رأي شماره 1159517 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: عدم ابطال تبصره (1) ماده (6) از دستورالعمل فيلم برداري و عكاسي از اماكن تاريخي و اموال منقول فرهنگي ـ تاريخي تحت پوشش وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي (ابلاغي به موجب نامه شماره 982100/40337 مورخ 1398/12/17 وزير ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي)

شماره 0301799 - 1404/5/25 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001159517 مورخ 1404/5/14 مبني بر: تبصره 1 ماده 6 دستورالعمل شماره 982100/40337 مورخ 1398/12/17 وزارت ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري كه مقرر داشته "چنانچه تصويري از موضوع مورد نظر در آرشيو عكس اماكن تاريخي موجود است با اخذ مجوز از مديريت مربوطه و ذكر منبع، پژوهشگر مي تواند از آن استفاده نمايد و چنانچه تصوير مورد نظر در آرشيو اماكن تاريخي موجود نيست، مديريت اماكن تاريخي مي توانند در صورت امكان و پس از طي مراحل مندرج در ماده 7 با در نظر گرفتن تبصره 2 ذيل همين ماده شرايط لازم براي تهيه عكس مورد نظر را فراهم نمايند" ابطال نشد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/5/14 شماره دادنامه: 140431390001159517 شماره پرونده: 0301799 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي مرصاد مؤمن طرف شكايت: سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره (1) ماده (6) از دستورالعمل فيلم برداري و عكاسي از اماكن تاريخي و اموال منقول فرهنگي ـ تاريخي تحت پوشش وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي (ابلاغي به موجب نامه شماره 982100/40337 مورخ 1398/12/17 وزير ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي) گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال عبارت «در معرض نمايش» از ماده (6) و تبصره (1) ماده (6) از دستورالعمل فيلم برداري و عكاسي از اماكن تاريخي و اموال منقول فرهنگي ـ تاريخي تحت پوشش وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي (ابلاغي به موجب نامه شماره 982100/40337 مورخ 1398/12/17 وزير ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي) را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "به استحضار مي رساند، عبارت «در معرض نمايش» در متن ماده 6 دستورالعمل اجرايي عكاسي و فيلم برداري از اموال و اماكن تاريخي ـ فرهنگي تحت پوشش سازمان ميراث فرهنگي و همچنين تبصره 1 اين ماده كه مقرّر داشته: «چنانچه تصويري از موضوع مورد نظر، در آرشيو عكس موزه موجود باشد، با اخذ مجوّز از مديريت مربوطه و ذكر منبع، پژوهشگر مي تواند از آن استفاده نمايد.»، بر خلاف تصريح مواد 5 و 7 قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطّلاعات مصوّب 1387 كه مؤسسات عمومي را ملزم مي دارد در حداقل زمان ممكن، بدون تبعيض و بدون اخذ توجيه و دليل نسبت به در دسترس قراردادن اطّلاعات اقدام نمايند، ارائه عكس و فيلم آرشيوي موزه ها را محدود به آثار در معرض نمايش و منوط به اخذ مجوّز از مديريت مجموعه نموده است. چنانچه از اطلاق كلمه «اطّلاعات» در قانون مذكور و تشريح آيين نامه اجرايي آن از گستره شمول اين كلمه بر مي آيد «هر نوع داده از جمله صوت، تصوير، فيلم، نوشته، نشانه، نقشه، اعداد و يا تركيبي از آنها كه در اسناد مندرج باشد يا به صورت نرم افزاري ذخيره گرديده و يا با هر وسيله ديگري ضبط شده باشد» مشمول قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطّلاعات بوده و استثنائات دسترسي آزادانه و ضوابط آن نيز در فصل چهارم همين قانون مشخص گرديده است. حال نه تنها هيچ محدوديتي نسبت به داده ها و اسناد تاريخي و موزه اي (چه در معرض نمايش و چه موجود در مخازن) در اين قانون وجود ندارد كه بالعكس تسهيل دسترسي و قابليت مطالبه آن در ظرف زماني مشخص در شيوه نامه هاي مربوطه بالاخص مواد 9 و 13 شيوه نامه دسترسي آزاد به اسناد و مكاتبات اداري موضوع بند ج ماده 1 قانون مصوب 1398 نيز تبيين و شفاف سازي شده است. همچنين آن چه از منطق كلي دستورالعمل بر مي آيد، حساسيت تدوين آن نسبت به دسترسي به اصل اموال و اماكن تاريخي و كنترل آسيب ناشي از عكاسي و فيلم برداري است و لحاظ كردن محدوديّت نسبت به عكس ها و فيلم هاي آرشيوي موجود در موزه و يا انحصار آن به اماكن تاريخي و اموال منقول فرهنگي ـ تاريخي در معرض نمايش بلاوجه و تحديد حقوق قانوني مكتسبه افراد مي باشد. فلذا با عنايت به توضيحات معنونه، صدور حكم شايسته مبني بر ابطال انحصار ماده 6 دستورالعمل مذكور به اماكن تاريخي و اموال منقول فرهنگي ـ تاريخي در معرض نمايش، ابطال تبصره 1 اين ماده و بلااثر نمودن محدوديّت هاي ايجاد شده مغاير با قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطّلاعات و بند 6 ماده 1 مصوبه شوراي عالي اداري در خصوص منشور حقوق شهروندي از آن مرجع مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "نامه شماره 982100/40237 مورخ 1398/12/17 وزير ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي دستورالعمل شماره 982100/40237 مورخ 1398/12/17 وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي معاونين محترم وزارت رئيس محترم پژوهشگاه مديران كل محترم ستادي مديران كل محترم ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي استان ها مديران محترم شركت هاي تابعه مديران محترم مجموعه هاي تاريخي و فرهنگي نياوران، سعدآباد و كاخ گلستان رئيس كل محترم موزه ملّي ايران با سلام؛ به منظور ايجاد وحدت رويه در صدور كمّي و كيفي مجوّزهاي فيلم برداري و عكاسي، به پيوست متن«دستورالعمل جديد فيلم برداري و عكاسي از اماكن تاريخي و اموال منقول فرهنگي، تاريخي تحت پوشش وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي» كه در 28 ماده، 12 تبصره و 11 بند تدوين گرديده است، جهت اجرا ابلاغ مي شود. ضروري است كلّيه واحدهاي تابعه از تاريخ ابلاغ اين دستورالعمل با رعايت مفاد مندرج در متن و با هماهنگي و محوريت مركز روابط عمومي و اطّلاع رساني وزارتخانه نسبت به صدور مجوّزهاي ياد شده اقدام نمايند. ـ وزير ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي دستورالعمل فيلم برداري و عكاسي از اماكن تاريخي و اموال منقول فرهنگي- تاريخي تحت پوشش «وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي» ......................... فيلم برداري و عكاسي پژوهشي ماده 6: فيلم برداري و عكاسي با دوربين حرفه اي و تجهيزات جانبي به منظور انجام كار تحقيقاتي و پژوهشي از اماكن تاريخي و از كلّيه اموال منقول فرهنگي ـ تاريخي در معرض نمايش، با ارائه معرفي نامه از دستگاه هاي دولتي و نهادهاي معتبر با تأييد حوزه هاي نظارتي مرتبط و اخذ مجوّز از مركز روابط عمومي و اطّلاع رساني با رعايت مفاد مندرج در اين دستورالعمل امكان پذير است. تبصره1: چنانچه تصويري از موضوع مورد نظر در آرشيو عكس اماكن تاريخي موجود است با اخذ مجوّز از مديريت مربوطه و ذكر منبع، پژوهشگر مي تواند از آن استفاده نمايد و چنانچه تصوير مورد نظر در آرشيو اماكن تاريخي موجود نيست، مديريت اماكن تاريخي مي توانند در صورت امكان و پس از طي مراحل مندرج در ماده 7 با در نظر گرفتن تبصره 2 ذيل همين ماده شرايط لازم براي تهيه عكس مورد نظر را فراهم نمايد." در پاسخ به شكايت مذكور، مشاور وزير و مديركل دفتر حقوقي و املاك وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي به موجب لايحه شماره 140323/12696 مورخ 1403/8/9 توضيح داده است كه: "1ـ اين وزارتخانه مستند به قوانين تشكيل و وفق وظايف محوله از جمله شقوق مختلف ماده 3 قانون اساسنامه سازمان ميراث فرهنگي كشور مصوّب 1367/2/1 به نمايندگي از طرف مردم ايران متولّي نظارت، حفاظت، احياء و معرفي كلّيه آثار و اموال فرهنگي ـ تاريخي و به جا مانده از گذشتگان است كه وفق ماده 26 قانون مدني، معد هستند براي مصالح يا انتفاعات عمومي در واقع ماهيت اين ماده تأييد و تأكيدي است بر حاكميت دولت بر موزه ها و اشياي آنها تا منافع اين اموال كه مالكيت عمومي دارند شامل همه آحاد جامعه شود؛ اهميّت و ارزش اين اموال و آثار به حدّي است كه قانونگذار در ماده 83 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران اين گونه اموال دولتي را چنانچه از نفايس ملّي محسوب شوند، غيرقابل انتقال به غير دانسته است مگر با تصويب مجلس شوراي اسلامي آن هم در صورتي كه از نفايس منحصر به فرد نباشد و دقيقاً با ملحوظ نظر قراردادن شأن و جايگاه ميراث فرهنگي است كه قانونگذار در بند (ط) ماده 8 قانون مديريت خدمات كشوري، حفاظت از ميراث فرهنگي را از امور حاكميتي دانسته تحقّق آن را موجب اقتدار و حاكميت كشور برشمرده است و همين امر سبب شده تا اين وزارتخانه با استفاده از روش هاي علمي و فنّي و استانداردهاي بين المللي نسبت به تهيه و تدوين ضوابط مربوط به وظايف اقدام نمايد كه دستورالعمل صدرالذكر را نيز شامل مي گردد. 2ـ برخلاف تحليل و توجيه ارائه شده در دادخواست ماده 6 دستورالعمل موصوف و تبصره 1 آن دقيقاً در راستاي تسهيل دسترسي به اطّلاعات تدوين شده است تا محقّقان و پژوهشگران در حداقل زمان ممكن به اطّلاعات درخواستي دسترسي يابند و به هيچ عنوان منافاتي با مواد مورد اشاره از قانون «انتشار و دسترسي آزاد به اطّلاعات» مصوّب 1387 ندارد: بديهي است ذكر عبارت در معرض نمايش در متن ماده 6 دستورالعمل به دليل محدود كردن حق دسترسي آزاد به اطّلاعات عمومي مجاز و عدم توجه به ماده 5 قانون دسترسي آزاد به اطّلاعات نبوده بلكه ناشي از يك اصل تخصّصي حاكم بر حمايت و حفاظت از اموال فرهنگي ـ تاريخي در تمامي موزه هاي شناخته شده است كه به دليل تكرار ناپذيري و آسيب پذيري اين اموال و نكات تخصّصي كه در نگهداري/ نمايش اين امول بايد مدنظر قرار گيرد، تنها بخشي از اموال فرهنگي ـ تاريخي كه مستندسازي شده و نمايششان خطر كمتري براي آن اموال ايجاد مي نمايد، به صورت دوره اي در معرض ديد عموم قرار مي گيرند و تعداد بسيار زيادي از اموال فرهنگي ـ تاريخي كه مستندسازي نشده يا اطّلاعاتشان به صورت كامل طبقه بندي نشده يا نمايششان، بيم ورود لطمه را به اين اموال افزايش مي دهد يا بنابر بسياري دلايل تخصّصي و امنيتي ديگر قابليت نمايش ندارند، در مكان هايي امن به نام مخازن با حفظ استانداردها و موارد حفاظتي و امنيتي نگهداري مي شوند و تنها امناي اموال يا افراد متخصّص با ارائه معرفي نامه معتبر، مجوّز ورود به اين اماكن و دسترسي به اين اموال را دارند و گاهاً با رعايت كلّيه موارد تخصّصي، از آنها عكسبرداري و فيلم برداري مي شود تا علاوه بر حفظ سلامت اموال، از گزند مجرمين و سوء استفاده گران در امان بمانند كه اين موضوع در بند (ب) ماده 17 قانون دسترسي آزاد به اطّلاعات كه به بيان استثنائات مي پردازد، مورد توجه و تأييد قرار گرفته تا چنانچه ارائه اطّلاعات درخواست شده سبب بروز جُرم عليه اين امول كه جزئي از ميراث فرهنگي كشور هستند و تجري سارقين و سوء استفاده گران (از جمله سازندگان اموال تقلبي مذكور در ماده 566 مكرّر قانون مجازات اسلامي) مي گردد، از اين موضوع ممانعت شود همچنين طبق آيين نامه حفاظت از ميراث فرهنگي كشور مصوّب 1381 شوراي امنيت كشور، سازمان ميراث فرهنگي كشور (وزارت فعلي) محق و موظّف است اقدامات لازم را براي حفاظت از اشياي موزه اي به عمل آورد و از آنجا كه وزارت مذكور نهاد حاكميتي و مرجع صالح ملّي حفاظت از ميراث فرهنگي از جمله اشياي واقع در موزه ها است، يكي از تمهيدات حفاظتي مهم در اين راستا آن است كه در برخي مقاطع زماني و به لحاظ حساسيت هاي موجود، برخي اشيا عامداً در مخازن موزه ها نگهداري نمايند و بازديد عمومي بنا به دلايل امنيتي، ممنوع باشد و همه افراد اجازه ورود به مخازن و دسترسي به كلّيه اموال را نداشته باشند. نبايد از نظر دور داشت كه در راستاي ايفاء وظايف محوله، خارج نمودن اموال فرهنگي ـ تاريخي از محل نگهداري و جابه جايي آنها به هر دليلي، تماماً وفق مقرّرات و ضوابطي است كه توسط مقامات ذي صلاح و متخصّص در وزارتخانه ميراث فرهنگي گردشگري و صنايع دستي تدوين شده است. 3ـ قيد عبارت «با اخذ مجوّز از مديريت مربوطه و ذكر منبع» مذكور در تبصره 1 ماده 6 دستورالعمل، به معناي مطالبه دليل يا توجيه تقاضاي مطروحه كه در ماده 7 «قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات» آمده، نيست بلكه تأكيدي بر لزوم رعايت موارد حفاظتي و امنيتي در رابطه با اموالي است كه چگونگي بهره برداري فعلي از آنها در حفظ و ايجاد امكان بهره برداري نسل هاي آينده از اين اموال، تعيين كننده و مؤثر است و مدير و مقامات صالح در هر موزه مسئول و مكلّف به انجام و پيگيري اين امور هستند تا بازديد، جابه جايي و هرگونه عكس برداري و فيلم برداري، موجب ورود لطمه و آسيب به اين اموال غيرقابل تكرار نشود. همچنين روشن است كه آن بخش از تبصره 1 ماده 6 كه به وجود تصاوير اشياي در معرض نمايش در آرشيو موزه اشاره دارد علاوه بر اين كه به پژوهشگران اين امكان را مي دهد تا به سهولت و بدون فوت وقت از تصاوير موجود در آرشيو موزه بهره مند شوند، از ورود آسيب هاي بالقوه اي كه عكس برداري و فيلم برداري مجدّد با استفاده از تجهيزات مربوطه براي فضاهاي موزه اي و اموال موزه اي دارد جلوگيري مي نمايد و به همين دليل در دستورالعمل آمده كه اين گونه اعمال بايد با هماهنگي با مقام واجد صلاحيّت در موزه صورت گيرد و اخذ مجوّز به معناي نفي حق برخورداري افراد از تصاوير اين اموال نيست بلكه صرفاً تأكيدي بر حق مكتسبه و حاكميتي موزه در حفاظت و حمايت از اموال موزه اي است همچنين اموال فرهنگي ـ تاريخي چه منقول چه غيرمنقول به عنوان مواد اوليه جهت استخراج اطلاعات محسوب مي شوند و پس از انجام تحقيق و پژوهش بر روي آنها، مشمول حفظ حقوق مالكيت معنوي توليد كننده اطّلاعات نيز خواهند بود لذا اين موضوع نيز نافي حق مردم بر دسترسي به اطلاعات اموال موزه اي نيست. چنانچه تبصره 1 ماده 6 حذف شود (بالتبع تبصره 2 نيز حذف مي گردد) امكان استفاده پژوهشگر تصاوير در معرض نمايش در آرشيوهاي مستندات، منتفي خواهد شد و اين امر نه تنها تقويت حق پژوهشگر به دسترسي به اطّلاعات نيست بلكه سبب نقض آن خواهد بود. در پايان مجدداً توجه آن هيأت را به اين نكته نيز جلب مي نمايد كه مورد توجه قراردادن و اجراي دستورالعمل فوق الاشاره به عنوان يكي از معدود مقرّرات حمايتي موجود، سبب حفظ اموال گاهاً منحصر به فرد و اطّلاعات انحصاري آنها است كه اگر به شيوه درست و به صورت صحيح اخذ و استفاده نشود علاوه بر تشويق مجرمان بر انجام جُرم عليه اين اموال، موجد عواقبي است كه در آينده غير قابل جبران خواهد بود و چنانچه مداقه فرمايند كاملاً واضح است كه چه فرد يا افرادي از حذف يا تعديل چنين مقرّراتي سود خواهند برد." در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده به هيأت تخصّصي فرهنگي، آموزشي و پزشكي ديوان عدالت اداري ارجاع و هيأت مذكور به موجب دادنامه شماره 140431390000644504 مورخ 1404/3/13 عبارت «در معرض نمايش» از ماده 6 دستورالعمل فيلم برداري و عكاسي از اماكن تاريخي و اموال منقول فرهنگي ـ تاريخي تحت پوشش وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مزبور به دليل عدم اعتراض از سوي رئيس و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيّت يافت. رسيدگي به تبصره 1 از ماده 6 دستورالعمل فيلم برداري و عكاسي از اماكن تاريخي و اموال منقول فرهنگي ـ تاريخي تحت پوشش وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي (ابلاغي به موجب نامه شماره 982100/40237 مورخ 1398/12/17 وزير ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي) در دستوركار جلسه هيأت عمومي قرار گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/5/14 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي با عنايت به اين كه حسب دفاعيات وزارت ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري و توضيحات نماينده آن وزارتخانه در خصوص تكليف قانوني وزارتخانه فوق براي حفظ و نگهداري آثار فرهنگي و تاريخي اعم از اماكن تاريخي و اموال منقول، منوط شدن دسترسي افراد به اين اموال ملّي و تاريخي ملّت ايران براي فيلم برداري و عكاسي به صدور مجوّز از سوي اين وزارتخانه به معناي منع مطلق دسترسي نبوده و در راستاي وظايف قانوني اين مرجع در پيشگيري از بروز آسيب هاي احتمالي به اين اماكن و اشياء و رفع خطر سرقت، قاچاق، نسخه برداري غيرقانوني و همچنين سودجويي برخي افراد در تهيه تصاوير و فروش آنها صورت گرفته، لذا تبصره 1 ماده 6 دستورالعمل شماره 982100/40237 مورخ 1398/12/17 وزارت ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري مغايرتي با قوانين ندارد و ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي پپپپ