رأي شماره 708167 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال اطلاق عبارت "ثبت آماري" در بند 1 تصويب نامه شماره 203319/ت 59784 هـ مورخ 1401/11/3 هيأت وزيران در حدي كه متضمن ايجاد محدوديت هاي موضوع قانون مقررات صادرات و واردات است، از تاريخ تصويب

شماره 0302719 – 1404/4/10 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390000708167 مورخ 1404/3/20 مبني بر: اطلاق عبارت "ثبت آماري" در بند 1 تصويب نامه شماره 203319 /ت 59784 هـ مورخ 1401/11/3 هيأت وزيران در حدي كه متضمن ايجاد محدوديت هاي موضوع قانون مقررات صادرات و واردات است، از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/3/20 شماره دادنامه: 140431390000708167 شماره پرونده: 0302719 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: شوراي هماهنگي و همكاري فعالين اقتصادي مناطق آزاد طرف شكايت: نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 1 تصويب نامه شماره 203319 /ت 59784 هـ مورخ 1401/11/3 هيأت وزيران گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 1 تصويب نامه شماره 203319 / ت 59784 هـ مورخ 1401/11/3 هيأت وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "بر اساس ماده 14 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران: «مبادلات بازرگاني مناطق با خارج از كشور پس از ثبت گمركي از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثني هستند ...» و به موجب ماده (8) قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران: «مبادلات بازرگاني مناطق با خارج از كشور و يا با ساير مناطق ويژه اقتصادي و مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي پس از ثبت در گمرك از حقوق گمركي، سود بازرگاني و كلّيه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدوديّت ها و ممنوعيت هاي مقرّرات واردات و صادرات به استثناي محدوديّت ها و ممنوعيت هاي قانوني و شرعي نمي شود ...». هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز براساس دادنامه شماره 140009970905810247 مورخ 1400/2/21 و با استناد به همين موازين قانوني حكم به ابطال اطلاق بند (1) تصويب نامه شماره 4353 /ت 55300 هـ مورخ 1397/1/22 هيأت وزيران از آن جهت كه ممنوعيت واردات بدون ثبت سفارش را علاوه بر مبادي ورودي كشور به مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي نيز تسرّي داده صادر نموده است ولي متأسفانه هيأت وزيران مجدداً و بر اساس بند (1) تصويب نامه شماره 203319 /ت 59784 هـ مورخ 1401/11/3 خود اعلام كرده است كه: «واردات كلّيه كالاها از خارج از كشور به محدوده مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي صرفاً پس از ثبت آماري در بستر سامانه تجارت و براساس تعيين منشأ ارزي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، (خريد ارز از نظام بانكي، صادرات خود، صادرات ديگران، حساب ارزي خود، حساب ارزي ديگران و تهاتر) امكان پذير مي باشد» و در واقع هيأت وزيران با عوض كردن عبارت «ثبت سفارش» با عبارت جديد «ثبت آماري» عملاً همان مبناي قبلي را اتّخاذ كرده و همانطور كه قبل از صدور رأي شماره 14000997090580247 مورخ 1400/2/21 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري واردات بدون ثبت سفارش را به مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي ممنوع كرده بود اين بار نيز واردات بدون ثبت آماري را به مناطق مزبور ممنوع نموده و در هر دو مصوبه به دنبال اعمال تشريفات گمركي در واردات كالا به مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي است. آنچه قصد هيأت وزيران را براي تصويب مفاد مصوبه قبلي و اين بار با عبارت جديد ثابت مي كند استفاده از قيد براساس تعيين منشأ ارزي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران در مصوبه جديد هيأت وزيران است كه ارتباطي با فرآيند ثبت آماري نداشته و از ويژگي هاي ثبت سفارش است. به علاوه دولت در لايحه الحاق ماده (8) مكرّر به قانون مقرّرات صادرات و واردات نيز كه در سال 1403 به مجلس شوراي اسلامي ارائه شده عبارت «ثبت سفارش» را در كنار «ثبت آماري» و با قيد فاصله «يا» به كار برده كه بيانگر اعتقاد دولت به عدم وجود تفاوت ميان اين دو عبارت در فرآيندها و تشريفات گمركي است. لذا با توجه به مراتب فوق ابطال بند 1 تصويب نامه شماره 203319 /ت 59784 هـ مورخ 1400/11/3 [ 1401/11/3 ] به دليل مغايرت با ماده 14 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران و ماده 8 قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران و رأي شماره 140009970905810247 مورخ 1400/2/21 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از تاريخ تصويب آن مورد تقاضا است." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "تصويب نامه هيأت وزيران شماره 203319 /ت 59784 هـ مورخ 1401/11/3 وزارت امور اقتصادي و دارايي ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت ـ وزارت كشور ـ وزارت امور خارجه ـ وزارت راه و شهرسازي ـ وزارت نفت ـ بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي ـ ستاد مركزي مبارزه با قاچاق كالا و ارز هيأت وزيران در جلسه 1401/10/25 به پيشنهاد شماره 7917 مورخ 1401/1/22 معاونت اقتصادي رئيس جمهور و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تصويب كرد: 1ـ واردات كلّيه كالاها از خارج از كشور به محدوده مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي صرفاً پس از ثبت آماري در بستر سامانه جامع تجارت و براساس تعيين منشأ ارزي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران (خريد ارز از نظام بانكي، صادرات خود/ ديگران، حساب ارزي خود/ ديگران، تهاتر) امكان پذير مي باشد. ……………….. ـ معاون اول رئيس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رئيس جمهور) به موجب لايحه شماره 170755 / 56166 مورخ 1403/11/7 ضمن ارسال لوايح شماره 548781 مورخ 1403/10/23 رئيس امور حقوقي، قوانين و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه كشور، شماره 4281850 مورخ 1403/10/9 مديركل حقوقي وزارت صنعت، معدن و تجارت، شماره 203071 / 03 ص مورخ 1403/10/26 معاون امور مقابله و هماهنگي حقوقي ستاد مبارزه با قاچاق كالا و ارز، شماره 03/259560 مورخ 1403/10/24 مديركل حقوقي بانك مركزي و شماره 91/191841 مورخ 1403/10/23 سرپرست معاونت امور حقوقي و مجلس وزارت امور اقتصادي و دارايي، توضيح داده است كه: "شاكي با اشاره به ماده (14) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري - صنعتي جمهوري اسلامي ايران (1372) و ماده (8) قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران (1384) و نيز با تأكيد بر دادنامه شماره 247 [14000997090580247] مورخ 1400/2/21 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، قائل به اين شده است كه بند (1) مصوبه معترضٌ عنه با تصريح به لزوم طي فرآيند «ثبت آماري» براي واردات كلّيه كالاها در مناطق موصوف، در واقع سبب تسرّي تشريفات گمركي و مقرّرات واردات و صادرات به آن حوزه ها شده و از اين رو ابطال بند مزبور را درخواست نموده است. در اين رابطه لازم به ذكر است، موضوع «ثبت آماري» به عنوان ابزاري براي نظارت بر مبادلات تجاري و تأمين اطلاعات دقيق در خصوص اتّخاذ سياست هاي اقتصادي مورد شناسايي قرار گرفته است. از اين رو برخلاف ادعاي مطروحه كه ثبت آماري را همان ثبت سفارش دانسته و در نامه هاي وزارت امور اقتصادي دارايي و ستاد مركزي مبارزه با قاچاق كالا و ارز، تفاوت اين دو گونه ثبت به صورت مبسوط توضيح داده شده، بايد متذكّر شد كه ثبت آماري صرفاً در راستاي مديريت و شفّافيّت در مبادلات اقتصادي طراحي شده و به صِرف تفسير موسع از ماهيت و آثار آن، نمي توان از مقوله ثبت آماري به عنوان بخشي از فرآيند مربوط به تشريفات گمركي ياد كرد؛ چه اين كه ثبت آماري صرفاً شامل ثبت اطلاعات واردات كالاها بوده و نيازمند تشريفات اداري پيچيده يا اخذ مجوزهاي متعدد مطابق قوانين و مقرّرات مربوط به واردات نمي باشد. از طرفي نظر به بند (خ) ماده (3) قانون امور گمركي كه در آن «جمع آوري، تجزيه و تحليل و انتشار آمار ميزان واردات و صادرات كالا» از جمله تكاليف گمرك تلقّي شده و نيز وفق بند (ت) ماده مزبور كه «كنترل و نظارت بر امر عبور كالا از قلمرو كشور» (و نه صرفاً قلمرو گمركي) را بر عهده نهاد مذكور قرار داده است، بايد بيان داشت كه مسئله «ثبت آماري»، صرفاً به عنوان ساز و كاري براي نيل به تحقّق تكاليف قانوني فوق الذكر بوده و نمي توان از آن به عنوان تشريفات گمركي مدنظر شاكي ياد كرد. هرچند اين نكته را نيز نمي توان از نظر دور داشت كه تجويز ماده (14) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي، به اين كه: «... مقرّرات صدور و ورود كالا و تشريفات گمركي در محدوده هر منطقه به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد ...»، حاكي از آن است كه هيأت وزيران از صلاحيّت لازم نسبت به تصويب مقرّرات موصوف برخوردار بوده و از اين رو نمي توان خدشه اي بر مصوبه مورد اعتراض وارد دانست. بند (1) مقرره مورد شكايت در راستاي تأمين اجراي تبصره (2) ماده (7) قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز (اصلاحي 1400) مي باشد كه در آن مقرّر شده است دولت حدود و مقرّرات استفاده از ارز را تعيين نمايد و نيز ساماندهي و مديريت منابع ارزي كشور به تصويب رسيده است و با توجه به آن كه قانون فوق الاشاره مؤخر بر دو قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي بوده و مناطق يادشده مشخصاً از شمول حكم تبصره (2) ماده مذكور مستثني نشده اند، نمي توان مغايرتي نسبت به بند (1) مصوبه معترضٌ عنه با مواد قانوني مورد استناد شاكي متصوّر بود. در خصوص استناد شاكي به دادنامه شماره 247 [14000997090580247] مورخ 1400/2/21 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، بايد يادآور شد كه هيأت عمومي ديوان در رأي مزبور، با ابطال اطلاق بند (1) مصوبه شماره 4353 /ت 55300 هـ هيأت وزيران ـ كه در آن ممنوعيت واردات بدون ثبت سفارش علاوه بر مبادي ورودي به مناطق موصوف نيز تسرّي پيدا كرده بود ـ به درستي از تفوّق عموم و اطلاق ماده (14) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران و ماده (8) قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران، صيانت به عمل آورده است. اين در حالي است كه با دقّت در بند (1) مصوبه معترضٌ عنه، روشن است كه الزام به ثبت آماري براي واردات كالاها در مناطق مزبور منصرف از لزوم ثبت سفارش و نيز اخذ مجوز ورود بوده و از اين رو نظر به افتراق موجود در مفهوم بند (1) مصوبه مورد اعتراض با منطوق بند (1) مقرره ابطال شده، نمي توان اثر حكم مربوط به دادنامه شماره 247 [14000997090580247] هيأت عمومي ديوان عدالت اداري را در خصوص موضوع مورد بحث قابل تعميم دانست." متن لايحه شماره 548781 مورخ 1403/10/23 رئيس امور حقوقي، قوانين و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه كشور به شرح زير است: "مطابق ماده 14 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري صنعتي جمهوري اسلامي ايران «مبادلات بازرگاني مناطق با خارج از كشور پس از ثبت گمركي از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثني هستند و مقرّرات صدور و ورود كالا و تشريفات گمركي در محدوده هر منطقه به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد. مبادلات بازرگاني مناطق با ساير نقاط كشور اعم از مسافري و تجاري تابع مقرّرات عمومي صادرات و واردات كشور مي باشد» طبق اين ماده هيأت وزيران اختيار دارد، مقرّرات صدور و ورود كالا و تشريفات گمركي مناطق مذكور را تعيين كند. به استناد ماده 8 قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران «مبادلات بازرگاني مناطق با خارج از كشور و يا با ساير مناطق ويژه اقتصادي و مناطق آزاد تجاري و صنعتي پس از ثبت در گمرك از حقوق گمركي، سود بازرگاني و كلّيه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدوديّت ها و ممنوعيت هاي مقرّرات واردات و صادرات به استثناي محدوديّت هاي قانوني و شرعي نمي شود و مبادلات بازرگاني مناطق با ساير نقاط كشور به استثناي مناطق ياد شده در فوق تابع مقرّرات صادرات و واردات مي باشد.» با عنايت به مواد مذكور مبادلات بازرگاني مناطق آزاد بايد ثبت گردد و آن مناطق از نظر حقوق گمركي، سود بازرگاني و عوارض، مشمول مقرّرات واردات و صادرات نمي شوند، فلذا بند (1) تصويب نامه موضوع شكايت كه ثبت آماري و ثبت منشأ ارزي را مقرّر نموده، در تعارض با مواد مزبور نمي باشد." متن لايحه شماره 4281850 مورخ 1403/10/9 مديركل حقوقي وزارت صنعت، معدن و تجارت به شرح زير است: "بنابر تفاوت ماهوي ميان ثبت آماري و ثبت سفارش، بدواً لازم به ذكر است ثبت آماري، ابزاري براي نظارت بر مبادلات تجاري و تأمين اطلاعات دقيق جهت اتّخاذ سياست هاي اقتصادي است. بر خلاف ادعاي شاكي، اين فرآيند تشريفات گمركي محسوب نمي شود و صرفاً جهت مديريت و شفّافيّت در مبادلات اقتصادي طراحي شده است. لذا بر خلاف ادعاي ايشان، ثبت آماري فرآيندي متفاوت از ثبت سفارش است و صرفاً شامل ثبت اطّلاعات آماري واردات كالا بوده و نيازمند تشريفات اداري پيچيده يا اخذ مجوزهاي متعدد نيست. ثبت آماري گمركي امري بديع نبوده و در مقرّرات سابق از جمله «مقرّرات صادرات، واردات و امور گمركي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1373/2/19 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي» كه همچنان معتبر مي باشد، در مواد متعدد آن موجود و حاكم است. بنابر بند (خ) ماده (3) قانون امور گمركي: جمع آوري، تجزيه و تحليل و انتشار آمار ميزان واردات و صادرات كالا و همچنين كنترل و نظارت بر عبور كالا از قلمرو كشور (قلمرو كشور و نه صرفاً قلمرو گمركي) از وظايف گمرك ايران است. مناطق آزاد و ويژه اقتصادي ملزم به رعايت سياست ها و قوانين كلان در حوزه ارزي و تجاري هستند و بنابر تبصره 2 ماده 7 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز: دولت حدود و مقرّرات استفاده از ارز را تعيين مي كند. بند 1 تصويب نامه مورد اعتراض نيز در راستاي اين حكم قانوني و با هدف مديريت منابع ارزي كشور تصويب شده است. در خصوص عدم مغايرت مصوبه با قوانين خاص مناطق آزاد و ويژه اقتصادي نيز ماده 14 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد بيان مي دارد كه مبادلات مناطق با خارج از كشور پس از ثبت در گمرك، از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثني هستند. از اين رو در پاسخ به ادعاي شاكي بند 1 تصويب نامه صرفاً ثبت آماري در سامانه جامع تجارت را مقرّر كرده و اين فرآيند هيچ گونه تعارضي با ماده 14 ندارد؛ زيرا اولاً؛ ثبت آماري جايگزين تشريفات ثبت سفارش نيست و بار مالي يا محدوديّت خاصي بر فعالان اقتصادي تحميل نمي كند. ثانياً: ثبت آماري، ضرورتي براي شفّافيّت اطلاعات تجاري و نظارت بر سياست هاي ارزي كشور است. ماده 8 قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي تصريح مي كند كه مبادلات بازرگاني مناطق آزاد و ويژه اقتصادي از محدوديّت ها و ممنوعيت هاي واردات و صادرات معاف اند، به استثناي محدوديّت هاي قانوني و شرعي. ثبت آماري، محدوديّتي بر واردات كالا به مناطق آزاد و ويژه اقتصادي ايجاد نمي كند؛ بلكه الزامي براي رعايت سياست هاي ارزي كشور و مديريت منابع ارزي است كه از جمله سياست هاي كلان اقتصادي محسوب مي شود و نمي توان آن را محدوديّتي غيرقانوني تلقّي كرد. در خصوص مغايرت با رأي شماره 140009970905810247 مورخ 1400/2/21 ديوان عدالت اداري نيز لازم به ذكر است كه اين رأي ناظر به ابطال ممنوعيت واردات بدون ثبت سفارش به مناطق آزاد و ويژه اقتصادي بوده است. در نتيجه: اولاً، بند 1 تصويب نامه مورد اعتراض، الزام به ثبت آماري را مقرر كرده است كه ماهيتاً با ثبت سفارش متفاوت بوده و رأي مذكور شامل آن نمي شود. ثانياً: ثبت آماري، تنها به منظور ايجاد شفّافيّت و نظارت بر جريان كالا و ارز است و مانعي براي واردات كالا به مناطق آزاد و ويژه اقتصادي ايجاد نمي كند. بنابراين شكايت شاكي بنابر موارد معنونه و استنادات قانوني فوق الذكر فاقد وجاهت قانوني است." متن لايحه شماره 203071 / 03 ص مورخ 1403/10/26 معاون امور مقابله و هماهنگي حقوقي ستاد مركزي مبارزه با قاچاق كالا و ارز به شرح زير است: "بين ثبت سفارش و ثبت آماري تفاوت هاي اساسي و بنيادي در زمينه هايي نظير اخذ كارت بازرگاني، پرداخت كارمزد، ضوابط واردات، مجوزها (سازمان هاي مجوزدهنده) و ضوابط اختصاصي كالاها وجود دارد. تنها نقطه مشترك، انجام هر دو فرآيند در سامانه جامع تجارت است كه اين موضوع به درخواست مناطق آزاد و به منظور عدم اعمال هزينه مجدد جهت طراحي و توسعه سامانه جديد انجام پذيرفته است؛ لازم به توضيح است متن اوليه اين تصويب نامه از سوي دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد تجاري، صنعتي و ويژه اقتصادي به معاونت اقتصادي رياست جمهوري ارسال شده و پس از آن به تصويب هيأت وزيران رسيد. لذا با عنايت به آن كه اغلب بازرگانان مناطق آزاد، مبادله تجاري با سرزمين اصلي داشته و از خدمات سامانه جامع تجارت بهره مند مي شوند، مقرّر شد خدمت ثبت آماري نيز با همكاري دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد تجاري، صنعتي و ويژه اقتصادي و متناسب با مقرّرات مناطق آزاد و ويژه اقتصادي در اين سامانه انجام پذيرد. از سوي ديگر لازم به ذكر است بسياري از خدمات فعّالان اقتصادي مناطق آزاد و ويژه اقتصادي (نظير تخصيص ارز، ارسال مازاد سهم مجاز اقلام توليدي در منطقه به سرزمين اصلي براساس گواهي توليد منطقه، اخذ شناسه توليدي براي عرضه كالا در كشور و ...) و همچنين اجراي برخي از قوانين در مناطق آزاد و ويژه اقتصادي (نظير خدمات پس از فروش و نمايندگي معتبر، اخذ شناسه موضوع ماده 13 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز و ...) صرفاً از طريق سامانه جامع تجارت و فرآيند ثبت آماري ميسّر بوده و در صورت حذف آن، بسياري از توليدكنندگان و بازرگانان مناطق آزاد و ويژه اقتصادي با مشكل جدّي مواجه خواهند شد. ثبت آماري كه تفاوت اساسي و بنيادي آن با ثبت سفارش گذشت، صرفاً يك ابزار نظارتي جهت ايجاد شفّافيّت در آمار ورود كالا به مناطق است و اين موضوع اولاً از جمله محدوديّت ها و ممنوعيت هايي نيست كه دولت از برقراري آن ممنوع شده باشد، ثانياً از جنس محدوديّت ها و ممنوعيت هاي عام واردات و صادرات كالا نيست. زيرا ممنوعيت به معناي ايجاد مانع دائمي براي ورود كالا به منطقه است (مانند ممنوعيت قانوني و شرعي ورود كالا كه به صراحت ماده 8 قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران، شامل اين مناطق نيز مي گردد) و اين موضوع مانع دائمي محسوب نمي گردد. همچنين محدوديّت عام واردات و صادرات كالا (به تناظر محدوديّت ثبت سفارش) ناظر به محدوديّت هايي مانند سقف سفارش داشتن كارت بازرگاني، اخذ مجوز ورود و ساير محدوديّت هاي واردات كالا مذكور در قانون مقرّرات صادرات و واردات است. لذا، ثبت آماري از شمول مقرّرات عام صادرات و واردات تخصّصاً خارج است. مديريت مصارف ارزي كه مبناي برقراري مقرّرات مربوط به شفاف سازي منشأ ارز واردات كالا است، يك مسئله كشوري و ملّي بوده و فارغ از محدوده قلمرو گمركي است. اگر بنا باشد منشأ ارز واردات قلمرو گمركي شفاف باشد، با توجه به حجم گسترده واردات كالا به مناطق عملاً امكان مصارف ارزي حتّي در خود قلمرو گمركي نيز فراهم نخواهد بود. لذا تنها در شرايطي كه منشأ ارز واردات كالا به كل كشور شفاف شود، مي توان در مسير مديريت منابع ارزي گام برداشت. از يك طرف، تا قبل از اصلاحات قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز در سال 1400، طبق ضوابط بانك مركزي، خريد و فروش ارز در محدوده مناطق مجاز بود كه بدين ترتيب، بازرگانان جهت واردات كالا به مناطق، نسبت به تأمين ارز خود به طرق مختلف از جمله معامله ارز در محدوده مناطق اقدام مي كردند. با اصلاح قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز در سال 1400 ورود ارز به كشور يا خروج ارز از كشور، بدون رعايت ضوابط تعييني شوراي پول و اعتبار و هرگونه اقدام به خروج ارز از كشور بدون رعايت ضوابط تعييني شوراي پول و اعتبار و همچنين انجام معامله ارزي در كشور تحت هر عنوان تخلّف و جُرم محسوب شده است كه در اين وضعيت، عملاً امكان تأمين ارز به طرق سابق براي مناطق مقدور نيست. لذا برقراري امكان و لزوم دريافت منشأ ارز براي مناطق آزاد بيش از پيش ضرورت يافته است. از طرف ديگر، برقراري امكان يا لزوم دريافت منشأ ارز، جز با ثبت آماري در سامانه جامع تجارت عملاً مقدور نيست. لذا، بدين طريق، دريافت ثبت آماري داراي منشأ ارز در سامانه جامع تجارت پيش بيني شده است. از اين حيث بيش از اين كه، دريافت ثبت آماري داراي منشأ ارز به عنوان «ثبت سفارش» تلقّي شود، مي توان آن را به عنوان يك نوع تسهيلات و امتياز براي مناطق در نظر گرفت. در صورت عدم پذيرش اين نظر، تنها راه تأمين ارز لازم براي واردات به مناطق تأمين و حواله ارز از طرق غيرقانوني (قاچاق ارز) خواهد بود كه تبعات فاسد چنين نظري آشكار است. با توجه به صراحت ماده 8 قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران، برقراري محدوديّت و ممنوعيت براي مبادلات بازرگاني مناطق ويژه با خارج از كشور بايد به موجب قانون باشد؛ بنابراين مصوبه مورد اعتراض، صرفاً در صورتي كه فرآيند ثبت آماري محدوديّت يا ممنوعيت تلقّي شود در مورد مناطق ويژه اقتصادي خلاف قانون است؛ اما در اين تصويب نامه ساز و كاري جهت تخصيص ارز به فعالان اقتصادي مناطق ويژه اقتصادي در نظر گرفته شده است كه در شرايط عادي، براي اخذ آن مجبور به طي فرآيندهاي عمومي واردات (از قبيل اخذ كارت بازرگاني، اخذ ثبت سفارش پرداخت، كارمزد كنترل ضوابط و مجوزها و ...) بودند. لذا در فرآيند ثبت آماري كه مطابق ضوابط خاص مناطق ويژه اقتصادي طراحي شده است، نه تنها محدوديّت ها و ممنوعيت هاي عمومي در خصوص واردات كالاي مختلف را در مناطق ويژه اقتصادي اعمال نكرده است، بلكه ابزاري است براي نظارت بر محدوديّت ها و ممنوعيت هاي قانوني و شرعي (مصرّح در متن قانون) كه در مرحله ضوابط و مجوزهاي ثبت آماري، بررسي مي شود. هيأت وزيران نيز براساس اصل 138 قانون اساسي به منظور تعيين تكليف شيوه فرآيند واردات به مناطق ويژه اقتصادي به گونه اي كه مشمول ممنوعيت ها و محدوديّت هاي عمومي نشده، بر محدوديّت ها و ممنوعيت هاي قانوني و شرعي نظارت شده و فرآيند تخصيص ارز تسهيل گردد، مصوبه مذكور را به تصويب رسانده است." متن لايحه شماره 91/191841 مورخ 1403/10/23 سرپرست معاونت امور حقوقي و مجلس وزارت امور اقتصادي و دارايي به شرح زير است: "1ـ ثبت سفارش مفهومي كاملاً متفاوت با ثبت آماري بوده و خلط اين دو مفهوم با يكديگر در دادخواست توسط شاكي ناصحيح مي باشد، چرا كه مجوز ثبت سفارش كالا، سندي است كه توسط سازمان توسعه و تجارت صادر شده و بيانگر آن است كه واردات كالا قانوني بوده و تحت نظارت سازمان هاي ذي ربط به انجام رسيده است و صاحب كالا آن را (به عنوان مالك) در زمان ترخيص كالا ارائه مي نمايد. ثبت سفارش داراي هزينه براي واردكننده كالا يا ترخيص كار رسمي گمرك بوده و براي اخذ آن بايد مراحل خاصي، نظير: دريافت كد تعرفه كالاي وارداتي، اخذ فاكتور فروش از فروشنده كالا، دريافت تأييديه سند ثبت آن توسط كارشناسان مربوطه، دريافت بيمه نامه حمل و نقل كالا و پرداخت هزينه به بانك عامل طي شود، اما ثبت آماري هيچ يك از اين مراحل ياد شده را نداشته و بر همين اساس، نبايد آن را جايگزين ثبت سفارش تلقّي نمود. همچنين استناد به لايحه الحاق ماده (8) مكرر به قانون مقرّرات صادرات و واردات مصوّب 1403/4/13 براي اثبات اعتقاد دولت به عدم وجود تفاوت ميان اين دو عبارت به دليل استفاده از حرف فاصله «يا» نيز صحيح نمي باشد. چرا كه اولاً صراحتاً در صدر ماده مزبور از حرف فاصله «و» كه بيانگر وجود تمايز بين اين دو مفهوم است استفاده شده، ثانياً در سطور بعدي كه از حرف فاصله «يا» استفاده شده در مقام بيان ايجاد تمايز معنايي بين اين دو مفهوم نبوده؛ چرا كه در جمله مربوطه از واژه «حسب مورد» استفاده شده است كه دلالت بر اين دارد كه متن در مقام ايجاد تمايز بين دو مفهوم بوده و استفاده از حرف «يا» با در نظر گرفتن شرايط متناسب با استفاده از هر يك آنها (ثبت سفارش و ثبت آماري) است و نه اعتقاد دولت به عدم وجود تفاوت ميان آن دو در تشريفات گمركي. 2) برخلاف ادعاي شاكي، تعيين منشأ ارز جزء ويژگي هاي ثبت سفارش نبوده، بلكه اين رابطه معكوس است. به عبارتي در فرآيند ثبت سفارش كالا، تعيين منشأ ارز الزامي است. در واقع مقصود از تعيين منشأ ارز اين است كه واردكننده كالا محل تأمين ارز را براي ورود كالاها مشخص نموده تا بانك مركزي بتواند بر روند واردات كالا و منشأ ارز تأمين هزينه اين نوع از واردات، نظارت داشته باشد و بدين صورت مطابقت ميزان كالاي وارد شده با ارز تخصيص داده شده از سوي بانك مركزي تأييد شود و امكان ورود به مرحله تسليم و اظهار نامه گمركي، سپري شدن ساير مراحل و در نهايت، ترخيص كالاي وارداتي از انبارهاي گمرك فراهم گردد. اين مهم با عنايت به عدم لزوم ثبت سفارش كالا در تصويب نامه مورد شكايت، مي تواند در مورد واردات كليه كالاها از خارج كشور به محدوده مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي، بدون اخذ ثبت سفارش و وارد نمودن كد در سامانه مربوطه، صورت گيرد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/3/20 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي بر اساس ماده 14 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران: «مبادلات بازرگاني مناطق با خارج از كشور پس از ثبت گمركي از شمول مقرّرات صادرات و واردات مستثني هستند...» و به موجب ماده 8 قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران: «مبادلات بازرگاني مناطق با خارج از كشور و يا با ساير مناطق ويژه اقتصادي و مناطق آزاد تجاري و صنعتي پس از ثبت در گمرك از حقوق گمركي، سود بازرگاني و كلّيه عوارض ورود و صدور تحت هر عنوان معاف بوده و مشمول محدوديّت ها و ممنوعيت هاي مقرّرات واردات و صادرات به استثناي محدوديت ها و ممنوعيت هاي قانوني و شرعي نمي شود...» بنا به مراتب فوق و با عنايت به اين كه حكم مقرّر در ماده 7 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز در رابطه با كنترل بازار مبادلات غيرمجاز ارزي وضع شده و منصرف از مبادلات بازرگاني مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي است و برمبناي موازين قانوني صدرالاشاره، انجام مبادلات بازرگاني مناطق مزبور با خارج از كشور صرفاً منوط به انجام ثبت گمركي شده و از شمول تكاليف مقرّر در قانون مقرّرات صادرات و واردات و مشخصاً حكم ماده 8 قانون مذكور مبني بر الزام واردكنندگان به انجام ثبت سفارش خارج گرديده و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري سابقاً و براساس رأي شماره 140009970905810247 مورخ 1400/2/21 با همين استدلال اطلاق بند 1 تصويب نامه شماره 4353 /ت 55300 هـ مورخ 1397/1/22 هيأت وزيران را از آن جهت كه ممنوعيت واردات بدون ثبت سفارش را علاوه بر مبادي ورودي كشور به مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي نيز تسرّي داده بود ابطال كرده است، بنابراين به لحاظ اين كه در ما نحن فيه نيز واردات كالا از خارج از كشور به محدوده مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي منوط به ثبت آماري در بستر سامانه جامع تجارت گرديده و اين امر به معناي برقراري مجدد تشريفات گمركي در واردات كالا به مناطق آزاد است و نمايندگان دولت در جلسه مورخ 1404/2/7 هيأت تخصّصي صنايع و بازرگاني اين امر را مورد پذيرش قرار داده اند كه عبارت «ثبت آماري» همانند ثبت سفارش است، در نتيجه اطلاق عبارت «ثبت آماري» در بند 1 تصويب نامه شماره 203319 /ت 59784 هـ مورخ 1401/11/3 هيأت وزيران در حدّي كه متضمّن ايجاد محدوديت هاي موضوع قانون مقرّرات صادرات و واردات است، مغاير با قانون و مفاد رأي مذكور هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوّب 1402/2/10 براي مراجع اداري و قضايي معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي