رأي شماره 1130571 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال ماده 4 و تبصره هاي ذيل آن از تعرفه عوارض محلي و بهاي خدمات سال 1400 شهرداري اراك تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري املاك مصوب شوراي اسلامي شهر اراك

شماره 0002976 – 1403/5/22 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001130571 مورخ 1401/5/16 با موضوع: «ماده 4 تعرفه عوارض محلي سال 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر اراك تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري املاك از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مدير كل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/5/16 شماره دادنامه: 140331390001130571 شماره پرونده: 0002976 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: 1 ـ آقاي رضا هاشمي فرزند علي داد 2 ـ آقاي رضا هاشمي فرزند علي طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر اراك موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 4 و تبصره هاي ذيل آن از تعرفه عوارض محلي و بهاي خدمات سال 1400 شهرداري اراك تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري املاك مصوب شوراي اسلامي شهر اراك گردش كار: شاكيان به موجب دادخواستي واحد ابطال ماده 4 و تبصره هاي ذيل آن از تعرفه عوارض محلي و بهاي خدمات سال 1400 شهرداري اراك تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري املاك مصوب شوراي اسلامي شهر اراك را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده اند: " شوراي اسلامي شهر اراك به موجب ماده 4 دفترچه تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري اراك مربوط به سال 1400 اقدام به تصويب مصوبه اي تحت عنوان: عوارض بر ارزش افزوده ناشي از عوارض تغيير كاربري املاك نموده كه بر اساس آن به شهرداري اراك اجازه داده مي شود عوارض تغيير كاربري بر اساس زمان پرداخت طبق فرمول مقرره مورد شكايت محاسبه و اخذ نمايد. اين در حالي است كه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب آراي متعدد اعلام داشته، تغيير كاربري و عوارض تعييني آن در صلاحيت شوراهاي اسلامي شهرها نيست. از اين رو با استناد به دلايل ذيل، ابطال ماده مارالذكر و تبصره هاي ذيل آن از تاريخ تصويب مورد تقاضاست: الف: دلايل دال بر غير قانوني بودن ماده معترض عنه : 1 ـ نظر به ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اصلاحي 1388/1/23 بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آن ها در هر استان به وسيله كميسيوني با حضور مسئولين مندرج در آن ماده صورت مي گيرد از آن جا كه تغيير كاربري از جمله وظايف قانوني شوراي اسلامي نمي باشد به طريق اولي نمي تواند در اين خصوص وضع قاعده نمايد و از بابت تغيير كاربري ها قسمتي از اراضي مردم مبلغ آن را دريافت كند . مصوبات اخذ عوارض تغيير كاربري از سوي شوراي شهر با مقررات مختلف از جمله ماده صد قانون شهرداري ها، قانون نحوه خريد و تملك اراضي اشخاص در طرح هاي عمومي و عمراني، ماده 71 قانون تشكيلات وظايف و اختيارات شوراهاي اسلامي مغايرت دارد بر اساس ماده 7 از همان قانون، شهرداري ها مكلف به اجراي مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشند و حق دخالت در تغيير كاربري املاك يا اخذ عوارض خودسرانه را ندارند . 2 ـ اخذ عوارض ناشي از تغيير كاربري املاك داراي مغايرت با قانون ماليات بر ارزش افزوده مي باشد. زيرا در قانون موصوف صرفاً امور معاملاتي و مبادلاتي بر ارزش كالا و خدمات مربوط به آن مشخص شده است. همچنين عوارض منظور شده، جهت شهرداري در قانون ماليات بر ارزش افزوده نيز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به توليد، حمل و نقل، صادرات و واردات كالاهاي خاص و مشخص در مواد 38 و 43 قانون ماليات بر ارزش افزوده مي باشد و در هيچ قسمت از قانون ماليات بر ارزش افزوده حتي يك كلمه در خصوص اموال غيرمنقول نام و ذكري به ميان نيامده است . 3 ـ شوراي نگهبان به موجب نظريات خود نسبت به خلاف شرع بودن اخذ عوارض تغيير كاربري اعلام موضع نموده از جمله نامه شماره 90/30/42620 مورخ 1390/3/29 و نظريه سال 1395 كه مصوبه شوراي شهر شانديز به شماره 2554 مورخ 1395/11/24 كه طبق آن به شهرداري اجازه داده شده بود بابت تغيير كاربري املاك درصدي از عرصه ملك و يا ارزش ريالي ملك را از شهروندان به صورت رايگان دريافت كند، فقهاي شوراي نگهبان اعلام داشتند : با استحضار به اين كه عوارض بر اخذ اراضي اشخاص به صورت مجاني صادق نمي باشد بنابراين مصوبه مذكور خلاف موازين شرع شناخته شد . ب) مغايرت با آرا هيأت عمومي ديوان عدالت اداري (عدم رعايت ماده 92 تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري ): اگر چه عوارض شهرداري يكي از نيازهاي درآمدي شهرداري جهت ارائه خدمات عمومي مي باشد ليكن اين اخذ وجوه با توجه به آراي متعدد شعب و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در اين رابطه، نبايد از طريق غيرقانوني وصول شود چنان كه ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 نيز مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي را از اخذ وجوه غيرقانوني منع نموده است و ارائه خدمات به مردم به هر قيمتي ازجمله اخذ وجوه غيرقانوني ايجاد هرج و مرج مي كند. بنابراين اخذ وجوه از شهروندان داراي ضوابطي مي باشد و اين در حالي است كه شهرداري اراك بدون توجه به قانون همچنين بدون توجه به آراي صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري اقدام به وضع ماده معترض عنه نموده است . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در بررسي مصوبات شوراي اسلامي ساير شهرها در باب عوارض تغيير كاربري املاك به كرات نسبت به صدور رأي مبني بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده كه به عنوان مثال مي توان به آراي ذيل اشاره نمود : الف) رأي شماره 1357 مورخ 1386/11/16 در ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر اسفراين ب) رأي شماره 9010090905800563 مورخ 1390/12/8 در ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر گرگان پ) رأي شماره 9110090905800627 مورخ 1391/9/20 در ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر شاهرود ث) رأي شماره 9709970905810283 مورخ 1397/2/4 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ح) رأي شماره 9709970905810282 مورخ 1397/2/4 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و همچنين رأي شماره 140009970905810300 الي 301 مورخ 1400/3/1 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كه رياست ديوان عدالت اداري به موجب نامه شماره 9000/200/10930/200 مورخ 1400/3/29 خطاب به وزارت كشور و رياست شوراي عالي استان ها جهت اطلاع دستگاه هاي اجرايي رأي مذكور ارسال و عدم تبعيت از رأي مذكور را موجب مسئوليت قانوني مقامات مسئول دانسته است . لذا با توجه به آراي ياد شده و مغايرت آشكار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعي (لاضرر و لاضرار في الاسلام) و (حرمه مال مومنين كحرمه دمه) و (من اتلف مال الغير، فهوله ضامن) و همچنين ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مواد 1، 2، 5 و 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران همچنين با توجه به سابقه ابطال چنين مصوباتي در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، تقاضاي ابطال ماده معترض عنه و تبصره هاي ذيل آن را از تاريخ تصويب داريم ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " ماده 4: عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري املاك در صورتي كه مالكين براي تغيير كاربري ملك درخواست داشته باشند و با موافقت شهرداري و متولي طرح و كميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران تغيير كاربري حاصل گردد شهرداري مي بايست اين عوارض را وصول نمايد لازم به ذكر است مبلغ عوارض محاسبه شده قبل از ارسال درخواست تغييركاربري به كميسيون ماده 5 با تنظيم توافق نامه به حساب سپرده شهرداري (به صورت امانت) كه به همين منظور افتتاح مي گردد واريز و پس از موافقت كميسيون ماده 5 با تغيير كاربري، مبلغ از حساب سپرده به حساب درآمدي شهرداري انتقال مي يابد و نرخ عوارض تغيير كاربري بر اساس زمان پرداخت به حساب سپرده ملاك عمل قرار خواهد گرفت و در صورت عدم موافقت كميسيون مذكور با تغيير كاربري مبلغ سپرده به ملك مسترد خواهد شد. همچنين مالكين مي توانند معادل عوارض تغيير كاربري ضمانت نامه بانكي يا سند رهني ارائه نمايند كه پس از تأييد كميسيون ماده 5 عوارض تغيير كاربري براساس زمان پرداخت محاسبه و دريافت خواهد گرديد و در صورت عدم تغيير كاربري، ضمانت نامه ابطال يا سند رهني فك مي گردد . نحوه محاسبه : ارزش افزوده ناشي از تغييركاربري به ازاء هرمترمربع ( ≥ kp 800/000/000 2 ≥ 000/000/20 ( Z محاسبه و اخذ مي گردد . تبصره 1: در صورت وجود كاربري باغ همراه با كاربري ديگر بر روي ملك، مبناي محاسبه ضريب Z ، ضريب بيشتر خواهد بود . تبصره 2: به استناد بند (د) دادنامه هاي شماره 9709970905800367 الي 9709970905800381 مورخ 1397/03/08 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري كشور، وضع عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري املاك پس از صدور مجوز توسط كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران قابل وصول مي باشد . تبصره3: اين عوارض از املاكي كه قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري ها در مورد آن ها اجرا شده و سهم سرانه خدمات عمومي را به شهرداري پرداخت كرده اند قابل وصول نمي باشد . تبصره 4: اين عوارض مشمول املاكي كه مصوبه ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مبني بر تغيير كاربري قبل از سال 1398 را دارند نمي گردد . تبصره 5: در تغيير كاربري جهت املاك با كاربري هاي مغاير مطابق با مجوز كميسيون ماده 5 مورخ 1384/09/06 پس از درخواست مالك درخصوص تغيير كاربري و موافقت شهرداري مبني بر عدم نياز، با تنظيم توافق نامه عوارض تغيير كاربري مستقيماً به حساب درآمدي منطقه واريز و ثبت وصول خواهد شد . تبصره 6: عرصه ساختمان هاي مسكوني موجود كه بر اساس اسناد مثبته (كارت آب، برق، نقشه هوايي و محتويات سند) قبل از تصويب طرح تفصيلي سال 1352 به صورت مسكوني احداث و كاربري آن ها در طرح غيرمسكوني تعيين شده است جهت تثبيت كاربري به كميسيون ماده 5 ارجاع مي گردد ليكن مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري نمي گردد . تبصره 7: املاكي كه بدون مراجعه به شهرداري و در نتيجه بدون پرداخت عوارض تغيير كاربري، موضوع تغيير كاربري آن ها توسط كميسيون ماده 5 مصوب گرديده (از جمله اراضي، دولتي) مشمول پرداخت عوارض تغيير كاربري مطابق اين تعرفه مي گردد ." علي رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن به طرف شكايت تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي واصل نگرديده است . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/05/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً بر اساس ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب سال 1351 و اصلاحي مصوب سال هاي 1388 و 1389: «بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در هر استان به وسيله كميسيوني به رياست استاندار (و در غياب وي معاون عمراني استانداري) و با عضويت شهردار و نمايندگان وزارت راه و شهرسازي، وزارت جهاد كشاورزي و سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري و صنايع دستي و همچنين رئيس شوراي اسلامي شهر ذيربط و نماينده سازمان نظام مهندسي استان (با تخصص معماري يا شهرسازي) بدون حق رأي انجام مي شود. تغييرات نقشه هاي تفصيلي اگر بر اساس طرح جامع شهري مؤثر باشد، بايد به تأييد مرجع تصويب كننده طرح جامع (شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران يا مرجع تعيين شده از طرف شوراي عالي) برسد.» ثانياً بر اساس آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله دادنامه شماره 1072 مورخ 1400/03/29 ذكر قيود ناظر بر اخذ وجوه اماني يا ضمانت نامه بانكي قبل از طرح در كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، فاقد مبناي قانوني است. بنا به مراتب فوق، ماده 4 تعرفه عوارض محلي سال 1400 شهرداري اراك كه تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري املاك به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري