رأي شماره 2654415 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال بخشنامه شماره 393639 ـ 1399/12/3 سازمان اداري و استخدامي كشور

شماره0107439 - 1402/10/17 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390002654415 مورخ 1402/10/12 با موضوع: «بخشنامه شماره 393639 ـ 1399/12/3 رئيس امور سلامت اداري و دبيرخانه هيأت عالي نظارت سازمان اداري و استخدامي كشور كه مقرر داشته "ايام حبس و بازداشت جزو سنوات خدمت فرد محسوب نشده و در اين ايام حالت استخدامي فرد انفصال موقت مي ‌باشد و اشتغال كاركنان محكوم به حبس باز با حكم مرجع قضايي بلامانع است لكن مدت اين اشتغال جزو سنوات خدمت آنان قابل محاسبه نيست، ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌ هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي‌ فرد تاريخ دادنامه: 1402/10/12 شماره دادنامه: 140231390002654415 شماره پرونده: 0107439 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي اكبر گوهري صدقياني طرف شكايت: سازمان اداري و استخدامي كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 393639 ـ 1399/12/3 سازمان اداري و استخدامي كشور گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بخشنامه شماره 393639 ـ 1399/12/3 سازمان اداري و استخدامي كشور را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "اولاً: در بخشنامه مورد شكايت بيان گشته كه اشتغال كاركنان محكوم به حبس باز (پابند الكترونيك) با حكم مرجع قضايي بلامانع مي ‌باشد. ليكن مدت اين اشتغال جزو سنوات خدمت آنان قابل محاسبه نيست، حال دستگاه مربوطه از اشتغال نامبرده از تاريخ الحاق پابند 1401/2/25 طبق بخشنامه فوق ‌الذكر ممانعت نموده است و طي هر بار پيگيري از كارگزيني شبكه مذكور با بيان اينكه در كميته دانشگاه براي اين امر مبهم، مقرر گشته پاسخ داده شود، لذا تا تاريخ پايان حبس يعني مورخ 1401/4/10 متأسفانه نه كميته ‌اي براي اين امر محقق گشته و نه پاسخي مبني بر اشتغال در واحد مربوطه به اينجانب داده شده، كه در اصل منجر به تضييع حقوق اينجانب شده است. حال با عنايت به اينكه از مورخ 1401/2/25 تحت نظارت سامانه الكترونيك (پابند) آزاد گشته بودم و دستگاه مربوطه تأخير در تشكيل كميته و پاسخ اين ابهام را نداده در نتيجه تكليف حقوق دريافتي در اين ايام و تا پايان حبس كه مورخ 1401/4/10 مي ‌باشد (در حدود 10 ميليون تومان) از دستگاه مربوطه چه مي ‌باشد؟ چرا دستگاه مربوطه استنكاف و تأخير در اجراي قسمت دوم بخشنامه فوق ‌الذكر را نموده است؟ بنابراين در طي پيگيري ‌ها از معاون هماهنگي هيأت تخلفات اداري وزارت بهداشت به فرموده بخشنامه اداري و استخدامي مذكور قانوني بوده و بايستي اجرا مي ‌گرديد. با عنايت به مراتب فوق در بخشنامه مورد شكايت شرايط مقرر قانوني رعايت نشده و منجر به تضييع حقوق اينجانب گرديده است. بنابر مراتب فوق و با توجه به ادله و مدارك ابرازي رسيدگي و صدور رأي مبني بر ابطال مصوبه مذكور مورد استدعا است." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاكي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه ‌اي كه به شماره 7163 ـ 1402/1/5 ثبت دفتر هيأت عمومي و هيأت ‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري شده توضيح داده است كه: "بر اساس مفاد ماده 124 قانون استخدامي كشور وضع استخدامي مستخدمين رسمي منحصراً يكي از حالات زير را خواهد داشت و نمي ‌توان مستخدم را در حال استخدامي ديگري قرار داد. بند مرتبط با شرح ذيل است: ذ ـ حال انفصال موقت و آن وضع مستخدمي است كه به موجب حكم قطعي دادگاه اداري يا كيفري اصالتاً يا تبعاً براي مدت معيني از اشتغال به خدمت ممنوع است. حال با عنايت به اينكه بند دوم بخشنامه اداري صادره مغاير با بند (ذ) ماده 124 قانون اداري استخدامي كشور بوده و طبق بخشنامه صدرالذكر به صراحت بيان شده اشتغال كاركنان محكوم به حبس باز با حكم مرجع قضايي بلامانع است، از اين رو در اين بخشنامه شرايط مقرر قانوني رعايت نشده و منجر به تضييع حقوق اينجانب گرديده است. بنابر مراتب فوق و با توجه به ادله و مدارك ابرازي در دادخواست الحاقي پرونده جاري، رسيدگي و صدور رأي مبني بر ابطال مصوبه مذكور مورد استدعا است." متن بخشنامه مورد شكايت به شرح زير است: "نمايندگان وزرا (رؤساي سازمان ‌ها) و مسئولين هماهنگي هيأت ‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري دستگاه‌ هاي مشمول قانون رسيدگي به تخلفات اداري با سلام و احترام، به منظور تعيين تكليف ايامي كه كارمندان به استناد آراء و احكام مراجع قضايي در بازداشت و حبس به سر مي‌ برند، هيأت عالي نظارت در جلسه 963 ـ 1399/11/20 بخشنامه زير را براي ابلاغ به دستگاه‌ هاي مشمول قانون رسيدگي به تخلفات اداري مصوب نموده است: «ايام حبس و بازداشت جزو سنوات خدمت فرد محسوب نشده و در اين ايام حالت استخدامي فرد انفصال موقت (به استناد نظر دفتر حقوقي و امور مجلس وقت سازمان مديريت و برنامه ‌ريزي كشور طي نامه شماره 46644/1602 ـ 1382/4/11 و بند (ذ) ماده 124 قانون استخدام كشوري) مي ‌باشد. اشتغال كاركنان محكوم به حبس باز، با حكم مرجع قضايي بلامانع است، لكن مدت اين اشتغال جزو سنوات خدمت آنان قابل محاسبه نيست.» شايسته است موضوع مصوبه مذكور به هيأت ‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري و واحدهاي كارگزيني مربوط ابلاغ شود. ـ رئيس امور سلامت اداري و دبيرخانه هيأت عالي نظارت"در پاسخ به شكايت مذكور، معاون حقوقي، مجلس و استان‌ هاي سازمان اداري و استخدامي به موجب لايحه شماره 19861 ـ 1402/3/3 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "حسب مستندات و سوابق موجود، در پي وصول گزارش تخلف شماره 2964 ـ 21399/12/3 مسئول اسبق مركز بهداشتي شهرستان شرفخانه استان آذربايجان شرقي مبني بر اعمال و رفتار خلاف شئون و شغلي و اداري و همچنين سوء استفاده از موقعيت شغلي داير بر «دسترسي غيرمجاز به داده ‌ها يا سامانه ‌هاي رايانه ‌اي و مخابراتي» پرونده تخلفاتي نامبرده به استناد ماده 15 آيين ‌نامه اجرايي قانون در هيأت بدوي رسيدگي به تخلفات اداري كارمندان دانشگاه علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني استان آذربايجان شرقي تشكيل گرديده است. النهايه هيأت بدوي مذكور پس از اتمام رسيدگي و توجه كامل به مدافعات متهم و ملاحظه اسناد و مدارك موجود در پرونده و با لحاظ جميع جهات از جمله ميزان زيان وارد شده (اعم از مادي و معنوي) به دولت و اشخاص حقيقي يا حقوقي، آثار سوء اجتماعي و اداري، موقعيت و سوابق كارمندان و وجود يا فقدان سوء نيت، اتهامات منتسب به متهم را مبتني بر بندهاي 1 و 30 ماده 8 قانون رسيدگي به تخلفات اداري كارمندان محرز دانسته و با رعايت ماده 21 آيين‌ نامه اجرايي و با اتفاق آراء طي رأي شماره 25 ـ 1400/3/4 متهم را به مجازات انفصال موقت به مدت 9 ماه محكوم مي ‌نمايد. نامبرده نسبت به رأي مذكور در موعد مقرر اعتراض نموده كه هيأت تجديدنظر رسيدگي به تخلفات اداري كارمندان دانشگاه علوم پزشكي و خدمات بهداشتي و درماني شمال غرب يك ـ تبريز وي را به مجازات «انفصال موقت به مدت 6 ماه» محكوم نموده است. محكوم ‌عليه با تسليم دادخواستي به ديوان عدالت اداري نسبت به رأي اخيرالذكر طرح شكايت نموده است كه شعبه 27 ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 140031390003428413 ـ 1400/12/24 حكم به رد شكايت وي صادر نموده است كه با اعتراض مشاراليه نهايتاً شعبه 29 تجديدنظر ديوان عدالت اداري نيز طي دادنامه شماره 1353699 ـ 1401/6/13 مستنداً به ماده 71 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 رأي معترض‌عنه را عيناً تأييد و ابرام مي ‌نمايد و قرار به رد دادخواست تجديدنظر خواهي نامبرده صادر نموده است. لازم به ذكر است با عنايت به اينكه اتهام نامبرده با توجه به ماده 19 قانون رسيدگي به تخلفات اداري به مرجع قضايي نيز ارسال گرديده است كه مشاراليه به اتهام دسترسي غيرمجاز به داده‌ ها يا سامانه ‌هاي رايانه‌ اي و مخابراتي به تحمل 91 روز حبس برابر دادنامه شماره 9613 ـ 1400/7/21 اجراي احكام كيفري دادسراي عمومي و انقلاب شهرستان شبستر محكوم شده است. با اعتراض نامبرده نسبت به دادنامه مذكور شعبه 14 دادگاه تجديدنظر استان آذربايجان شرقي طي دادنامه شماره 140130390008992673 ـ 1401/2/11 حكم آزادي مراقبتي نامبرده را تحت نظارت سامانه الكترونيكي صادر و اعلام مي ‌دارد. با عنايت به سؤالات و استعلام‌ هاي دستگاه ‌هاي اجرايي و همچنين ابهاماتي كه براي هيأت‌هاي بدوي و تجديدنظر رسيدگي به تخلفات اداري وجود داشته، هيأت عالي نظارت به منظور تعيين تكليف ايامي كه كارمندان به استناد آراء و احكام مراجع قضايي در بازداشت و حبس به سر مي ‌برند، در جلسه شماره 963 ـ 1399/11/20 مراتب زير را تصويب و طي بخشنامه شماره 393639 ـ 1399/12/3 به دستگاه‌هاي مشمول قانون رسيدگي به تخلفات اداري جهت اجرا ارسال مي‌ نمايد. «ايام حبس و بازداشت جزو سنوات خدمت فرد محسوب نشده و در اين ايام حالت استخدامي فرد انفصال موقت (به استناد نظر دفتر حقوقي و امور مجلس وقت سازمان مديريت و برنامه‌ ريزي كشور طي نامه شماره 46644/1602 ـ 1382/4/11 و بند (ذ) ماده 124 قانون استخدام كشوري) مي ‌باشد. اشتغال كاركنان محكوم به حبس باز، با حكم مراجع قضايي بلامانع است، لكن مدت اين اشتغال جزو سنوات خدمت آنان قابل محاسبه نيست.» حبس در لغت به معناي بازداشتن، زنداني كردن، بازداشت كردن، محبوس كردن، به زندان انداختن، گرفتار كردن است و حبس باز به معناي افزايش محيط حبس مي‌ باشد، نه اينكه حبس منتفي شده باشد و اساساً اگر قائل به اين مطلب باشيم كه در زمان حبس باز، امكان اشتغال و دريافت حقوق وجود دارد كه فلسفه وجودي حبس باز محل بحث واقع مي‌شود، چرا كه محاكم به جاي آن، حبس را بخشيده و يا جايگزين آن را مي ‌بايست حكم نمايند. امور حقوقي اين سازمان نيز طي نامه شماره 50915 ـ 1401/7/17 در پاسخ به استعلام يكي از دستگاه‌ هاي اجرايي داير بر چگونگي پرداخت حقوق و مزاياي دوران حبس باز با عنايت به بخشنامه مذكور هيأت عالي نظارت اعلام داشته است: «... و عبارت اشتغال كاركنان محكوم به حبس باز با حكم دادگاه بلامانع مي ‌باشد، مندرج در بخشنامه مزبور ناظر بر انجام كار به عنوان مجازات موضوع مواد 13 و 14 آيين ‌نامه نحوه اجراي قرار تعليق اجراي مجازات، آزادي مشروط، قرار تعويق صدور حكم، نظام نيمه آزادي و آزادي تحت نظارت سامانه ‌هاي الكترونيكي و جايگزين حبس (شماره 9000/6141/100 ـ 1398/2/4 رياست قوه قضائيه) مي ‌باشد»، مؤيد مطلب است. مزيد اطلاع اينكه محكوم‌عليه قبلاً نيز به ديوان عدالت اداري شكايت تقديم داشته و اجراي كامل بخشنامه معترض‌ عنه (الزام به اشتغال در زمان حبس باز) را درخواست نموده بود كه شعبه 28 ديوان عدالت اداري بر اساس دادنامه شماره 140131390002547673 ـ 1401/10/26 شكايت نامبرده را با اين استدلال «بخشنامه استنادي تصريح داشته اشتغال كاركنان حبس باز ، با حكم مرجع قضايي بلامانع است (مؤيد نظر امور حقوقي طي نامه 50915) و در حكم صادره نيز تصريح به اين امر نشده است» غير موجه تشخيص و حكم به رد آن صادر نموده است. با عنايت به مطالب معنونه تقاضاي رد شكايت شاكي را دارد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/10/12 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت ‌هاي تخصصي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي به موجب ماده 22 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري مصوب سال 1372: «به منظور نظارت بر حسن اجراي اين قانون در دستگاه ‌هاي مشمول و براي ايجاد هماهنگي در كادر هيأت ‌هاي رسيدگي به تخلّفات اداري، «‌هيأت عالي نظارت» تشكيل مي‌شود. هيأت مزبور در صورت مشاهده موارد زير از سوي هر يك از هيأت ‌هاي بدوي يا تجديد‌نظر دستگاه‌ هاي مزبور، تمام يا بعضي از تصميمات آنها را ابطال و در صورت تشخيص سهل ‌انگاري در كار هر يك از هيأت ‌ها، هيأت مربوط را منحل‌ مي ‌نمايد. هيأت عالي نظارت مي ‌تواند در مورد كلّيه احكامي كه در اجراي اين قانون و مقررات مشابه صادر شده يا مي‌شود بررسي و اتّخاذ تصميم ‌نمايد. ‌الف ـ عدم رعايت قانون رسيدگي به تخلّفات اداري و مقررات مشابه. ب ـ اعمال تبعيض در اجراي قانون رسيدگي به تخلّفات اداري و مقررات مشابه. ج ـ كم ‌‌كاري در امر رسيدگي به تخلّفات اداري. ‌د ـ موارد ديگر كه هيأت بنا به مصالحي ضروري تشخيص مي ‌دهد.» بنا به مراتب فوق و نظر به اينكه اولاً صلاحيت هيأت عالي نظارت ناظر به موارد مصرح قانوني و صرفاً در مقام بررسي اقدامات هيأت ‌هاي رسيدگي به تخلّفات اداري است و شأني درخصوص تصويب مقرره و وضع قواعد عام در رابطه با مورد شكايت ندارد و ثانياً با تجويز اشتغال كاركنان به موجب آراء و احكام مراجع قضايي، وضعيت مستخدم در حالت استخدامي اشتغال قرار مي‌ گيرد و با عنايت به اينكه به موجب ماده 120 قانون مديريت خدمات كشوري كارمندان رسمي صرفاً در يكي از حالات استخدامي قرار مي ‌گيرند و كاركنان شاغل در زمان حبس باز با توجه به مقرره مورد شكايت در حالت استخدامي انفصال موقت به شمار آمده‌ اند، لذا در اين صورت جمع بين حالت اشتغال و انفصال، مغاير با حكم اخيرالذكر است. ثالثاً بر طبق اصول حقوقي در فرض اشتغال به موجب آراء و احكام مراجع قضايي، دليلي بر عدم احتساب مدت مذكور جزو سنوات خدمت وجود ندارد و در نتيجه بخشنامه شماره 393639 مورخ 1399/12/3 سازمان اداري و استخدامي كشور خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي ‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين