رأي شماره 1173 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: اطلاق تصويب نامه شماره 63/ت56348هـ ـ 1398/01/05 هيأت وزيران (در خصوص واگذاري حق استفاده از كارخانه سيمان ري) در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع بوده و از تاريخ تصويب ابطال شد. اطلاق نامه هاي شماره 16867/ 51 - 19/ 10/ 1390 و 2071 /51 - 17/ 2/ 1391 و 21966/ 51 - 6/ 12/ 1391 مدير كل اموال دولتي و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادي و دارايي در حدي كه متضمن نقض حق مالكيت اشخاص و بر خلاف آراي قطعي صادره از دادگاه‌ها است، ابطال شد

تاريخ دادنامه: 22/ 6/ 1401 شماره دادنامه: 1173 شماره پرونده: 9804420 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقايان حسين شعباني ثاني، احمد احمدي، جواد انصاري بنه كهل و شركت سيمان ري با وكالت آقاي ولي اله احمدي موضوع شكايت و خواسته: ابطال تصويب نامه شماره 63/ت56348هـ ـ 1398/1/5 هيأت وزيران و نامه هاي شماره 51/16867ـ 1390/10/19، 51/2071 ـ 1391/2/17 و 51/21966 ـ 1391/12/6 مديركل اموال دولتي و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادي و دارايي گردش كار: آقاي ولي اله احمدي به وكالت از شاكيان فوق الذكر ابطال تصويب نامه شماره 63/ت56348هـ ـ 1398/1/5 هيأت وزيران و نـامـه هاي شمـاره 51/16867 ـ 1390/10/19، 51/2071 ـ 1391/2/17 و 51/21966ـ 1391/12/6 مديركل اموال دولتي و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادي و دارايي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "شركت ري سيمان طبق ماده 4 مصوبه 1344/5 مجلسين سنا و شوراي ملي به شكل مستقل و جداگانه در اداره ثبت شركت­ها به ثبت رسيد. سپس طبق مصوبه هيأت وزيران به شماره 128112ـ 1360/12/22 جهت تعيين تكليف در اختيار وزارت صنايع قرار گرفت و مجمع عمومي شركت، در اجراي مصوبه هيأت وزيران (مورخ 1363/12/9)، ضمن انحلال شركت، مديران تصفيه را انتخاب كرد. مديران تصفيه با وجود انحلال و تعطيلي كارخانه، از سال 1364 لغايت 1370، بخش­هاي زيادي از اراضي و سهام شركت را به افراد حقيقي و حقوقي فروختند و شركت مورد نظر، از عداد شركت­هاي دولتي خارج و بين خريداران غيردولتي تقسيم گرديد. همچنين بستانكاران (از جمله بانك­ها، سازمان تأمين اجتماعي و اداره امور اقتصاد و دارايي) نيز محل محوطه كارخانه را توقيف و بازداشت نمودند. خريداران فوق­الذكر، از سال 1370 پيگير انتقال سهام و املاك و اموال خريداري ­شده بوده­اند و برخي نيز موفق به اخذ احكام قضايي شدند، كه به نفع آنها و عليه وزارتخانه­هاي صنايع و اقتصاد و دارايي حكم صادر گرديد و دادگستري شهرستان ري، اسناد رسمي را در اختيار خريداران قرار داد كه اين اشخاص، مالكين بر اساس ماده 22 قانون ثبت اسناد هستند و طي سال­هاي متمادي، پروانه و مجوزهاي لازم براي اشتغال را (بر اساس كاربري تعريف­شده در طرح تفصيلي شهر) از سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري دريافت كرده­اند. مصوبه هيأت وزيران به شماره 63/ت56348/هـ (مصوبه مورد شكايت)، اقدام به واگذاري پلاكي به شهرداري تهران نموده (پلاك ثبتي محوطه كارخانه و شركت سيمان ري)، كه 35 سال در تصرفات مالكانه خريداران قانوني بوده و بدين طريق، حقوق حقه آنان را تضييع نموده است. چرا كه شركت سيمان ري، از سال 1370 اساساً از عداد شركت­هاي دولتي خارج شده است. اداره اموال دولتي نيز با تصور تعلق اراضي مذكور به دولت، دستور ابطال سند مالكيت عين معين محل محوطه كارخانه و صدور سند مالكيت جديد به نام دولت به نمايندگي وزارت اقتصاد را صادر نموده، كه اين اقدام نيز خلاف قوانين و مقررات ذيل مي باشد: 1ـ اراضي و املاك و سهـام و مستحدثات شركت سيمان ري بر اساس مصوبه مجمع عمومي و با حضور 4 نفر از وزراي وقت به افراد حقيقي و حقوقي واگذار گرديده است و از عداد شركت هاي دولتي خارج شده لذا تلقي شركت موصوف به عنوان شركت دولتي غيرواقعي و غيرقانوني است. 2ـ مصوبه 1398/1/5 هيأت وزيران (اعم از هيأت دولت و اداره اقتصاد و دارايي) در مقابل و مغاير با احكام قضايي و فاقد وجاهت قانوني بوده و بي اثر است. با وجود نقل و انتقالات و احكام قطعي قضايي نمي تواند ملاك اجرا و عمل قرار گيرد. 3ـ دستورالعمل هاي آمرانه اداره اموال دولتي بر ابطال اسناد و املاك فروخته شده به افراد از جمله به موكلين با احكام متعدد قطعي قضايي صادر گرديده و حال صدور سند به نام دولت و اقدام اداره ثبت اسناد فاقد وجاهت قانوني است. 4ـ دستورالعمل آمرانه اداره اموال دولتي و شهرداري حتي با مصوبه ياد شده هيأت وزيران (كه خود غيرقانوني و خلاف شرع و قانون است) در تعارض است زيرا در مصوبه ياد شده هرگونه اقدام از سوي شهرداري و ... را مشروط به پرداخت حقوق صاحبان حق و ... دانسته است. لذا چون صاحبان حق موكلين مالكين و متصرفين 35 ساله شرعي و قانوني هستند در صورتي كه چنين اقدام و ملاحظه اي از سوي شهرداري و ادارات فوق منظور نگرديده است. 5 ـ مصوبات و دستورات ياد شده با آيه شريفه (الناس مسلطون علي اموالهم) و رعايت حقوق افراد در تعارض است چگونه ممكن است بدون رعايت و پرداخت حقوق ديگران اموال آنها را مورد تضييع و نابودي قرار داد آن هم از طريق مقامات دولت، لذا ابطال مصوبات از تاريخ تصويب مورد تقاضا است." متن مقرره هاي مورد شكايت به شرح زير است: الف ـ تصويب نامه شماره 63/ت56348هـ ـ 1398/10/5 هيأت وزيران: "هيأت وزيران در جلسه 1397/12/27 به پيشنهاد شماره 10/1321363 ـ 1397/11/27 شهرداري تهران و به استناد تبصره 5 ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ـ مصوب 1380 ـ تصويب كرد: 1ـ حق استفاده از كارخانـه سيمان ري با پـلاك ثبتي 184 فـرعي از 123 اصلي واقع در شهر ري، ميدان صفاييه، خيابان عبدالملكي، بيست متري قلمستان، پلاك 11 به مساحت (111643/8) مترمربع با حفظ مالكيت دولت جمهوري اسلامي ايران به نمايندگي وزارت امور اقتصادي و دارايي با رعايت قوانين و مقررات مربوط به ويژه قوانين و مقررات ناظر بر مسايل زيست محيطي، ميراث فرهنگي و گردشگري و مشروط به رفع بازداشتي هاي ملك ياد شده، پرداخت حقوق دولتي مترتب بر آن و همچنين پرداخت حقوق احتمالي صاحبان حق، صرفاً در جهت مرمت، بازسازي و تبديل آن به موزه صنعت سيمان و مجموعه گردشگري با كاربري هاي فرهنگي، اجتماعي و اقتصادي براي مدت سي (30) سال به شهرداري تهران واگذار مي شود. 2ـ سازمان ثبت اسناد و املاك كشور نسبت به درج حق استفاده در مدت مقرر با شرايط فوق در سند مالكيت اقدام و مراتب را به اداره كل اموال دولتي و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادي و دارايي اعلام مي كند. 3ـ واگذاري ياد شده صرفاً راجع به حق استفاده از ملك مذكور است. نوسازي و ايجاد تأسيسات و ساخت بنا و انجام اقدامات حقوقي مندرج در بند (1) اين تصويب­نامه، مجوزي براي مالكيت شهرداري مذكور ايجاد نمي كند و شهرداري نمي تواند مطالباتي در خصوص اقدامات انجام شده از دولت داشته باشد. 4ـ تمديد مدت حق استفاده ياد شده براي دوره هاي بعد منوط به تصويب هيأت وزيران خواهد بود و پس از پايان دوره تعيين شده، عرصه و اعيان ملك مذكور به وزارت امور اقتصادي و دارايي تحويل خواهد شد و شهرداري ياد شده هيچ گونه حقي نسبت به آن ندارد و نخواهد داشت. 5 ـ نظارت بر تداوم فعاليت شهرداري طبق اهداف و وظايف مقرر بر عهده وزارت امور اقتصادي و دارايي است. در صورت تغيير اهداف و موضوع فعاليت يا توقف عملكرد شهرداري مذكور، حق استفاده مزبور ساقط مي شود. 6 ـ هزينه هاي جاري بهره برداري از ملك مذكور و هزينه هاي مرمت و بازسازي آن از محل اعتبارات و منابع داخلي شهرداري تهران تأمين مي شود. ـ معاون اول رئيس جمهور" ب ـ نامه شماره 51/16867ـ 1390/10/19: "رئيس محترم اداره ثبت اسناد و املاك شهر ري پيرو مكاتبات قبلي اين اداره كل و با عنايت به اينكه سند مالكيت پلاك ثبتي 184 فرعي از 123 اصلي واقع در بخش 12 تهران محل ششدانگ يك قطعه زمين به مساحت 112304/50 مترمربع به صورت محوطه كارخانه سيمان ري بنام دولت ايران صادر گرديده با لحاظ اينكه ملك مذكور متعلق به دولت بوده و بازداشت آن در قبال بدهي كارخانه سيمان مغاير مقررات بوده خواهشمند است دستور فرماييد در اجراي ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت نسبت به ابطال سند مالكيت با شماره ورقه 55653 و صدور سند مالكيت جديد بنام دولت جمهوري اسلامي ايران با نمايندگي وزارت امور اقتصادي و دارايي (به عنوان متولي و امين اموال دولت) اقدام و اصل سند مالكيت صادره را به اين اداره كل ارسال نمايند. اين نامه به استناد تبصره 9 ماده 69 قانون ياد شده صادر گرديده و به منزله گواهي بند (د) ماده 26 آيين نامه اموال دولتي تلقي مي گردد. ـ مديركل اموال دولتي و اوراق بهادار وزارت امور اقتصاد و دارايي" ج ـ نامه شماره 51/2071 ـ 1391/2/17: "رئيس محترم اداره ثبت اسناد و املاك شهر ري پيرو نامه شماره 51/16867ـ 90/10/19 اين اداره كل موضوع گواهي بند (د) ماده 26 آيين نامه اموال دولتي در خصوص پلاك ثبتي 184 فرعي از 123 اصلي واقع در بخش 12 تهران محل ششدانگ يك قطعه زمين به مساحت 112304/50 مترمربع به صورت محوطه كارخانه سيمان ري اعلام مي دارد: اصل سند مالكيت پلاك مذكور در دسترس اين اداره كل نمي باشد، حسب سوابق كارخانه سيمان ري بخشي از شركت سهامي كارخـانجات ايران بوده كه به مـوجب مصوبه شمـاره 128112ـ 1360/12/26 هيأت وزيران، در راستاي قانوني بودجه سال ياد شده دولت كليه امور و دارائي هاي [دارايي ها] و بدهي هاي آن را در اختيار وزارت صنايع قرار مي دهد كه حسب اختيارات تفويض شده وزارت ياد شده به نمايندگان وقت براي امر تسويه و نقل و انتقال، اسناد پلاك هاي ثبتي 183ـ 186 ـ 187 ـ 938 ـ 939 ـ 193 و 157 فرعي از 23 اصلي را انتقال مي‎دهند، ليكن پلاك ثبتي 184 فرعي از 123 اصلي كه سند آن بنام دولت علّيه ايران صادر گرديده مشمول مصوبه و اختيارات وزارت صنايع براي نقل و انتقال نبوده لذا با لحاظ اينكه ملك مذكور متعلق به دولت بوده و بازداشت آن در قبال بدهي كارخانه سيمان مغاير مقررات بوده، خواهشمند است دستور فرماييد در اجراي ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت نسبت به ابطال سند مالكيت با شماره ورقه 55653 و صدور سند مالكيت جديد بنام دولت جمهوري اسلامي ايران با نمايندگي وزارت امور اقتصادي و دارايي (به عنوان متولي و امين اموال دولت) اقدام و اصل سند مالكيت صادره را به اين اداره كل ارسال نمايند. ـ مديركل اموال دولتي و اوراق بهادار وزارت امور اقتصاد و دارايي" د ـ نامه شماره 51/21966ـ 1391/12/6: "پيرو نامه هاي شماره 51/16867ـ 90/10/19 و 51/2071 ـ 91/2/17 اين اداره كل موضوع گواهي بند (د) ماده 26 آيين نامه اموال دولتي در خصوص پلاك ثبتي 184 فرعي از 123 اصلي واقع در بخش 12 تهران محل ششدانگ يك قطعه زمين به مساحت 112304/50 مترمربع به صورت محوطه كارخانه سيمان ري اعلام مي دارد: حسب سوابق كارخانه سيمان ري بخشي از شركت سهامي كارخانجات ايران بوده كه به موجب مصوبه شماره 128112ـ 1360/12/26 هيأت وزيران، در راستاي قانون بودجه سال ياد شده دولت كليه اموال و دارايي هاي [دارايي ها] و بدهي هاي آن را در اختيار وزارت صنايع قرار مي دهد كه حسب اختيارات تفويض شده وزارت ياد شده به نمايندگان وقت براي امر تسويه و نقل و انتقال، اسناد پلاك هاي ثبتي 183ـ 186 ـ 187 ـ 938 ـ 939 193 و 15 7 فرعي از 23 اصلي را انتقال مي دهند، ليكن پلاك ثبتي 184 فرعي از 23 اصلي كه سند آن به نام دولت علّيه ايران صادر گرديده مشمول مصوبه و اختيارات وزارت صنايع براي نقل و انتقال نبوده لذا با لحاظ اينكه ملك مذكور متعلق به دولت بوده و بازداشت آن در قبال بدهي كارخانه سيمان مغاير مقررات بوده و دستگاه‎هاي متقاضي بازداشت نيز پاسخگو نمي باشند، لذا خواهشمند است دستور فرماييد در اجراي تبصره 9 ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت نسبت به ابطال سند مالكيت با شماره ورقه 55653 و صدور سند مالكيت جديد بنام دولت جمهوري اسلامي ايران با نمايندگي وزارت امور اقتصادي و دارايي (به عنوان متولي و امين اموال دولت) اقدام و اصل سند مالكيت صادره را به اين اداره كل ارسال نمايند. (بديهي است تأكيد مي گردد حتي‎المقدور به منظور حفظ حقوق دولت نسبت به صدور سند مالكيت به شرح مذكور با قيد موارد بازداشتي اقدام گردد.) ـ مديركل اموال دولتي و اوراق بهادار وزارت امور اقتصاد و دارايي" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس امور تنظيم لوايح و تصويب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت معاونت حقوقي رئيس جمهور به موجب لايحه شماره 42867/154305 ـ 1399/12/25 توضيح داده است: "ايراد شكلي: بررسي پرونده مؤيد اين مطلب است كه وكيل شكات صرفاً در صدد اثبات مالكيت موكلان خود بر اراضي موضوع مصوبه صدرالاشاره است و از اين جهت درخواست ابطال مصوبه را مطرح نموده است در حالي كه خواسته شكات از اين منظر جنبه ترافعي داشته و رسيدگي به آن در صلاحيت محاكم عمومي است و ابطال آن در شمار صلاحيتهاي ديوان عدالت اداري مندرج در ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري نبوده و فاقد مبناي قانوني است. دفاع ماهوي: 1ـ مصوبه مورد شكايت به استناد تبصره 5 ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 مزبور تصويب گرديده است كه اين مـوضوع مصوبه نيز به صورت خـاص و جزيي پلاك 123/184 واقع درشهر ري به مساحت 111643/8 مترمربع است كه سند مالكيت آن از سال 1328 به نام دولت ايران ثبت گرديده است، بنابراين اقدام اداره كل اموال دولتي و مصوبه هيأت وزيران در راستاي اجراي قانون مزبور صورت پذيرفته و خواسته ابطال آن فاقد وجاهت قانوني است و به صرف ادعاي مالكيت نمي توان خواستار ابطال مصوبه گرديد. بنابراين در صورت وجود ادله مالكيت مرجع صالح به رسيدگي و احراز مالكيت پلاك ياد شده محاكم عمومي دادگستري است. 2ـ مصوبه مورد اعتراض ضمن واگذاري حق استفاده از كارخانه سيمان ري پرداخت حقوق احتمالي صاحبان حق را مورد لحاظ قرار داده است و شكات در صورت طرح دعوا در محاكم عام دادگستري و اثبات حقوق خود مابه‎ازاي آن را دريافت خواهند كرد. لذا مصوبه هيأت وزيران خللي به حقوق احتمالي اشخاص وارد نساخته بلكه آن را مورد تأكيد قرار داده است. 3ـ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 1158 ـ 1386/10/11 پيرامون دادخواستي با موضوعي مشابه مبني بر ابطال مصوبه واگذاري حق استفاده، صادره از سوي هيأت وزيران با اين استدلال كه مصوبه مورد اعتراض (شماره 42880/ت33996هـ ـ 1384/8/4) در خصوص مورد تنظيم شده و متضمن قواعد عام و كلي نيست و از جمله مقررات و مصوبات دولتي محسوب نمي شود اعلام مي دارد كه موردي براي رسيدگي و اتخاذ تصميم در زمينه اعتراض شاكي نسبت به آن در قلمرو قسمت دوم اصل 170 قانون اساسي در ديوان عدالت اداري وجود ندارد. 4 ـ در اجراي قانون نحوه اجراي اصول 85 و 38 مصوب سال 1368 و اصلاحات بعدي آن مصوبه مورد شكايت براي رياست مجلس شوراي اسلامي ارسال گرديده كه نه تنها مورد ايراد قرار نگرفته بلكه مراتب عدم مغايرت آن به موجب رديف 32 جدول پيوست نامه شماره 18299/هـ ب ـ 1398/3/8 اعلام شده است." در خصوص ادعاي مغايرت با شرع، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/28496ـ 1400/8/29 اعلام كرده است كه: "موضوع كل تصويب نامه شماره 63/ت56348هـ ـ 1398/1/5 هيأت وزيران در خصوص نحوه بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد: اطلاق مصوبه مورد شكايت از جهت خلع يد اشخاصي كه با حكم قضايي، مالكيت آنها بر بخشي از اموال احراز شده است. بدون رعايت قوانين ذي ربط ناظر بر تملك اراضي اشخاص، شرعاً بي اعتبار است و در صورتي كه دولت مدعي است صدور حكم مالكيت براي اشخاص مطابق قوانين نبوده است بايد از طريق مراجع صالح قضايي اقدام كند." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/6/22 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي الف ـ قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/28396ـ 1400/8/29 و در رابطه با جنبه شرعي تصويب نامه شماره 63/‏‏ ت56348 هـ ـ 1398/1/5 هيأت وزيران (درخصوص واگذاري حق استفاده از كارخانه سيمان ري) اعلام كرده است كه: «اطلاق مصوبه مورد شكايت از جهت خلع يد اشخاصي كه با حكم قضايي، مالكيت آنها بر بخشي از اموال احراز شده است، بدون رعايت قوانين ذيربط ناظر بر تملك اراضي اشخاص، شرعاً بي اعتبار است و در صـورتي كه دولت مـدعي است صدور حكم مالكيت براي اشخـاص مطابق قـوانين نبوده است، بايد از طريق مراجع صالح قضايي اقدام كند.» بنابراين مستند به حكم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانـون تشكيلات و آييـن دادرسي ديـوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديـوان عدالت اداري از نظر فقـهاي شـوراي نگهبان در خـصوص جنبه شـرعي مـقررات اجرايي، اطلاق تصويب نامه شماره 63/‏‏ ت56348هـ ـ 1398/1/5 هيأت وزيران (درخصوص واگذاري حق استفاده از كارخانه سيمان ري) كه رسيدگي به شكايت مطروحه به خواسته ابطال آن براساس رأي شماره 140109970905810447 ـ 1401/3/17 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در صلاحيت اين هيأت تشخيص داده شد، در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. ب ـ براساس ماده 30 قانون مدني: «هر مالكي نسبت به مايملك خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردي كه قانون استثناء كرده باشد» و به موجب ماده 8 قانون آيين دادرسي دادگاه هاي عمومي و انقلاب در امور مدني مصوب سال 1379: «هيچ مقام رسمي يا سازمان يا اداره دولتي نمي تواند حكم دادگاه را تغيير دهد و يا از اجراي آن جلوگيري كند، مگر دادگاهي كه حكم صادر نموده و يا مرجع بالاتر، آن هم در مواردي كه قانون معين نموده باشد.» بنا به مراتب فوق، اطلاق نامه هاي شماره 51/16867 ـ 1390/10/19، 51/2071 ـ 1391/2/17 و 51/21966 ـ 1391/12/6 مديركل اموال دولتي و اوراق بهادار وزارت امور اقتصادي و دارايي در حدي كه متضمن نقض حق مالكيت اشخاص و برخلاف آراي قطعي صادره از دادگاه ها است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري