رأي شماره 1576462 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 5 و تبصره ذيل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال 1402 شهرداري هاي كشور

تاريخ دادنامه: 1402/6/21 شماره دادنامه: 140231390001576462 شماره پرونده: 0106607 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت : سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور موضوع شكايت و خواسته : ابطال بند 5 و تبصره ذيل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال 1402 شهرداري هاي كشور گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 5 و تبصره ذيل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال 1402 شهرداري هاي كشور را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه به استحضار مي رساند طرف شكايت طي مكاتبه شماره 46381 مورخ 1401824 بخشنامه بودجه شهرداري ها را مستفاد از ماده 25 آيين نامه مالي شهرداري ها به كليه معاونين هماهنگي امور عمراني استانداري هاي كشور به منظور ابلاغ به شهرداري ها ارسال كرد . بر اساس ماده مذكور، بودجه شهرداري ها بايد بر اساس برنامه ها و وظايف و فعاليت هاي مختلف و هزينه هر يك از آنها تنظيم گردد. طرز تنظيم برنامه و بودجه و تفريغ بودجه و نحوه تفكيك وظايف و فعاليت ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنين طرز برآورد و هزينه به موجب دستورالعملي خواهد بود كه به وسيله وزارت كشور تصويب و ابلاغ خواهد شد. لذا بند مورد شكايت بنا به دلايل ذيل قابل ابطال مي باشد . اولاً از آنجايي كه اين بند محدود به ماده 41 قانون استخدام كشوري و تشريفات مندرج در آن نشده است مي تواند موجد پرداخت هايي چون حق بهره وري، حق تلاش، حق كوشش و ... كه سابقاً در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ابطال شده است گردد. از اين رو مبهم نگاري اين بند خود مغاير اصول وضوح و شفافيت قوانين و مقررات مي باشد كه متعاقباً مي تواند پرونده هاي متعددي را ناشي از عمل شهرداري ها در اين رابطه ايجاد كند. بنابراين مفاد بند 5 مغاير با بند 3 سياست هاي كلي امنيت اقتصادي ابلاغي 1379113 مقام معظم رهبري و نيز ماده 123 قانون برنامـه ششم توسعـه در لازم الاجرا بودن سياست هاي كلي است . ثانياً در ماده 41 قانون استخدام كشوري كه بر شهرداري ها به غير از شهرداري پايتخت حاكم است مجوز پرداخت دو ماه پاداش منوط به اخذ مصوبه هيأت وزيران است. اين در حالي مي باشد كه طرف شكايت اين جواز را خود صادر كرده است كه اين امر خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني و مغاير ماده 41 قانون مارالذكر است . ثالثاً در فراز پاياني تبصره مذكور، پرداخت پس از تأييد شوراي سازمان و يا هيأت مديره مربوطه دانسته شده است اين در حالي مي باشد كه مصوبات موضوع بودجه شهرداري وفق بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و انتخاب شهردار، مي بايست به تصويب شوراي اسلامي شهر برسد و شوراي سازمان و يا هيأت مديره شهرداري در اين خصوص صلاحيت قانوني ندارد. در نتيجه با عنايت به اينكه بند معترض عنه و تبصره ذيل آن براي شهرداري هاي كشور لازم الاجرا و به شرح گفته شده مغاير قوانين و سياست شرح داده شده مي باشد، ابطال آن را از بدو صدور استدعا دارد . متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است بخشنامه بودجه سال 1402 شهرداري هاي كشور فصل سوم ـ ضوابط مالي تهيه و تنظيم بودجه الف) ضوابط حقوق و دستمزد بند 5 ـ پيش بيني اعتبار تشويقي خاص براي برخي كاركنان و مديران شهرداري، سازمان هاي وابسته و شركت هاي تابع براي انجام امور تأثيرگذار در مديريت شهري در راستاي افزايش بهره وري و كارايي . تبصره ـ شهرداري مي تواند در راستاي ايجاد انگيزه و افزايش بهره وري و كارايي كاركنان و مديران شهرداري و سازمان هاي وابسته و شركت هاي تابعه نسبت به پرداخت مبالغ خاص براي هر يك از كاركنان كه نقش مهمي در پيشبرد اهداف، رفع موانع و مشكلات اجرايي، وصول منابع مازاد، كاهش هزينه ها را دارند و اين اقدام سبب افزايش كارايي سيستم و رضايتمندي شهروندان شده است با ارايه مستندات و تا سقف حداكثر دو ماه حقوق و مزاياي مندرج در حكم كارگزيني افراد، در صورت تكافوي منابع و در سقف اعتبارات مصوب تخصيص يافته، با پيشنهاد شهردار يا رئيس سازمان يا مديرعامل شركت و پس از تأييد شوراي اسلامي و يا شوراي سازمان و يا هيأت مديره مربوطه (حداكثر براي هر فرد يك بار در سال) اقدام نمايد. ـ سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور مدير كل دفتر حقوقي و امور قراردادهاي سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور به موجب لايحه شماره 23427 مورخ 140254 توضيح داده است كه 1ـ همان گونه كه مستحضريد در اجراي مفاد ماده 62 قانون شهرداري و به منظور ايجاد هماهنگي در امور و نظارت بر فعاليت شهرداري ها و دهياري هاي كشور، وظايفي كه به موجب قوانين و مقررات بر عهده وزارت كشور مي باشد از طريق اين سازمان صورت مي پذيرد. بخشنامه بودجه ساليانه شهرداري هاي سراسر كشور به استناد ماده 25 آيين نامه مالي شهرداري ها از جمله مواردي است كه از طريق اين سازمان ابلاغ و شهرداري هاي كشور نيز بر اساس ماده 23 آيين نامه اخيرالذكر موظفند نسبت به تهيه برنامه جامع مالي كه در آن كليه خدمات و فعاليت ها و اقداماتي كه مي بايست طي سال مالي انجام شود همراه با برآورد مبلغ و ميزان مخارج و درآمدهاي لازم پيش بيني و پس از طي مراحل قانوني آن را اجرا نمايند . 2ـ موضوع ماده 41 قانون استخدامي كشوري صرفاً در خصوص پرداخت پاداش به كاركناني است كه منشاء خدمات برجسته براي دستگاه هستند مورد نظر است كه سازوكار آن به موجب دستورالعمل تشخيص خدمت برجسته از طريق بروز لياقت هاي ويژه موضوع بند (هـ) تبصره 4 ماده 3 قانون نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت مصوب 1370 مشخص شده است بنابراين مفاد ماده مذكور ارتباطي با بندهاي بخشنامه معترض عنه ندارد و دو امر متفاوت مي باشد . 3ـ موضوع پيش بيني اعتبار تشويقي خاص براي برخي از كاركنان و مديران شهرداري بر اساس تكليف مندرج در ماده 14 ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1402 كل كشور كه پرداخت هاي خاص و به منظور تشويق، ايجاد انگيزه، افزايش بهره وري، بهبود كمي و كيفي خدمات و نظايـر آن بيـن كاركنان دستگاه هاي اجرايـي صورت گرفته است كه اين سازمان به منظـور ايجـاد وحـدت رويـه در شهـرداري ها و به منظـور جلوگيري از پرداخت هاي غير متعارف و متفاوت اقدام به تدوين و ابلاغ بند مذكور نموده است . 4 ـ شاكي در حالي تبصره ذيل بند بخشنامه معترض عنه را مغاير با بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدي دانسته است كه بند 16 ماده 80 قانون اخيرالذكر ناظر به تصويب لوايح يا لغو عوارض شهر با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت مي باشد. لذا ارتباطي با بخشنامه معترض عنه ندارد . 5 ـ مطابق بند 12 ماده 80 قانون شوراها تصويب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفريغ بودجه سالانه شهرداري و مؤسسات و شركت هاي وابسته به شهرداري با رعايت آيين نامه مالي شهرداري از وظايف ذاتي شوراي اسلامي شهر مي باشد. بنابراين بديهي است كه اجراي بند 5 و تبصره ذيل آن مستلزم تصويب شوراي اسلامي شهر خواهد بود. در خصوص سازمان ها و شركت هاي وابسته به شهرداري لازم به توضيح است كه بودجه سازمان هاي وابسته كه به استناد ماده 54 قانون شهرداري تأسيس شده اند، مطابق بودجه شهرداري مي بايست به تصويب و تأييد شوراي اسلامي شهر برسد ولي نسبت به شركت هايي كه به موجب ماده 84 قانون شهرداري ايجاد و فعاليت دارند به موجب بخشنامه شماره 191710 مورخ 13971017 وزير وقت كشور، بودجه آن شركت ها نيز به همراه بودجه شهرداري به صورت تلفيقي جهت تصويب به شوراي اسلامي شهر ارائه خواهد شد. بنابراين قاعده حقوقي جديدي وضع نشده و تصويب بودجه در سازمان هاي وابسته پس از طي مراحل به تأييد شوراي اسلامي شهر خواهد رسيد . 6 ـ در خصوص نحوه اجراي بند 5 قسمت (الف) فصل سوم بخشنامه معترض عنه اين سازمان طي نامه شماره 52905 مورخ 1401923 پرداخت موضوع مورد بحث را صرفاً منوط به تأييد كميته نظام پيشنهادات و در قالب تشويقي خاص و مستند به نامه شماره 53800 مورخ 1400101 سازمان اداري و استخدامي كشور در شهرداري دانسته است كه با رعايت كليه ضوابط مقرر، قابل پرداخت خواهد بود. نحوه اجرا نظام پيشنهادات در شهرداري ها به موجب نامه شماره 15397 مورخ 1401329 اين سازمان با وحدت ملاك از ماده 20 قانون مديريت خدمات كشوري به استانداري هاي سراسر كشور ابلاغ شده است . 7ـ مطابق جزء 10 بند (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه 1402 شهرداري ها، رعايت سقف خالص پرداختي به كاركنان مطابق با سقف مقرر در قانون بودجه سال 1402 كل كشور الزامي بوده ضمن اينكه به جهت جلوگيري از پرداخت هاي نامتعارف سقف پرداخت حداكثر دو پايه حقوق در سال و آن هم صرفاً مشروط به تكافوي منابع و پس از پرداخت حقوق و دستمزد كليه كاركنان در شهرداري امكان پذير خواهد بود . علي ايحال با امعان نظر به مراتب فوق و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري تقاضاي رد شكايت از آن مرجع محترم به طرفيت اين سازمان مورد استدعاست . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402621 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً به موجب لايحه قانوني شمول قانون استخدام كشوري (غير از شهرداري پايتخت) درباره كاركنان شهرداري هاي سراسر كشور مصوب 1358627 شوراي انقلاب، شهرداري هاي سراسر كشور به غير از شهرداري پايتخت مشمول قانون استخدام كشوري و از لحاظ ضوابط پرداخت با توجه به ماده 12 قانون نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت مصوب 1370613 مشمول اين قانون هستند و در نتيجه پرداخت مزاياي ديگري به جز آنچه در قوانين فوق پيش بيني شده به كاركنان شهرداري ها منوط به تصويب قانونگذار است. ثانياً با توجه به اينكه ماده 41 قانون استخدام كشوري صرفاً ناظر به مستخدميني است كه منشأ خدمات برجسته مي شوند، متن مقرره مورد شكايت منطبق با ماده فوق نيست. ثالثاً در ماده 41 قانون استخدام كشوري صرفاً با تصويب هيأت وزيران مي توان تا دو برابر مجموع حقوق و مزاياي يك ماه را به مستخدمين مشمول ماده مذكور پرداخت نمود و اين در حالي است كه در مصوبه مورد شكايت براي پرداخت اين سقف چنين امري پيش بيني نشده است. رابعاً هرچند مطابق بند 12 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران تصويب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفريغ بودجه سالانه شهرداري و مؤسسات و شركت هاي وابسته به شهرداري با رعايت آيين نامه مالي شهرداري از وظايف ذاتي شوراي اسلامي شهر است، ليكن شوراي اسلامي شهر درآمد و هزينه كرد را تصويب مي نمايد و در زمينه پرداخت مزايا به كاركنان شهرداري ها اختياري ندارد و ضوابط پرداخت حقوق و مزايا در شهرداريها نيز تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت بوده و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براساس دادنامه شماره 1295 ـ 1294 مورخ 1401719 اعلام كرده است كه وضع ضوابط و دستورالعمل درخصوص حقوق و مزاياي مديران و كاركنان شهرداري توسط شوراهاي اسلامي شهر مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مفاد آراي شماره 3335 مورخ 13981228 و شماره 427 مورخ 140133 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز مؤيد مراتب مذكور است. با توجه به دلايل فوق، بند 5 و تبصره ذيل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال 1402 شهرداريهاي كشور خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402210) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري