رأي شماره 1616605 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به دادنامه شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 هيئت تخصّصي اراضي، شهرسازي و منابع طبيعي ديوان عدالت اداري

شماره0200542 - 1404/7/19 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 40431390001616605 مورخ 1404/7/1 مبني بر: با اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به رأي شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري موافقت گرديد و در نتيجه قسمت مورد شكايت از بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/2/11 مدير كل دفتر توسعه و مهندسي ساختمان وزارت راه و شهرسازي كه بر اساس آن مقرر شده بود: "همچنين در برخي پروژه ها بر مبناي توزيع كار و حق الزحمه در هر رشته چندين مهندس ناظر معرفي مي شوند كه اين امر نيز خلاف قاعده بوده و چنين روند و ترتيباتي مغاير الزامات قانوني پيش گفته و خلاف بيّن قانوني است و موجبات لوث وظايف و مسئوليت هاي نظارتي مي گردد"، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/7/1 شماره دادنامه : 140431390001616605 شماره پرونده: 0200542 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري متقاضي: رئيس ديوان عدالت اداري موضوع شكايت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به دادنامه شماره 140231390001639721مورخ 1402/6/28 هيئت تخصّصي اراضي، شهرسازي و منابع طبيعي ديوان عدالت اداري گردشكار: دو نفر از شهروندان به موجب دادخواستي شكايتي را به خواسته ابطال قسمتي از بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/2/11 مديركل دفتر توسعه و مهندسي ساختمان وزارت راه و شهرسازي مطرح كرده و وضع مقرره مورد اعتراض را خارج از حدود اختيار و مغاير با مواد 4، 33 و 42 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان اعلام كرده اند. متن مقرره مزبور به شرح زير است: "همچنين در برخي پروژه ها بر مبناي توزيع كار و حق الزحمه در هر رشته چندين مهندس ناظر معرفي مي شوند كه اين امر نيز خلاف قاعده بوده و چنين روند و ترتيباني مغاير الزامات قانوني پيش گفته و خلاف بين قانوني است و موجب لوث وظايف و مسئوليت هاي نظارتي مي گردد." در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل حقوقي وزارت راه و شهرسازي به موجب لايحه شماره 88977 /7 /730 مورخ 1402/5/22 اعلام كرده است كه مقرره مورد شكايت منطبق با مواد 4 و 33 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان بوده و وضع آن در چهارچوب صلاحيت مقرّر در ماده 40 آيين نامه اجرايي ماده 33 قانون مزبور صورت گرفته است. پس از وصول لايحه مذكور، شكايت فوق در قالب پرونده كلاسه 0200138 جهت رسيدگي به هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ارجاع شد و اين هيئت پس از بحث و بررسي موضوع در نهايت به موجب دادنامه شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 رأي به رد شكايت صادر نمود. متن رأي مذكور هيئت تخصّصي به شرح زير است: "اولاً براساس مواد 21، 22 و 23 آيين نامه اجرايي ماده (33) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1383 مقرر گرديده: «ناظر شخص حقيقي يا حقوقي داراي پرو انه اشتغال به كار در يكي از رشته هاي موضوع قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان است كه بر اجراي صحيح عمليات ساختماني در حيطه صلاحيت مندرج در پرو انه اشتغال خود نظارت مي نمايد. عمليات اجرايي تمامي ساختمانهاي مشمول ماده (4) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان بايد تحت نظارت ناظر انجام پذيرد» و «ناظران مكلّفند بر عمليات اجرايي ساختماني كه تحت نظارت آنها احداث مي گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پرو انه و نقشه ها و محاسبات فني ضميمه آن نظارت كرده و در پايانكار مطابقت عمليات اجرايي ساختمان را با مدارك فوق، گواهي نمايند» و «ناظران بايد گزارش پايان هر يك از مراحل اصلي كار خود را به مرجع صدو ر پرو انه ساختمان ارائه نمايند... هرگاه ناظران در حين اجرا با تخلّفي برخورد نمايند بايد مورد را به مرجع صدو ر پرو انه ساختمان و سازمان نظام مهندسي ساختمان استان و يا دفاتر نمايندگي آن (حسب مورد) اعلام نمايند.» ثانياً براساس ماده 12 آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1375 به منظور تعيين حدود صلاحيت و ظرفيت اشتغال دارندگان پروانه اشتغال در مهندسي ساختمان، فعاليت هاي مهندسي براساس پيچيدگي عوامل و حجم كار به چهار گروه (الف)، (ب)، (ج) و (د) تقسيم گرديده است. براساس تبصره يك اين ماده نيز مقرر گرديده: «براي تعيين فعاليتهاي مهندسي در بخش ساختمان، ساختمانها به چهار گروه به ترتيب زير تقسيم مي شوند: گروه (الف) با مقياس كاربري محله (1) تا (2) طبقه ارتفاع از روي زمين يا حداكثر زيربناي (600) متر مربع. گروه (ب) با مقياس كاربري ناحيه (3) تا (5) طبقه ارتفاع از روي زمين يا حداكثر زيربناي (2000) متر مربع. گروه (ج) با مقياس كاربري منطقه (6) تا (10) طبقه ارتفاع از روي زمين يا حداكثر زيربناي (5000) متر مربع. گروه (د) با مقياس كاربري شهر بيش از (10) طبقه ارتفاع از روي زمين يا بيش از (5000) متر مربع.» در ذيل تبصره 2 اين ماده نيز طبقه بندي صلاحيت براي هر يك از گروه هاي ساختمان تعيين گرديده به طوري كه در ساختمان هاي جزء گروه (د) نظارت بر سازه مي بايست توسط مهندس عمران پايه يك و بالاتر صورت گيرد و انجام آن توسط چند مهندس عمران پايه 2 امكان پذير نيست. توزيع امر نظارت بر ساختمان ميان چند مهندس پايه يكم هم به لحاظ تداخل در انجام وظايف و مسئوليت هاي ناشي از امر نظارت موضوع مواد 21، 22 و 23 آيين نامه اجرايي ماده (33) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1383 صحيح نمي باشد. بنا به مراتب مذكور و با عنايت به اينكه انجام امر نظارت مستلزم رعايت حدود صلاحيت و ظرفيت اشتغال مندرج در پروانه مهندس ناظر است، لذا بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/2/11 مديركل دفتر توسعه مهندسي ساختمان وزارت راه و شهرسازي مغايرتي با قوانين و مقررات مورد استناد شاكي نداشته و در حدود اختيارات مرجع صدور آن بوده و قابل ابطال نمي باشد. اين رأي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين رأي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود." پس از صدور رأي مذكور، معاونت ديوان عدالت اداري در امور هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي به موجب نامه شماره 202 /1322733 مورخ 1403/4/24 ايراداتي را بر رأي فوق وارد دانسته و پيشنهاد اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري را نسبت به رأي يادشده مطرح نموده است. ايرادات مطروحه در نامه مذكور به شرح زير است: "اولاً مقنّن در ماده 4 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان درخصوص حدود صلاحيت اشخاص داراي پروانه اشتغال به كار مهندسي مقرر نموده است: «شرايط و ترتيب صدور، تمديد، ابطال و تغيير مدارك صلاحيت حرفه اي موضوع اين ماده و چگونگي تعيين، حدود صلاحيت و ظرفيت اشتغال دارندگان آنها در آيين نامه اجرايي اين قانون معيّن مي شود.» ثانياً براساس ماده 123 آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوّب 1375/11/17 هيئت وزيران مقرّر شده است: «دستورالعمل هاي مـوضوع مـواد اين آيين نامه ظرف شش ماه به وسيله وزارت مسكن و شهرسازي تهيه و ابلاغ مي شود و در موارد سكوت يا ابهام در نحوه اجرا يا اعمال مواد آيين نامه يا دستورالعمل هاي مربوط طبق نظر وزير مسكن و شهرسازي عمل خواهد شد.» ثالثاً مستفاد از موازين قانوني فوق ، مديركل دفتر توسعه و مهندسي ساختمان وزارت راه و شهرسازي هيچ گونه صلاحيت و اختياري در خصوص صدور قاعده عام الشمول نسبت به مواردي كه در قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان و آيين نامه اجرايي آن تعيين تكليف شده است، نداشته است. رابعاً هيئت عمومي ديوان عدالت اداري نيز در دادنامه هاي متعدد از جمله در رأي شماره 140109970905810854 مورخ 1401/4/28، رأي شماره 140109970905811507 مورخ 1401/9/8، رأي شماره 140009970905813060 مورخ 1400/11/23 و رأي اخيرالصدور شماره 140231390000053821 مورخ 1402/1/15 بخشنامه ها يا دستورالعمل هاي صادره از همين مقام يعني مديركل دفتر توسعه و مهندسي ساختمان وزارت راه و شهرسازي را با اين استدلال كه مقام مذكور درخصوص صدور قاعده عام الشمول در ارتباط با موارد مندرج در قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان و آيين نامه اجرايي آن صلاحيت و اختياري ندارد، ابطال كرده است. خامساً صرف نظر از موارد شكلي مذكور، مقرره مورد شكايت صلاحيت نظارتي هر ناظر را با توجه به نوع (حقيقي يا حقوقي) و پايه محدود نموده و توزيع نظارت ميان ناظران متعدّد اعم از حقيقي و حقوقي را ممنوع اعلام كرده است. در اين صورت مشخص نيست در خصوص كلان پروژه هاي (مگاپروژه) كه متراژ آنها از حداكثر ظرفيت مجاز اعلامي براي هر ناظر (حقيقي يا حقوقي) بيشتر است، چگونه بايد عمل كرد. ضمن اين كه اساساً مقام واضع اختيار جعل چنين حكمي را نداشته است. بنا به مراتب، مقرره مورد اعتراض كه امكان ارائه خدمات نظارت توسط چند ناظر حقيقي در يك ساختمان را منع نموده است، مغاير با ماده 4 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان، ماده 123 آيين نامه اجرايي قانون مزبور و آراء شماره 140109970905810854 مورخ 1401/4/28، 140109970905811507 مورخ 1401/9/8، 140009970905813060 مورخ 1400/11/23 و 140231390000053821 مورخ 1402/1/15 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع بوده و اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به رأي شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست موجه به نظر مي رسد." رئيس وقت ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/5/8 پس از ملاحظه اين نامه و موافقت با اعمال ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري نسبت به دادنامه مزبور، در هامش نامه فوق خطاب به معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيئت عمومي و هيئت هاي تخصّصي مرقوم نمود كه: "با ملاحظه دلايل ابرازي به نظر رأي صادره از هيئت محترم تخصّصي واجد ايرادات است. فعلاً با اعمال ماده 91 موافقم تا پس از بررسي در هيئت محترم تخصّصي و با ملاحظه نتيجه، اقدام شايسته معمول خواهد شد." پرونده با دستور معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيئت عمومي و هيئت هاي تخصّصي مجدداً به هيئت تخصّصي اراضي، شهرسازي و منابع طبيعي ارجاع شد تا مورد رسيدگي قرار گيرد و متعاقب اظهارنظر آن هيئت، در اجراي ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري پرونده در دستوركار جلسه هيئت عمومي قرار گرفت و هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/7/1 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرد: رأي هيئت عمومي براساس ماده 123 آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوّب 1375/11/17: «دستورالعمل هاي موضوع مواد اين آيين نامه ظرف شش ماه به وسيله وزارت مسكن و شهرسازي تهيه و ابلاغ مي شود و در موارد سكوت يا ابهام در نحوه اجرا يا اعمال مواد آيين نامه يا دستورالعمل هاي مربوط طبق نظر وزير مسكن و شهرسازي عمل خواهد شد.» با توجه به حكم مذكور و با عنايت به مفاد دادنامه هاي شماره 140109970905810854 مورخ 1401/4/28 و شماره 140009970905813060 مورخ 1400/11/23 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري كه براساس آنها بخشنامه ها و دستورالعمل هاي صادره از سوي مديركل دفتر توسعه و مهندسي ساختمان وزارت راه و شهرسازي با اين استدلال كه مقام مذكور صلاحيت صدور مقرّرات عام الشمول درخصوص مواد قانوني مربوط به قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان را ندارد ابطال شده است، بر مبناي جواز حاصل از ماده 91 قانون ديوان عدالت اداري، ضمن نقض رأي شماره 140231390001639721 مورخ 1402/6/28 هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري قسمت مورد شكايت از بخشنامه شماره 19475/430 مورخ 1401/2/11 مديركل دفتر توسعه و مهندسي ساختمان وزارت راه و شهرسازي كه براساس آن مقرّر شده بود: «همچنين در برخي پروژه ها بر مبناي توزيع كار و حق الزحمه در هر رشته چندين مهندس ناظر معرفي مي شوند كه اين امر نيز خلاف قاعده بوده و چنين روند و ترتيباتي مغاير الزامات قانوني پيش گفته و خلاف بيّن قانوني است و موجب لوث و وظايف مسئوليت هاي نظارتي مي گردد»، از جهت عدم صلاحيت مقام وضع كننده حكم مزبور خارج از حدود اختيار تشخيص و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي