رأي شماره 2344301 هيئت تخصصي اراضي، شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03‌ شوراي برنامه يزي و توسعه استان گيلان ابلاغي تحت نامه شماره 116855 مورخ 1404/03/10 رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي استان گيلان 2 - دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختماني در اراضي فاقد سند مالكيت

هيئت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست شماره پرونده: هـ ت/ 0400118 شماره دادنامه سيلور: 140431390002344301 تاريخ: 1404/09/15 شاكي: آقاي اميرسبحان شهنازي سنگاچين طرف شكايت: سازمان مديريت و برنامه ريزي استان گيلان موضوع شـكايت و خواسته: 1 ـ بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان گيلان ابلاغي تحت نامه شماره 116855 مورخ 1404/03/10 رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي استان گيلان 2 ـ دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختماني در اراضي فاقد سند مالكيت شاكي دادخواستي به طرفيت سازمان مديريت و برنامه ريزي استان گيلان به خواسته ابطال بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان گيلان ابلاغي تحت نامه شماره 116855 مورخ 1404/03/10 رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي استان گيلان و دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختماني در اراضي فاقد سند مالكيت به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيئت عمومي ارجاع شده است. متن مقرره هاي مورد شكايت به قرار زير مي باشد: "الف ـ بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان گيلان: 4) مقرر شد با عنايت به مكاتبه شماره 1000/26563/9000 مورخ 1403/11/16 معاون اول محترم قوه قضائيه، صدور پروانه ساختماني روستايي بر اساس شيوه نامه تنظيمي معاونت هماهنگي امور عمراني استانداري گيلان (پيوست 2) كه در جلسه قرائت و مورد تصويب اعضاي حاضر قرار گرفت، صورت گيرد. ب ـ دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختماني در اراضي فاقد سند مالكيت: با عنايت به اينكه استان گيلان بر اساس آخرين سرشماري عمومي نفوس و مسكن داراي 2905 روستا مي باشد و مالكيت اكثر روستاييان استان به صورت تصرف، تقسيم نامه، خط عادي و... است و پس از صدور رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 1403313390002092423 مورخ 1403/08/29 منجر به افزايش ساخت و سازهاي غيرمجاز در استان گرديده است و همچنين با تحقق اهداف دولت در زمينه مقاوم سازي مسكن روستايي در برابر حوادث طبيعي و مخاطرات منافات دارد با توجه به مكاتبه شماره 9000/26563/1000 مورخ 1403/11/16 محترم اول قوه قضائيه مستفاد از مواد قانوني زير دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختماني در اراضي فاقد سند مالكيت در 6 بند تنظيم و تهيه گرديد. قوانين و مقررات: ماده 4 قانون مدني: اثر قانون نسبت به آتيه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اينكه در خود قانون مقررات خاصي نسبت به اين موضوع اتخاذ شده باشد. ماده 35 قانون مدني: تصرف به عنوان مالكيت دليل بر مالكيت است مگر اينكه خلاف آن ثابت شود. ماده 1286 قانون مدني سند بر دو نوع است رسمي و عادي. قسمت اول ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري: اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأي هيئت عمومي است. مواد دستورالعمل: بند 1 : با توجه به ماده 4 قانون مدني و ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري، نسبت به صدور پروانه براي كساني كه پيش از تاريخ راي هيئت عمومي ديوان، فرايند دريافت پروانه را آغاز نموده بودند مشروط بر اخذ اقرارنامه محضري و پذيرش عواقب قانوني تصرف توسط ذي نفع، اقدام گردد. بند 2 : نسبت به صدور پايان كار براي افرادي كه پيش از صدور رأي هيئت عمومي ديوان نسبت به دريافت گواهي عدم خلافي و يا پرداخت جرائم ماده 99 اقدام نموده اند مشروط بر اخذ اقرارنامه محضري و پذيرش عواقب قانوني تصرف توسط متقاضي، اقدام گردد. بند 3 : صدور پروانه براي كليه ذي نفعاني كه داراي مبايعه نامه، تقسيم نامه ارث، توافق نامه متصرفين، قولنامه عادي، وقف نامه، بنچاق و هرگونه مستندات دال بر تصرف يا تملك عرصه تعرفه شده هستند، مشروط به ارائه مستندات امكان پذير مي باشد. تبصره 1: صدور پروانه صرفاً در محدوده قانوني روستا و داراي كاربري با رعايت ضوابط ابلاغي طرح هادي امكان پذير است. تبصره 2: صدور پروانه و ساخت اعيانات دلالت بر مالكيت افراد ندارد. بند 4: ذي نفعان كه صدور پروانه آنان ذيل بند 3 صادر خواهد شد مكلفند نسبت به تهيه استشهاديه با تأييد 3 معتمد محلي مبني بر سبق تصرف اقدام نمايند. بند 5: ذي نفعان مكلفند پس از تأييد استشهاديه محلي توسط شهود، مدارك مندرج در بند 3 و استشهاديه مقرر شده در بند 4 و سكونت شهود در روستا را حسب مورد به تأييد دهيار در روستاهاي داراي دهياري و بخشدار (در روستاهاي فاقد دهياري) برسانند. بند 6: ذي نفعان مكلفند پس از طي مراحل مورد اشاره در بندهاي 4 و 5 به دفترخانه اسناد رسمي مراجعه و طي اقرارنامه محضري كليه عواقب قانوني و تبعات حقوقي موضوع (ادعاي مالكيت) را بر عهده بگيرند. بند 7: صدور پايان كار براي ذي نفعاني كه پس از صدور رأي هيئت عمومي ديوان اقدام به دريافت پروانه ساختماني نموده اند مشروط بر ارائه سند مالكيت است. بند 8: مراجع صدور مكلفند در پروانه ساختماني صادره در توضيحات پروانه به دستورالعمل ابلاغي اشاره نمايند تا هرگونه مسئوليتي از مرجع صدور ساقط شود. مقرر شد با عنايت به مكاتبه شماره 1000/26563/9000 مورخ 1403/11/16 معاونت محترم اول قوه قضائيه، صدور پروانه براي ذي نفعان پس از تهيه استشهاديه با تأييد3 معتمد محلي و تنظيم اقرارنامه محضري و پذيرش تبعات حقوقي موضوع پيرامون ادعاي مالكيت، صرفاً در محدوده قانوني روستا با كاربري مسكوني با رعايت ضوابط ابلاغي طرح هادي براي اراضي نسقي صورت گيرد، ضمن اينكه صدور پايان كار از تاريخ رأي هيئت عمومي ديوان مشروط بر ارائه سند مالكيت است و مرجع صدور بايستي در توضيحات پروانه با عنايت به موارد فوق الذكر هر مسئوليتي را از خود ساقط نمايد. شيوه نامه مربوط به نحوه صدور پروانه ساختماني به شرح پيوست (دو صفحه) منضم به مصوبه جهت اجرا به فرمانداري ها، بخشداري ها، دهياري ها و بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان گيلان ابلاغ گردد." دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاك مجري و توسط هيچ قانون موخري، نسخ نگرديده است كما اينكه در ماده 15 قانون الزام به ثبت رسمي معاملات اموال غيرمنقول نيز ماده مذكور از جمله مواد قانوني منسوخ اعلام نشده است.. به موجب اصل 57 قانون اساسي، قوا از يكديگر مستقل دانسته شده اند و مكاتبه معاون اول قوه قضائيه هيچ تكليفي را براي طرف شكايت جهت صدور شيوه نامه يا دستورالعمل پيش بيني نكرده است. بنابراين اقدام به وضع مصوبه خارج از حدود اختيارات است. مقرره هاي مورد شكايت بر خلاف ماده 22، 47 و 48 قانون ثبت اسناد و املاك مي باشد. شوراي برنامه ريزي و توسعه استان مستفاد از ماده 31 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه تأسيس شده و برابر بند «ب» آن ماده وظايفش احصاء شده است. وضع اين مصوبه در حدود اختيارات آن شورا نمي باشد. جواز صدور پروانه براي اراضي فاقد سند رسمي در روستاها برخلاف آراي متعددي از هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مي باشد. اخذ اقرارنامه فاقد جواز قانوني و موجب ايجاد هزينه هاي مضاعف براي متقاضيان اخذ پروانه ساختماني است و منوط كردن صدور پايان كار به اخذ سند رسمي هيچ مبناي قانوني ندارد. دهيار و بخشدار وظيفه اي در جهت تأييد سكونت اشخاص ندارند. خلاصه مدافعات طرف شكايت: در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي استان گيلان به طور خلاصه توضيح داده است: سازمان مديريت و برنامه ريزي استان گيلان داراي شخصيت حقوقي مستقل از شوراي برنامه ريزي و توسعه استان گيلان مي باشد. رياست اين شورا بر عهده استاندار است. نماينده حقوقي استانداري نيز طي لايحه تقديمي اظهار داشته: به موجب بخشنامه معاون اول محترم قوه قضائيه كه در راستاي سفر استاني رئيس محترم قوه قضائيه به استان صادر گرديد، صدور پروانه ساختماني كمافي السابق مجاز دانسته شده است. به استناد ماده 3 قانون تقسيمات كشور و وظايف فرمانداران و بخشداران مصوب 1316 و قانون وظايف و اختيارات استانداران مصوب 1339 و لايحه قانوني وظايف و اختيارات استانداران كشور جمهوري اسلامي مصوب 1359 شوراي انقلاب، استاندار بالاترين مقام دولتي در استان است. در استان گيلان بسياري از اراضي روستايي فاقد سند رسمي مي باشند هرگونه ممنوعيت صدور پروانه ساختماني براي چنين عرصه هايي موجب سلب حقوق اساسي ملت و تعرض به حقوق مكتسبه ايشان است. مصوبه و دستورالعمل براي اراضي فاقد سند رسمي است. شوراي برنامه ريزي و توسعه استان بالاترين نهاد تصميم و نظارت بر مسائل اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي در سطح استان مي باشد. پرونده شماره هـ ت/0400118 مبني بر درخواست ابطال 1 ـ بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان گيلان ابلاغي تحت نامه شماره 116855 مورخ 1404/03/10 رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي استان گيلان 2ـ دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختماني در اراضي فاقد سند مالكيت از بدو صدور در جلسه مورخ 1404/09/02 هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيئت با اكثريت آرا به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: رأي هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست 1 ـ بر اساس بند (الف) ماده 31 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوب 1395 مقرر گرديده: «شوراي برنامه ريزي و توسعه استان در اجراي وظايف محوله كه در قوانين و دستورالعمل ها مشخص مي شود و همچنين اجراي اختيارات تفويضي رئيس جمهور در امور برنامه و بودجه و در جهت هماهنگي و نظارت بر مديريت و توسعه سرمايه گذاري همه جانبه و پايدار استان، پيگيري عدالت سرزميني، تقويت تمركز زدايي، افزايش اختيارات استان ها و تقويت نقش و جايگاه استان ها در راهبري و مديريت توسعه درون و برون گراي منطقه اي و تحقق اهداف اقتصاد مقاومتي... تشكيل مي شود.» و بر اساس جزء هاي 1 الي 3 بند (ب) ماده 31 قانون مذكور «بررسي، تأييد و تصويب اسناد توسعه اي و برنامه هاي توسعه استان كه شامل جهت گيري هاي توسعه بلندمدت استان در چهارچوب نظام برنامه ريزي كشور و در راستاي جهت گيري هاي آمايش سرزمين و برنامه هاي ميان مدت توسعه استان و تصويب اسناد توسعه اي و طرح ها و پروژ ه هاي بخشي و شهرستاني در چهارچوب سياست هاي كلان، آمايش سرزميني و بخشي و سازگار با برنامه هاي بلندمدت و ميان مدت استاني و ملي است.»، «بررسي و نظارت بر توسعه اقتصادي و اجتماعي متعادل استان و نيز سياستگذاري، هماهنگي و پايش اقدامات مؤثر براي كاهش عدم تعادل درون استاني در چهارچوب نظام برنامه ريزي كشور و در راستاي جهت گيري هاي آمايش سرزمين و برنامه هاي توسعه استاني» و «تصويب طرح هاي توسعه و عمران شهرستان و روستا در قالب برنامه هاي توسعه استان در چهارچوب سياست هاي مصوب شوراي عالي آمايش سرزمين و شوراي عالي شهرسازي و معماري» از جمله وظايف و اختيارات شوراي مذكور مي باشد. 2 ـ بر اساس بخشنامه شماره 9000/26563/1000 مورخ 1403/11/16 معاون اول قوه قضائيه كه بر اساس راي شماره 140431390001715706 مورخ 1404/07/13 هيئت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري قابل ابطال تشخيص داده نشده تصريح گرديده: «با عنايت به درخواست تعدادي از استانداران و نمايندگان محترم مجلس شوراي اسلامي مخصوصاً طرح اين موضوع در سفرهاي استاني رياست محترم قوه قضائيه مبني بر رفع ابهام از آراء هيئت عمومي ديوان عدالت اداري پيرامون صدور پروانه ساختماني در اراضي فاقد سند رسمي اعلام مي دارد با عنايت به مفاد آراء هيئت عمومي و توضيحات رئيس محترم ديوان عدالت اداري آنچه در آراء ديوان ابطال گرديده، مصوبات شوراي اسلامي شهر و نيز نامه بنياد مسكن انقلاب اسلامي بوده كه در مقام وضع مقرره برخلاف صلاحيت قانون خود اقدام كرده اند، فلذا آراء صادره صرفاً در مقام بيان عدم صلاحيت مراجع مذكور در وضع مقرره بوده و صدور پروانه ساختماني توسط مراجع صلاحيت دار قانوني، كما في السابق مطابق قوانين و مقررات مربوط انجام مي شود.» بنا به مراتب مذكور و با عنايت به اينكه بند 4 صورتجلسه مورخ 1404/03/03 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان گيلان ابلاغي تحت نامه شماره 116855 مورخ 1404/03/10 رئيس سازمان مديريت و برنامه ريزي استان گيلان و دستورالعمل نحوه صدور پروانه ساختماني در اراضي فاقد سند مالكيت با استفاده از اختيارات حاصل از جزء هاي 1 الي 3 بند (ب) ماده 31 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوب 1395 و در راستاي اجراي مفاد بخشنامه شماره 9000/26563/1000 مورخ 1403/11/16 معاون اول قوه قضائيه و نظام مند كردن ساخت و ساز در اراضي فاقد سند رسمي واقع در روستاها صادر گرديده و به موجب آنها صدور پايان كار نيز منوط به ارائه سند مالكيت شده، لذا مغايرتي با قوانين و مقررات مورد استناد شاكي نداشته و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشند. اين رأي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين رأي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. نايب هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ـ رضا ميشان