف درخصوص موضوع برعهده هيأت حل اختلاف موضوع اين ماده است و از طرفي مديركل دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستاي وزارت كشور نيز صلاحيتي ندارد تا با صدور مقرره به معاونين استانداران اعلام نمايد كه از توصيه و سوق دادن موارد مربوط به شهرداران رد صلاحيت شده به طريق مذكور در هيأت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات شوراهاي اسلامي استان‌ها جلوگيري نمايند، بنابراين مكاتبه شماره 118114 ـ 1400/7/28 مديركل دفتر امور شوراهاي اسلامي شهر و روستاي وزارت كشور از جهت آنكه متضمن حكم مذكور است، با تبصره (3) بند (1) ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي مغايرت داشته و خارج از حدود اختيار مقام صادركننده آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري