رأي شماره 2913 هيأت ‌عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال تصويب‌ نامه شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/1/24 هيأت وزيران

شماره 0000492 – 1400/11/25 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140009970905812913 مورخ 1400/11/5 با موضوع: «با استناد به بند (ب) ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392، ضمن نقض رأي شماره 140009970906010907 1400/7/25- هيأت تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري كه در مقام تأييد تصويب نامه شماره 6315 / ت58572هـ 1400/1/24- هيأت وزيران صادر شده، تصويب نامه مذكور صرف نظر از ماهيت آن و صرفاً به دليل عدم تصويب در بازه زماني مقرردر قانون و اعلام فهرست موضوع آن براي سال تصويب،‌ ابطال شد . » جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مدير كل هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري – يدالله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه : 1400/11/5 شماره دادنامه : 2913 شماره پرونده : 0000492 مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي بهمن زبردست موضوع شكايت و خواسته : ابطال تصويب‌نامه شماره 6315 / ت58572هـ ـ 1400/1/24 هيأت وزيران گردش كار : شاكي به موجب دادخواستي ابطال تصويب‌نامه شماره 6315 / ت58572هـ ـ 1400/1/24 هيأت وزيران را خواستار شده است و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه : " به استحضار مي‌رساند وفق تبصره ماده 2 قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان فهرست مؤدياني كه به دليل ارائه كالا و خدمات معاف از ماليات بر ارزش افزوده و نيز ماهيت كسب و كار آنها، امكان عضويت در سامانه مؤديان و صدور صورتحساب الكترونيكي را ندارند . به پيشنهاد وزارت امور اقتصادي و دارايي و پس از تصويب هيأت وزيران حداكثر تا پايان دي ماه هر سال براي عملكرد سال بعد توسط سازمان اعلام خواهد شد . » اما در متن تصويب ‎ نامه مورد اعتراض كه به استناد همين تبصره صادر شده فهرست مؤدياني تصويب شده «كه در سال 1400 ملزم به ثبت‌نام در سامانه مؤديان و صدور صورتحساب الكترونيكي نمي‌باشند . » لذا از آنجا كه وفق تبصره ماده 2 قانون صدرالذكر فهرست مؤدياني كه در تصويب‌نامه مورخ 1400/1/24 هيأت وزيران مصوب شده و حتي پيشنهاد آن توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي نيز در تاريخ 1399/12/6 و بيش از يك ماه پس از پايان دي ماه 1399 بوده صرفاً براي عملكرد سال بعد يعنـي 1401 معتبر خـواهد بود . درخـواست ابطال اين مصوبه را داشته همچنين ازآنجا كه تصويب بدون رعايت قانون چنين فهرستي، موجبات تعلق جرايم مذكور در قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان به ديگر مؤديان و تضييع احتمالي حقوق قانوني آنان را فراهم خواهد ساخت . درخواست اعمال ماده 13 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري و ابطال از زمان صدور را نيز دارم ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " وزارت امور اقتصادي و دارايي هيأت وزيران در جلسه 1400/1/22 به پيشنهاد شماره 2/195298 ـ 1399/12/6 وزارت امور اقتصادي و دارايي و به استناد تبصره ماده 2 قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان مصوب 1398 تصويب كرد : فهرست گروه مؤدياني كه در سال 1400 ملزم به ثبت‌نام در سامانه مؤديان و صدور صورتحساب الكترونيكي نمي‌باشند به شرح زير تعيين مي‌شود : 1ـ اشخاص حقيقي موضوع ماده 81 قانون ماليات‌هاي مستقيم 2ـ اشخاص حقيقي موضوع ماده 142 قانون ماليات‌هاي مستقيم 3ـ صاحبان مشاغل (اشخاص حقيقي) گروه سوم موضوع آيين‌نامه اجرايي ماده 95 اصلاحي قانون ماليات‌هاي مستقيم مصوب 1394 كه صرفاً فروشنده و ارائه‌كننده كالا و خدمات معاف از ماليات بر ارزش افزوده موضوع قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387 مي‌باشند . تبصره ـ مشاغل و حرفي كه مشمول فراخوان شماره 268 / 31092 / د ـ 1398/7/1 سازمان امور مالياتي كشور موضوع تبصره 2 ماده 169 قانون ماليات‌هاي مستقيم و جزء 2 بند (ح) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1400 كل كشور شده‌اند، مشمول تبصره ماده 2 قانون پايانه فروشگاهي و سامانه مؤديان مصوب 1398 نمي‌شوند . ـ معاون اول رئيس‌جمهور " علي‌رغم ابلاغ داخواست و ضمائم آن به امور حقوقي دولت (هيأت وزيران) تا زمان رسيدگي به پرونده در جلسه هيأت عمومي، پاسخي از آن مرجع واصل نشده است . در راستاي اجراي ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري پرونده به هيأت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري ارجاع و اين هيأت به موجب دادنامه 0907ـ 1400/7/25 به شرح زير به رد شكايت و عدم ابطال تصويب‌نامه شماره 6315 / ت58572هـ ـ 1400/1/24 هيأت وزيران رأي صادر كرد : " با لحاظ اينكه تصويب ‎ نامه مورد شكايت به شماره 6315 / ت58572هـ ـ 1400/1/24 هيأت وزيران، به استناد تبصره ماده 2 قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان مصوب 1398، وضع شده است كه قانون ياد شده مقرر مي‌دارد « فهرست مؤدياني كه به دليل ارائه كالا و خدمات معاف از ماليات بر ارزش افزوده و نيز ماهيت كسب وكار آنها امكان عضويت در سامانه مؤديان و صدور صورتحساب الكترونيكي را ندارند، به پيشنهاد وزارت امور اقتصاد و دارايي و پس از تصويب هيأت وزيران، حداكثر تا پايان دي ماه هر سال براي عملكرد سال بعد توسط سازمان، اعلام خواهد شد و با توجه به اينكه حسب مفاد مصوبه معترض‌عنه اين فهرست براي سال 1400 تدوين شده است و اگرچه به موجب قانون موصوف الذكر، مراجع قانوني مي‌بايست تا دي ماه سال 1399 راجع به فهرست اشخاص غيرمشمول (موضوع تبصره ماده 2) تعيين تكليف مي‌نمودند و اين تأخير در وضع تصويب ‎ نامه از حيث اداري، داراي تبعات مي‌باشد، ليكن با لحاظ اينكه لسان قانونگذار در اينجا لسان عدم تكليف است يعني در صدد بيان تكليف براي مؤديان نمي‌باشد تا عدم وضع مصوبه در مهلت قانوني براي آنها برخلاف مسلمات قانوني و فقهي و قاعده بيان باشد، بلكه در واقع يك تكليف را كه قانوناً مي‌بايست اشخاص انجام دهند و در سامانه مؤديان ثبت‌نام نمايند از برخي افراد برداشته و آنها را مستثني نموده و از تأخير در بيان استثناء خللي به حقوق آنها وارد نمي‌نمايد و برعكس ابطال اين مصوبه ارفاقي، موجب بروز مشكلاتي خواهد شد و مستثنيات قانون بدون بيان خواهند ماند، لذا مجموعاً تصويب‌نامه مورد شكايت (هرچند در زمان قانوني تصويب نشده است) درحدود مقررات بوده و موجبي براي ابطال آن وجود نداشته به استناد بند (ب) ماده 84 از قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 رأي به رد شكايت صادر مي‌نمايد . رأي صادره ظرف بيست روز پس از صدور قابل اعتراض از ناحيه رياست ديوان يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري مي‌باشد . " متعاقب صدور رأي مذكور رئيس ديوان عدالت اداري با استدلال مصرح در گزارش مورخ 1400/8/8 معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي، در مهلت مقرر در ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري به رأي هيأت تخصصي مالياتي، بانكي اعتراض كرد . استدلال مصرح در گزارش مذكور به شرح ذيل است : " هيأت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري در مقام رسيدگي به شكايت مطروحه به خواسته ابطال تصويب ‎ نامه شماره 6315 / ت58572هـ ـ 1400/1/24 هيأت وزيران به موجب رأي شماره 140009970906010907ـ 1400/7/25 اتخاذ تصميم كرده و با استناد به برخي ملاحظات عملي و اجرايي حكم به رد شكايت صادر نموده است . با اين حال با بررسي شكايت مطروحه به نظر مي‌رسد كه رأي صادره واجد ايراد است و در اين قسمت به‌ايراد قانوني وارد بر آن اشاره مي‌شود : قانونگذار بر اساس ماده 2 قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان مصوب 1398/7/21 كليه اشخاص مشمول اين قانون را مكلف به ثبت‌نام در سامانه مؤديان كرده است و به موجب تبصره همين ماده مقرر نموده است كه : « فهرست مؤدياني كه به دليل ارائه كالا و خدمات معاف از ماليات بر ارزش افزوده و نيز ماهيت كسب و كار آنها، امكان عضويت در سامانه مؤديان و صدور صورتحساب الكترونيكي را ندارند، به پيشنهاد وزارت امور اقتصادي و دارايي و پس از تصويب هيأت وزيران حداكثر تا پايان دي ماه هر سال براي عملكرد سال بعد توسط سازمان اعلام خواهد شد .» هيأت وزيران با استناد به تبصره مذكور به وضع تصويب‌نامه شماره 6315 / ت58572هـ ـ 1400/1/24 اقدام كرده و بر مبناي اين تصويبنامه فهرست مؤدياني را كه در سال 1400 ملزم به ثبت‌نام در سامانه مؤديان نمي‌باشند، اعلام كرده است . شاكي در شكايت خود اعلام كرده است كه هر چند صرف تأخير در اعلام فهرست مزبور و اعلام آن در بازه زماني پس از دي ماه 1399 في نفسه واجد ايراد قانوني نيست، ولي با توجه به اينكه در تبصره ماده 2 قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان صراحتاً اعلام شده است كه فهرست فوق براي عملكرد سال بعد اعلام خواهد شد . حكم مقرر در تصويب‌نامه مورد شكايت كه فهرست اعلامي خود را براي سال 1400 قابل اجرا اعلام داشته، خلاف قانون است . زيرا تصويب‌نامه ياد شده در سال 1400 وضع شده و با توجه به عبارت «سال بعد» در تبصره ماده 2 قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان اين تصويب‌نامه نمي‌تواند در همان سال تصويب يعني سال 1400 قابل اجرا باشد و حكم به اجراي آن در سال 1400 كه سال وضع تصويب‌نامه است، با حكم مقرر در تبصره ماده 2 قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان كه اجراي تصويب‌نامه‌هاي موضوع اين تبصره را براي عملكرد سال بعد از وضع آنها معتبر مي‌داند مغايرت دارد . به نظر مي‌رسد كه استدلال شاكي از اين جهت صحيح است و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز در موارد مشابه از جمله به موجب رأي شماره 1681 الي 1735 ـ 1393/10/8 و با اين استدلال كه شوراهاي اسلامي شهر بر اساس تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده بايد عوارض محلي جديد را حداكثر تا 15 بهمن هر سال براي اجرا در سال بعد تصويب كنند، حكم به ابطال مصوبات شوراهاي اسلامي كه خارج از موعد فوق براي سال بعد تصويب شده‌اند، صادر كرده است . در پرونده حاضر نيز هيأت تخصصي در رأي صادره با ذكر عبارت «.. اگرچه به‌ موجب قانون موصوف الذكر، مراجع قانوني مي‌بايست تا دي ماه سال 1399 راجع به فهرست افراد غيرمشمول (موضوع تبصره ماده 2) تعيين تكليف مي‌نمودند و اين تأخير در وضع تصويب‌نامه از حيث اداري داراي تبعات مي‌باشد ... » به وارد بودن ايـراد شاكي به طور ضمني اذعان كرده، ولي ظاهراً با توجه به تبعات اجرايي ابطال تصويب‌نامه فوق، از صدور حكم ابطال آن خودداري كرده است . با اين وجود و علي‌رغم توجه به اهميت ملاحظات اجرايي در اين زمينه، واقعيت اين است كه رأي صادره از سوي هيأت تخصصي عملاً مي‌تواند به مستندي براي دستگاه‌هاي اجرايي تبديل شود تا در موارد مشابه به آن استناد نمايند و براي تضمين اصل حاكميت قانون و جلوگيري از ايجاد اين وضعيت و در عين حال براي جلوگيري از حدوث تبعات اجرايي صدور حكم ابطال تصويب‌نامه فوق پيشنهاد مي‌گردد كه ضمن اعتراض نسبت به رأي شماره 140009970906010907ـ 1400/7/25 هيأت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري موعد طرح اين موضوع در هيأت عمومي در يكي از جلسات اسفند ماه هيأت عمومي در سال جاري تعيين شود تا با توجه به اينكه اجراي تصويب‌نامه مورد اعتراض عملاً تا پايان سال 1400 اعتبار دارد، در صورت ابطال احتمالي آن عملاً خللي به روند اجرايي امور وارد نشود و در عين حال، جنبه نظارتي ديوان عدالت اداري بر اقدامات خلاف قانون (از جمله وضع تصويب‌نامه مورد شكايت) به دليل توجه به ملاحظات و مسائل اجرايي خدشه‌دار نگردد ." در اجراي بند (ب) ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، اعتراض رئيس ديوان عدالت اداري در هيأت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري مورد بررسي و پس از اظهارنظر آن هيأت، به دستور رئيس ديوان عدالت اداري در دستوركار هيأت عمومي قرار گرفت . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1400/11/5 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است رأي هيأت عمومي قانونگذار براساس ماده 2 قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان مصوب 1398/7/21 ، كلّيه اشخاص مشمول اين قانون را مكلّف به ثبت‌نام در سامانه مؤديان كرده و به موجب تبصره همين ماده مقرر نموده است كه: «فهرست مؤدياني كه به دليل ارائه كالا و خدمات معاف از ماليات بر ارزش افزوده و نيز ماهيت كسب و كار آنها، امكان عضويت در سامانه مؤديان و صدور صورتحساب الكترونيكي را ندارند، به پيشنهاد وزارت امور اقتصادي و دارايي و پس از تصويب هيأت وزيران، حداكثر تا پايان دي ماه هر سال براي عملكرد سال بعد توسط سازمان اعلام خواهد شد . » نظر به اينكه برمبناي تصويب‌نامه شماره 6315 / ت58572هـ ـ 1400/1/24 هيأت وزيران اعلام شده است كه فهرست گروه مؤدياني كه در سال 1400 ملزم به ثبت‌نام در سامانه مؤديان و صدور صورتحساب الكترونيكي نمي‌باشند، تعيين مي‌شود و تصويب اين فهرست در تاريخ 1400/1/24 و براي اجرا در سال 1400، هم خارج از مهلت مقرر در قانون (حداكثر تا پايان دي ماه هر سال) بوده و هم از جهت آنكه به جاي عملكرد سال بعد براي عملكرد همان سال اعلام فهرست صورت گرفته، مغاير با حكم مقرر در تبصره ماده 2 قانون پايانه‌هاي فروشگاهي و سامانه مؤديان و خارج از حدود اختيار هيأت وزيران و به منزله تخلّف در اجراي قوانين و مقررات و خودداري از انجام وظايف قانوني دولت است كه در بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري به عنوان جهات ابطال مقررات اجرايي احصاء شده‌اند . بر همين اساس و با استناد به بند (ب) ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392، ضمن نقض رأي شماره 140009970906010907ـ 1400/7/25 هيأت تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري كه در مقام تأييد تصويب‌نامه شماره 6315 / ت58572هـ ـ 1400/1/24 هيأت وزيران صادر شده، تصويب‌نامه مذكور صرف نظر از ماهيت آن و صرفاً به دليل عدم تصويب در بازه زماني مقرر در قانون و اعلام فهرست موضوع آن براي سال تصويب، مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري