رأي شماره 309094 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال بندهاي 2 الي 8 ماده 25 و تبصره هاي 1، 2 و 3 ذيل آن از آيين نامه تأسيس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي

شماره 0105954 – 3 /3 /1402 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمھوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي ھيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140331390000309094 مورخ 12 /2 /1402 با موضوع «بندهاي 2 الي 8 ماده 25 و تبصره هاي ذيل آن از آيين نامه تأسيس،‌ ارائه خدمات و اداره داروخانه ها مصوب 8 /3 /1400 وزارت بهداشت،‌ درمان و آموزش پزشكي كه بر مبناي آن چنانچه مؤسس يا مسئول فني داروخانه در انجام وظايف يا مسئوليت هاي محوله مرتكب تخلف شوند و يا عملي بر خلاف مفاد اين آيين نامه،‌ ضوابط يا ساير مقررات مربوطه انجام دهند متناسب با اهميت و شدت و ضعف تخلفات و تبعات و آثار آن و نيز با لحاظ وجود يا عدم وجود سابقه يا سوابق تخلفات قبلي،‌ يك يا چند مورد از تنبيهات مشخص شده در آيين نامه مذكور توسط دانشگاه اعمال خواهد شد. ابطال شد. » جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل ھيأت عمومي و ھيأتھاي تخصصي ديوان عدالت اداري – يدالله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه : 1402/2/12 شماره دادنامه : 140231390000309094 شماره پرونده: 105954 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: خانم فاطمه بداغ آبادي با وكالت آقاي حجت طهرانيان طرف شكايت: 1ـ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي 2ـ سازمان غذا و دارو موضوع شكايت و خواسته: ابطال بندهاي 2 الي 8 ماده 25 و تبصره‌هاي 1، 2 و 3 ذيل آن از آيين‌نامه تاسيس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ‌ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي گردش كار : آقاي حجت طهرانيان به وكالت از شاكي به موجب دادخواستي ابطال بندهاي 2 الي 16 ماده 25 و تبصره‌هاي 1، 2 و 3 ذيل آن از آيين‌نامه تاسيس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "1ـ هرگونه محروميت از حقوق بايد توسط دادگاه صالح به عمل آيد و هيچ‌گونه آيين‌نامه‌اي نمي‌تواند نافي حقوق مكتسبه اشخاص باشد و فقط مي‌تواند ضوابط را تعيين نمايد. 2ـ هرگونه مجازاتي از طريق دادگاه صالح وفق اصل 36 قانون اساسي بايد باشد و اعمال مجازات خارج از صلاحيت دستگاه‌هاي اجرايي است و تعليق از كار در زمره جرائم مي‌باشد كه مي‌بايست توسط دادگاه صالح به عمل آيد. 3ـ وظايف وزارت بهداشت در ماده 1 قانون تشكيلات و وظايف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي آمده است و هيچ گونه نصي در خصوص اعمال مجازات و تنبيه براي افراد و موسسات در نظر گرفته نشده است. 4 ـ آيين‌نامه فقط جنبه تذكري و تنبيهي دارد و حق سلب حقوق اشخاص را به صورت موقت يا دائم ندارد. علت ديگر جهت بطلان مواد مورد نظر، آن است كه مجازات‌ها به صورت سليقه‌ اي بيان شده‌اند و مجازات‌ هاي بيان شده نياز به بررسي قضايي بيشتري دارد. 5 ـ به موجب بند 14 ماده 1 قانون تشكيلات و وظايف وزارت بهداشت، تنها صدور پروانه اشتغال در صلاحيت اين وزارتخانه است و براي تخلفات داراي هيأت‌هاي عالي انتظامي پزشكي و هيأت‌هاي بدوي و تجديدنظر هستيم. لذا وزارتخانه نمي‌تواند نسبت به مراتب فوق در جهت اعمال مجازات افراد اقدام به تصويب آيين‌نامه‌اي نمايد كه نوعي قانونگذاري بوده و افراد را از حقوق مكتسبه محروم مي‌نمايد. لذا كميسيون فقط مي‌تواند احراز تخلف نمايد و در صورتي كه اصرار بر آن داشته باشد مي‌تواند مراتب را به مراجع قضايي و يا تعزيرات حكومتي اعلام نمايد. 6 ـ به صراحت در آراي سابق الصدور هيأت عمومي بيان شده كه بر مبناي اصل 36 قانون اساسي و مواد مربوطه تعيين جرايم و مجازات‌ها در صلاحيت قانونگذار است كه در مواد 23 و 30 آيين ‌نامه سال 1393 ابطال شده است و متاسفانه بار ديگر موضوع در سال 1400 تكرار شده است." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: آيين‌نامه تاسيس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي: "ماده 25) اگر موسس يا مسئول فني داروخانه در انجام وظايف يا مسئوليت‌هاي محوله مرتكب تخلف شوند يا عملي برخلاف مفاد اين آيين‌نامه، ضوابط يا ساير مقررات مربوطه انجام دهند، متناسب با اهميت و شدت و ضعف تخلفات و تبعات و آثار آن و نيز با لحاظ وجود يا عدم وجود سابقه يا سوابق تخلفات قبلي، يك يا چند مورد از تنبيهات زير توسط دانشگاه اعمال خواهد شد. بندهاي ستاره دار ذيل نياز به تصويب كميسيون قانوني دانشگاه دارند. 2 ) اخطار كتبي با درج در پرونده داروخانه 3) خروج از فهرست داروخانه‌هاي منتخب 4) تغيير نحوه فعاليت داروخانه از شبانه روزي به روزانه يا روزانه به نيمه وقت * 5) كسر 20 تا 50 درصد امتياز كاركرد يك سال مسئول فني * 6 ) كسر 50 تا 200 امتياز از نمره ارزشيابي سالانه داروخانه * 7 ) قطع كامل سهميه دارويي به مدت يك تا سه ماه * 8 ) پيشنهاد لغو قرارداد بيمه به سازمان‌هاي بيمه گر تبصره 1ـ در خصوص بندهاي 9 الي 12 داروخانه بايد در ساعات مربوطه تعطيل شود مگر آنكه مسئول فنـي جديد معرفي گردد. در خصوص بندهاي 13 و 14 داروخانه بايد در طول مدت زمان مربوطه تعطيل گردد البته انتقال داروخانه به شخص واجد شرايط ديگر بلامانع خواهد بود. در خصوص بندهاي 15 و 16 داروخانه تعطيل و مجوز بهره ‌برداري (پروانه تاسيس) فاقد اعتبار خواهد بود. تبصره 2 ـ در صورتي كه موسس يا موسسين در انجام وظايف خود اهمال نموده و به اخطارهاي صادره از سوي دانشگاه در زمان مشخص شده ترتيب اثر ندهند و بر امور داروخانه نظارت و اشراف نداشته باشند موضوع تعليق يا ابطال گواهي تشخيص صلاحيت حرفه‌اي متقاضي تاسيس در كميسيون قانوني دانشگاه براي اخذ تصميم مطرح شده و در صورت لزوم پرونده حسب مورد به مراجع ذيصلاح قضايي ارجاع مي‌گردد. در صورت تعليق موقت يا ابطال گواهي تشخيص صلاحيت حرفه‌اي تاسيس داروخانه توسط كميسيون قانوني دانشگاه فعاليت داروخانه تعليق و داروخانه براساس راي كميسيون به طور موقت يا به طور دائم تعطيل مي‌گردد ولي امكان انتقال به شخص ديگر وجود خواهد داشت در داروخانه‌هاي داراي بيش از يك موسس، در صورت تشخيص عدم صلاحيت حرفه‌اي احدي از موسسين فعاليت داروخانه با تاييد كميسيون قانوني دانشگاه تا زمان رفع موضوع متوقف مي‌شود مگر اينكه حداقل امتيازات مربوط به ادامه فعاليت داروخانه وجود داشته باشد. تبصره3ـ دانشگاه موظف است ضمن استعلام دوره‌اي از اداره گذرنامه، فعاليت داروخانه‌هايي كه موسس يا موسسين آنها ايران زندگي نمي‌كنند را بعد از اعطاي مهلت زمان لازم برابر ضوابط در مرحله اول به صورت موقت تا زمان رفع موضوع تعليق و در صورت عدم رفع با تاييد كميسيون قانوني مركز به صورت دائم متوقف و پرونده را به مراجع ذيصلاح قضايي ارجاع نمايد مؤسسيني كه قصد خروج از كشور را دارند، موظف به اعلام اين موضوع بصورت كتبي و قبل از خروج از كشور به معاونت غذا و داروي دانشگاه مربوطه و كسب مجوزهاي لازم هستند. عدم اطلاع‌رساني و اخذ مجوز به منزله يكي از مصاديق عدم اشراف تلقي خواهد گرديد." در پاسخ به شكايت مذكور، سرپرست دفتر بازرسي، رسيدگي به شكايات و امور حقوقي سازمان غذا و دارو به موجب لايحه شماره 661/87615ـ1401/9/12 توضيح داده است كه: "دادخواست ارائه شده به لحاظ شكلي و تطبيق آن با مفاد قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 واجد ايراد اساسي است و از سوي شاكي رعايت دقيق مفاد مواد 18 و 80 قانون ديوان صورت نگرفته است و مورد از موارد صدور اخطار رفع نقص موضوع بندهاي (پ) و (ت) ماده 80 قانون ديوان بوده است. در دفاع ماهوي، مطابق با ماده 8 قانون تشكيلات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مقرر داشته كليه موسسات و واحدهاي بهداشتي و درماني پزشكي كشور كه از طريق بخش خصوصي و غيردولتي در امر بهداشت و درمان فعاليت دارند از تاريخ تصويب اين قانون بايد تحت نظارت و كنترل و برنامه‌ريزي اين وزارتخانه قرار گيرند. آيين‌نامه‌هاي اجرايي مربوط ظرف يك سال توسط اين وزارتخانه تهيه و به تصويب هيأت وزيران مي‌رسد. مواد 1 و 2 آيين‌نامه اجرايي ماده 8 نيز اشعار دارد كه «اجازه تاسيس مراكز موسسات پزشكي خصوصي فقط به نام كساني كه داراي مدرك دكتري در رشته‌هاي پزشكي، دارؤسازي و يا يكي از رشته‌هاي تخصصي گروه پزشكي باشند، توسط وزارت بهداشت صادر مي‌گردد و به موسس يا موسسان بيش از يك پروانه تاسيس داده نخواهد شد» و «صلاحيت موسس يا موسسين و همچنين مسئول فني بايستي به تاييد كميسيون قانوني تشخيص امور پزشكي ذيربط برسد. ماده 14 آيين‌نامه فوق‌الذكر نيز اشعار داشته است: كليه مراكز و موسسات درماني موظفند ضوابط مربوط به استاندارد و ارزشيابي را كه به تاييد وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي رسيده باشد، رعايت نمايند. در غير اين صورت متخلف محسوب مي ‌شوند و مركز يا موسسه مجاز به ادامه كار نبوده و صلاحيت فني مسئولين فني در كميسيون قانوني لغو خواهد شد. بند 12 ماده 1 قانون تشكيلات و وظايف وزارت بهداشت نيز تصريح نموده كه تمديد و لغو موقت يا دائم پروانه‌هاي موسسات پزشكي، از وظايف وزارت بهداشت است. همچنين ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشكي، دارويي، مواد خوردني و آشاميدني مصوب 1334/3/29 و الحاقات و اصلاحات بعدي آن اشعار مي‌دارد: «به منظور رسيدگي به صلاحيت كساني كه مي‌خواهند در موسسات پزشكي و دارؤسازي مصرح در ماده 1 عهده‌دار مسئوليت فني گردند و يا تقاضاي صدور يكي از پروانه‌هاي مربوط به اين قانون را بنمايند و رسيدگي به صلاحيت و ورود و ساخت هر نوع دارو و مواد بيولوژيك، كميسيون ‌هايي به نام كميسيون‌هاي تشخيص مركب از اعضاي زير در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي به رياست معاون ذيربط وزارتخانه بر حسب رشته تشكيل مي‌گردد و رأي اكثريت قطعي خواهد بود. همچنين تبصره 5 ذيل همين ماده عنوان داشته است «وزير بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مي‌تواند اجازه تشكيل كميسيون‌هاي قانون موسسات پزشكي و داروسازي را به شرح زير به هر يك از دانشگاه‌ها و يا دانشكده‌هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي، درماني واگذار نمايد. بند 5 از اين تبصره نيز تكليف نموده است كميسيون‌هاي موضوع قانون بر اساس سياست ‌ها خط مشي‌ها و برنامه‌هاي وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي اقدام خواهند نمود. بنابراين كميسيون ماده 20 دانشگاه علوم پزشكي مشهد بر اساس اختيارات قانون و آيين ‌نامه تاسيس و اداره داروخانه كه در تاريخ 1401/3/8 توسط وزير وقت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي ابلاغ شده است، در خصوص تخلفات شاكي تصميم ‌گيري نموده و اين در حاليست كه نه تنها تاكنون ايراد وخدشه‌اي به مفاد آيين ‌نامه مورد اشاره وارد نگرديده بلكه بندهاي 2 تا 16 و تبصره1، 2 و 3 ماده 25 آيين‌نامه نيز هيچگونه مغايرتي با قوانين بالادستي خود نداشته و از اين حيث نيز از سوي شاكي هيچگونه دليل و مستندي ابراز نگرديده است. ضمن آن كه موارد ذكر شده در صدر دادخواست مشاراليه مشعر به آيين‌نامه تاسيس و اداره داروخانه‌ها مصوب 1393/12/5 مي‌باشد كه تماماً مفاد آراي صادره از ديوان عدالت اداري در تنظيم آيين‌نامه تاسيس ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 لحاظ گرديده است. به همين جهت اعضاي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري استحضار دارند كه ايراد و خدشه‌ايي به مواد مورد اشاره از آيين ‌نامه مورد عمل اين سازمان توسط شاكي به طريق موجه و با ذكر دلايل و جهات اعتراض و مغايرت آن با شرع يا قانون مطرح نگرديده است و به همين لحاظ تقاضاي رسيدگي شايسته و صدور حكم مقتضي مبني بر رد شكايت نامبرده را دارد." علي‌رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن براي طرف ديگر شكايت (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي) تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي واصل نشده است. در خصوص بندهاي 9 الي 16 ماده 25 آيين‌نامه تاسيس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي معاون قضايي ديوان عدالت اداري در اجراي ماده 85 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 140209970905810000 ـ 1402/1/7 قرار رد شكايت صادر كرده است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/2/12 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً با توجه به احكام مقرر در اصول مختلف قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران از جمله بند 14 اصل سوم و اصول بيست و دوم، سي و ششم و يكصد و شصت و نهم و مواد 2 و 10 قانون مجازات اسلامي مصوب سال 1392 و همچنين با امعان نظر به اصل قانوني بودن جرايم و مجازاتها، تخلّف ‌انگاري و تعريف مجازات در صلاحيت قانونگذار و يا موكول به اذن وي است. ثانياً برمبناي تبصره 4 ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشكي و دارويي و مواد خوردني و آشاميدني الحاقي سال 1367: «در صورتي كه مؤسسات مذكور در اين قانون و همچنين مؤسسين آنها از ضوابط و مقررات و نرخهاي مصوب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مذكور در آيين‌نامه‌هاي مربوط تخطّي نمايند و يا فاقد صلاحيتهاي مربوط تشخيص داده شوند، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مكلّف است موضوع را در محاكم قضايي مطرح نمايد. دادگاه پس از بررسي در صورت ثبوت تخلّف با رعايت شرايط و امكانات خاطي و دفعات و مراتب جرم و مراتب تأديه پروانه تأسيس يا پروانه مسئولان فنـي را موقتاً يا به طور دائم لغـو مـي‌نمايد...» ثالثاً براساس ماده 11 قانـون تعزيرات حكومتـي امور بهداشتـي و درمانـي مصوب سال 1367: «در مورد جرايم موضوع اين قانون كميسيونـي مركب از سرپرست نظام پزشكي مركز و يا استان برحسب مورد و مديرعامل سازمان منطقه‌اي بهداشت و درمان استان و نماينده وزير بهداشت، درمان و آموزش پزشكي موضوع را بدواً رسيدگـي نموده و در صورت تشخيص وقـوع جرم در ‌مورد مؤسسات دولتـي به كميسيون تعزيرات حكومتي بخش دولتي و در موارد غيردولتي به دادسراي انقلاب اسلامي جهت تعيين مجازات معرفي مي‌نمايد» و مستفاد از موازين قانوني مزبور اين است كه كميسيون تشخيص امور مربوط به داروخانه‌ها و شركتهاي توزيع‌كننده دارو (موضوع ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشكي و دارويي و مواد خوردني و آشاميدني) صرفاً صلاحيت تشخيص تخلّف و ارجاع آن به مراجـع ذيصلاح را داشتـه و تعيين و اعمال مجازات از سوي اين كميسيون كه در قالب بندهاي 2 الي 8 ماده 25 و تبصره‌هاي ذيل آن از آيين ‌نامـه تأسيس، ارائه خدمات و اداره داروخانه‌ها مصوب 1400/3/8 پيش‌بيني شده، خارج از حدود اختيار و خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانـون تشكيلات و آيين دادرسـي ديوان عدالت اداري مصـوب سال 1392 ابطال مي‌شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري