رأي شماره هاي 2179 و 2180 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: بند 5 دستور العمل شماره 22 معاونت ارتباط كار وزارت تعاون،‌ كار و رفاه اجتماعي مبني بر تبيين ساعتهاي كاري نوبتهاي صبح، عصر و شب ابطال شد

شماره 9903237 – 23 / 8 / 1400 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس ھيأت مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمھوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي ھيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه هاي 140009970905812179و 140009970905812180 مورخ 27 /7 /1400 با موضوع: «بند 5 دستورالعمل شماره 22 معاونت روابط كار وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي مبني بر تبيين ساعتهاي كاري نوبتهاي صبح، عصر و شب ابطال شد . »جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل ھيأت عمومي و ھيأتھاي تخصصي ديوان عدالت اداري - يدالله اسمعيلي فرد شماره دادنامه : 2179 - 2180 تاريخ دادنامه : 27 /7 /1400 شماره پرونده : 0000320 و 9903237 مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان : آقايان محسن كريمي زندي و عيسي حسن زاد موضوع شكايت و خواسته : ابطال بند 5 دستورالعمل شماره 22 معاونت روابط كار وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي به شماره 128776 مورخ 19 /11 /1390 گردش كار : شاكيان به موجب دادخواست هاي جداگانه اي ابطال بند 5 دستورالعمل شماره 22 معاونت روابط كار وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي به شماره 128776 مورخ 19 /11 /1390 را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده اند كه : " دستورالعمل شماره 22 روابط كار مديران كل محترم تعاون، كار و رفاه اتماعي استان ها 1 - درخواست ابطال دستورالعمل مورد شكايت، در راستاي حمايت از توليد است . 2 - نظر به اينكه در خصوص نوبتكاري موضوع مواد 55 و 56 قانون كار، برداشتها و رويههاي مختلفي وجود دارد، كه موجب تشتت وحدت رويه شده است، مصوبه اقدام به تصويب بند 5 دستورالعمل به اين صورت نموده است : مصوبه مواد 55 و 56 قانون كار را به ميل خود تفسير نموده است، كه چنانچه نيم يا بيش از نيمي از ساعات هر نوبت كاري با هر يك از نوبتهاي پيش فرض مقنن منطبق باشد، همان نوبت تلقي ميگردد و مثالهايي نيز زده شده است . 3 - قانون اساسي : الف) تعارض با اصل 58 : اقدام به قانونگذاري صرفاً در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي ميباشد؛ حال آنكه واضع مصوبه مورد شكايت، اقدام به قانونگذاري كرده است . ب) تعارض با اصل 73 : در حالي كه تفسير قانون در صلاحيت مجلس است، اما مصوبه مورد شكايت، اقدام به تفسير مواد 55 و 56 قانون كار نموده است؛ به نحوي كه در نوبت ¬ كاري در ساعت 19 عصر تا 7 صبح به گونه ¬ اي اقدام كرده كه به نوعي تفسير قانون محسوب ميگردد . ج) تعارض با اصل 138 : مفهوم مخالف اصل 138، آن است كه ساير مراجع (غير از هيأت وزيران و وزرا) مانند معاونتهاي هر يك از وزارتخانه ها – همچون معاونت روابط كار كه واضع مقرره مورد شكايت است - ، حق صدور تصويبنامه، آييننامه و دستورالعمل را ندارد . 3 - ساير قوانين : الف) ماده 90 قانون ديوان عدالت اداري : با توجه به اينكه عدم وجود مجوز قانوني براي معاونت روابط كار مبني بر صدور دستورالعمل اجرايي طبق دادنامه هاي هيأت عمومي به شماره 482 (مورخ 19 /3 /1393)، 473 (مورخ 25 /11 /1391)، شماره 1692 (مورخ 1 /8 /1397)، 537 (مورخ 18 /8 /1395) و شماره 538 (مورخ 18 /8 /1395) دلالت بر اين دارند كه معاونت روابط كار، خارج از اختيارات خود اقدام به صدور تصويبنامه، دستورالعمل يا بخشنامه نموده است، بنابراين درخواست ميگردد ضمن پذيرش ايرادات مذكور، به استناد ماده 90 قانون ديوان عدالت، نسبت به طرح موضوع در هيأت عمومي و ابطال دستورالعمل شماره 22 روابط كار راي مقتضي صادر گردد . ب) نظر به شرح وظايف 29 گانه اداره كل روابط كار و جبران خدمت وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي (مرقوم در سايت وزارتخانه هاي مذكور) كه به تأييد معاون توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس جمهور رسيده است، معاونت روابط كار، صلاحيتي در جهت تفسير، تصويب و ابلاغ دستورالعمل اجرايي ندارد . بنابراين به لحاظ مغايرت با قانون و خارج از حدود اختيار بدون ابطال مصوبه از زمان تصويب مورد استدعاست . در تصويب دستورالعمل مورد شكايت، اقدام به بسط و گسترش دامنه شمول قانون به خصوص در بند 5 در رابطه با ماده 56 قانون كار گرديده است و با طرح فرض قانوني مذكور در ماده 53 قانون كار، سعي در تطبيق فرض 12 ساعت كار با 8 ساعت كار و تعريف ضابطه عقلايي براي آن نموده است تا به نتيجه مورد نظر خود مبني بر تعلق فوق العاده نوبتكاري 5؍22 درصدي به آن برسد . لذا صدور مصوبه، خارج از صلاحيت واضع آن است . " در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي يكي از شاكيان به نام آقاي عيسي حسن زاد ارسال شده بود، وي به موجب لايحه اي كه به شماره 99 - 3237 - 7 و 6 مورخ 29 /2 /1400 ثبت دفتر هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري شده توضيح داده است كه : " احتراماً نظر به پرونده كلاسه 9903237 در خصوص شكايت اينجانب مبني بر ابطال دستورالعمل شماره 22 معاونت روابط كار و عطف به اخطاريه رفع نقص مورخ 27 /2 /1400 مبني بر اعلام درخواست ابطال كل دستورالعمل و يا قسمتي از آن با عنايت به اينكه معاونت روابط كار به استناد اصل 138 قانون اساسي و شرح وظايف و اختيارات 29 گانه مصوب معاونت منابع انساني رياست جمهوري اين معاونت اختيار تدوين و صدور هيچ گونه دستورالعملي را ندارد . لذا بدين وسيله و دادخواست تقديمي تقاضاي ابطال بند 5 آيين نامه مذكور به جهت نقض اصل 73 قانون اساسي و تفسير و توسعه مواد 55، 53 و 56 قانون كار نموده است . همان گونه كه استحضار داريد، اصل 73 قانون اساسي تفسير قوانين و مقررات با مرجع واضع آن يعني مجلس شوراي اسلامي است، لذا تفسير قوانين و بسط و گسترش آن صرفاً از طريق تفسير قانون يا وضع قانون جديد توسط مجلس بايد صورت گيرد . ليكن متاسفانه در تدوين دستورالعمل شماره 22 معاون روابط كار با صدور و ابلاغ دستورالعمل مذكور اقدام به بسط و گسترش دامنه شمول قانون به خصوص در بند 5 دستورالعمل در رابطه با ماده 56 قانون كار نموده و با طرح فرض قانوني مذكور در ماده 53 سعي در تطبيق فرض 12 ساعت كار با 8 ساعت كار و تعريف ضابطه عقلايي براي آن نموده است تا به نتيجه مورد نظر خود مبني بر تعلق فوق العاده نوبت كاري 5 / 22 درصدي به آن نمايد . لذا صدور چنين دستورالعملي از جانب هر يك از مقامات به غير از مرجع واضع آن مورد پذيرش قانون و هيأت ديوان عدالت اداري نبوده و بنابراين خارج از اختيارات هيأت وزيران و وزير كار، تعاون و رفاه اجتماعي و به طريق اولي معاون روابط كار مي باشد كه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در دادنامه هاي شماره 537 و 538 مورخ 18 /8 /1395 به اين موضوع صحه گذشته و اقدام به ابطال بندهاي 5، 4 و 3 دستورالعمل شماره 38 و بندهاي 5، 2 و 1 بخشنامه شماره 3 روابط كار نموده است . علي ايحال خواهشمند است به جهت تضييع حقوق سرمايه گذاران بخش توليد و پيشگيري از آسيب و تحميل هزينه هاي مازاد به صنعت، ضمن بررسي دادخواست تقديمي حكم به ابطال بند 5 دستورالعمل شماره 22 روابط كار از تاريخ تصويب آن به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري صادر فرماييد . " متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " دستورالعمل شماره 22 روابط كار مديران كل محترم تعاون، كار و رفاه اجتماعي استان ها «5 - با عنايت به اينكه تعيين ساعات شروع و پايان كار در نظام حقوق كار فعلي امري قراردادي است و به اين ترتيب در هر كارگاه بنا به مقتضيات مربوط تعيين ميگردد، مآلاً نوبتهاي تعيين شده در موارد كار نوبتي الزاماً بر ساعات پيش فرض مقرر قانوني كه در بند 2 فوق ذكر گرديد دقيقاً منطبق نمي باشد و صور متنوع و گوناگوني دارد . در اين گونه موارد براي تطبيق وضعيت نوبت كاري هر كارگاه با مفاد ماده 56 قانون كار و تعيين فوق العاده مربوط لازم است معلوم گردد كه هر يك از نوبت هاي كار مقرر با كدام يك از نوبت هاي پيش فرض مقنن در مواد 55 و 56 قانون كار قابل انطباق است . براي اين انطباق مـلاك و ضابطه عقلايي و مقرر در ايـن دستورالعمل اين است كه چنانچه نيم يا بيش از نيمي از ساعات هر نوبت كاري مقرر با هر يك از نوبت هاي پيش فرض مقنن منطبق باشد، همان نوبت تلقي خواهد شد . براي مثال نوبتي كه از ساعت 8 صبح تا 16 عصر تعيين شده است، نوبت صبح تلقي مي شود؛ زيرا شش ساعت از آن در صبح و فقط 2 ساعت از آن در عصر واقع شده است و به اين ترتيب مطابق ضابطه فوق الذكر از آنجا كه بيش از نيمي از ساعات اين نوبت در صبح واقع است نوبت صبح تلقي مي شود . مثالي ديگر : چنانچه در يك كارگاه نوبت هاي كار در دو نوبت سامان داده شده باشد و ساعت شروع و پايان كار در نوبت اول از ساعت 7 صبح تا 19 عصر و در نوبت دوم از 19 عصر تا 7 صبح باشد، هفت ساعت از نوبت دوازده ساعته اول در صبح و پنج ساعت آن در عصر واقع است و لذا نوبت صبح تلقي مي شود . در نوبت دوم نيز كه ساعت شروع كار، 19 عصر و پايان آن، 7 صبح روز بعد مي باشد، 3 ساعت از آن نوبت در عصر و 8 ساعت در شب و 1 ساعت در صبح قرار مي گيرد و به اين لحاظ نوبت شب تلقي شده و با صورت نوبت كاري صبح و شب منطبق بوده و فوق العاده مربوط 5 / 22 % مي باشد» . " در پاسخ به شكايت مذكور، اداره كل حقوقي( معاونت امور مجلس، حقوقي و استانها) وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي به موجب لايحه شماره 34001 - 29 /2 /1400 نامه شماره 30061 - 25 / 2 / 1400 مديركل روابط كار و جبران خدمت وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي را ارسال كرده است كه متن آن به قرار زير است : " الف - در خصوص صلاحيت وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي در صدور دستورالعمل : 1 - با توجه به اصل 138 قانون اساسي هر يك از وزيران در حدود وظايف خويش حق وضع آيين نامه و صدور بخشنامه را دارد ليكن مفاد اين مقررات نبايد با متن و روح قانون مخالف باشد . 2 - علاوه بر مقررات موضوع اصل 138 قانون اساسي، هر يك از وزرا حق صدور بخشنامه ها و دستورالعمل هايي را دارند كه جنبه تبيين و تشريح قوانين و يا تنظيم امور داخلي و نظارت بر حسن اجراي قوانين را دارد . چنانچه در كتب حقوقي در تعريف بخشنامه يا دستورالعمل چنين آمده است : دستوراتي است كه مقام مافوق در دستگاه هاي اجرايي خطاب به همكاران شاغل در قلمرو ماموريت خود صرفاً در مقام تبيين و بيان شيوه اجراي قوانين و مقررات و يا به منظور حسن اجرا و تنظيم امور داخلي صادر مي نمايد . بر همين مبنا معاونين وزير در اداره وزارتخانه براي تمشيت امور حق صدور دستورالعمل را دارند . 3 - نظر به اينكه مراجع حل اختلاف كار در خصوص رسيدگي به دعاوي مربوط به نوبت كاري با سردرگمي روبرو بوده و در اين خصوص همواره تشتت آراء وجود داشت . معاون وقت روابط كار وزارت متبوع، دستورالعمل شماره 22 روابط كار را در راستاي شفاف سازي صادر نموده كه حاوي حكم جديدي نيست بلكه صرفاً بيان و تشريح قواعد و مقررات موجود براي رفع ابهام و ايجاد وحدت رويه است . لذا صدور دستورالعمل مذكور نه تنها در صلاحيت مقام مزبور بوده بلكه امري ضروري و در راستاي انجام وظايف است چرا كه جلوگيري از صدور آراء متناقض و متعارض در موارد مشابه و جلوگيري از تبعيض بين كارگران با شرايط كار يكسان از وظايف اصلي وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي مي باشد . ب - در خصوص بند 5 دستورالعمل شماره 22 روابط كار : 1 - با عنايت به ماده 55 قانون كار « كار نوبتي عبارت است از كاري كه در طول ماه گردش دارد، به نحوي كه نوبت هاي آن در صبح يا عصر يا شب واقع مي شود . » در ماده مذكور به صورت كلي و بدون قيد ساعت كار عبارت صبح و عصر و شب به كار رفته است . 2 - ماده 51 قانون كار حداكثر ساعت كار قانوني كارگر را 8 ساعت در روز اعلام نموده است . از طرفي ماده 53 اين قانون نيز كار روز را كارهايي دانسته كه زمان انجام آن از ساعت 6 بامداد تا 22 مي باشد و كار شب را كارهايي مي داند كه زمان انجام آن بين 22 تا 6 بامداد قرار دارد، با جمع مواد مذكور با محاسبه هر 8 ساعت براي هـر اوقات كاري، منظور از صبح از سـاعت 6 بامداد تا 14 بعدازظهر و منظور از عصـر از سـاعت 14 تا 22 و منظور از شب از ساعت 22 تا 6 بامداد است . ليكن با توجه به ماده 56 قانون كار دركارهاي نوبتي الزاماً ساعت كار بر ساعات پيش فرض مذكور دقيقاً منطبق نمي شود و صور متنوع و گوناگوني دارد . براي جلوگيري از تشتت آراء و تضييع حقوق كارگران و كارفرمايان، در مواردي كه چارچوب و اساس خاص وجود ندارد رجوع به قاعده منطقي مي تواند راهگشا باشد . لذا با لحاظ ضابطه منطقي چنانچه نيم يا بيش از نيمي از ساعات هر نوبت كار مقرر به هر يك از نوبت هاي پيش فرض مقنن منطبق باشد همان نوبت تلقي مي شود . براي مثال نوبتي كه از ساعت 8 صبح تا 16 عصر تعيين شده است نوبت صبح تلقي مي شود زيرا شش ساعت آن در صبح و فقط دو ساعت از آن در عصر واقع شده است . به نظر مي رسد قاعده اي غير از اين منشاء بي عدالتي و بروز اختلاف در جامعه كارگري و كارفرمايي باشد . بنابراين با عنايت به مراتب فوق درخواست رد شكايت شاكي را از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مي نمايم . در ضمن در صورت صلاحديد هيأت مزبور، خواهشمندم دستور فرماييد نماينده اين اداره كل به جلسه دادرسي دعوت گردد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 27 /7 /1400 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است . راي هيأت عمومي اولاً : طبق بند 26 اختيارات بيست و نه‌ گانه اداره كل روابط كار و جبران خدمت، يكي از اختيارات آن اداره كل «ايجاد هماهنگي و وحدت رويه در واحدهاي اجرايي و مراجع حل اختلاف» است و با عنايت به اينكه براساس راي شمـاره 1137 مـورخ 10 /11 /1396 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري : «اختيار حاصل از اصل 138 قانون اساسي براي وزرا جهت تـدوين آيين نامه و بخشنامـه علاوه بر آنچه قـانون مستقيماً آنها را مأمور تدوين آيين نامه اجرايي قوانين نموده، دلالتي بر نفي امكان صدور دستورالعمل و بخشنامه به عنوان يكي از لوازم اعمال مديريت و اختيارات از سوي ساير مقامات وزارتخانه در چارچوب شرح وظايف و اختيارات تفويض شده به آنها ندارد»، بنابراين تصويب دستورالعمل شماره 22 روابط كار كه در جهت ايجاد وحدت رويه درخصوص ساعت هاي كاري نوبت كاري بوده است، خارج از حدود اختيار نيست . ثانياً : با توجه به اصل هفتاد و سوم قانون اساسي كه مقرر مي‌دارد : «شرح‏ و تفسير قوانين‏ عادي‏ در صلاحيت‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ است»، تبيين ساعتهاي كاري نوبتهاي صبح، عصر و شب در ماده 55 و 56 و ساير مواد قانون كار مصوب سال 1369 كه در قالب بند 5 دستورالعمل مورد شكايت و برمبناي تعيين ساعتهاي صورت گرفته و در صورت قرار داشتن قسمتهاي مربوط به ساعتهاي كاري در نوبتهاي مختلف، با تعيين ضوابطي ساعات كاري را در يكي از نوبتهاي يادشده قرار داده، در حكم تفسير قانون است و لذا بند 5 دستورالعمل شماره 22 معاونت روابط كار وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود ./ حكمتعلي مظفري رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري